政治其它相關(guān)論文-從治民到官民互治——行政現(xiàn)代化歷程分析.doc

政治其它相關(guān)論文-從治民到官民互治行政現(xiàn)代化歷程分析摘要:本文從行政現(xiàn)代化與現(xiàn)代化的相互關(guān)系切入,提出和初步論證了行政現(xiàn)代化對于現(xiàn)代化和法制現(xiàn)代化對于行政現(xiàn)代化的先行性問題,并試圖對“行政”和“法律”作出新的解釋,初步分析比較了中西方的法治傳統(tǒng),認(rèn)為中國傳統(tǒng)的德治和法治實質(zhì)上都是人治,亦即官治,都是用于治民的；甚至從特定意義上說西方的法治主要也是用于治民的；認(rèn)為中國社會主義的行政現(xiàn)代化應(yīng)該走出法制的治民傳統(tǒng),實現(xiàn)“兩個接軌”、“兩個根本轉(zhuǎn)變”,營造出官民互治的政治行政局面,以實現(xiàn)對近現(xiàn)代西方法治的趕超。關(guān)鍵詞:行政；現(xiàn)代化；法制(治)；治民；官民互治一、行政現(xiàn)代化釋義行政現(xiàn)代化是近年來提出并引起爭議且尚無共識的問題。它涉及什么是行政,什么是現(xiàn)代化,什么是行政現(xiàn)代化,行政現(xiàn)代化同其他領(lǐng)域現(xiàn)代化的關(guān)系,以及行政現(xiàn)代化與法制的相互關(guān)系等等問題。什么是行政?自伍德羅威爾遜創(chuàng)立現(xiàn)代意義上的行政學(xué)以來,對于“行政”概念的界定一直爭議未果1。在西方,關(guān)于行政概念的分歧主要有:其一,“三權(quán)說”,即從國家機構(gòu)分工關(guān)系上確認(rèn)行政的內(nèi)涵,認(rèn)為只有政府的行政部門所管轄的事務(wù)才是行政。其實這種見解解釋不了國家立法、司法機關(guān)的行政活動的問題。其二,“二分說”,即從政治與行政分離的角度來確立行政的內(nèi)涵,認(rèn)為行政是國家意志的執(zhí)行。其實這種見解回避了政治的行政性和行政的政治性問題。其三,“功能說”,即從管理功能的角度來確立行政的內(nèi)涵,認(rèn)為協(xié)調(diào)眾人努力達到一定目的的一切管理活動都是行政。其實這種見解泛化了行政概念,撇開了行政活動中的政治因素,混淆了行政與管理之間的界限。在我國,也有三種觀點:其一,行政即國家行政機關(guān)的行政活動,指狹義的政府行政；其二,行政即國家機關(guān)的行政活動,指廣義的政府管理；其三,行政即包括政府、國家機關(guān)、企事業(yè)單位在內(nèi)的行政管理活動。我認(rèn)為以上各種見解和觀點因各有其不同的場景與論域亦都能成立。如果將國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于行政概念界定進行比較,找出共同點,可依次將行政分為“微觀行政”、“中觀行政”和“宏觀行政”三類。對于微觀行政來說,中觀行政和宏觀行政是其運作的行政生態(tài),微觀行政最終取決于或受制于中觀和宏觀行政的運作狀況。對于中觀行政和宏觀行政來說,微觀行政對它們有巨大的能動的反作用,微觀行政亦即作為狹義政府行政的好壞直接影響到中觀和宏觀行政,從這個意義上說,微觀的政府行政應(yīng)當(dāng)居于優(yōu)先地位。具體說來,行政,從字面理解就是行其政事,推行、執(zhí)掌政務(wù)。政事、政務(wù)有是與非之分,大與小之別。大的政事、政務(wù)一般與國家組織相聯(lián)系,因此,行政與國家組織活動特別是國家的政府組織活動相聯(lián)系。對此,下面的這種界定是可以接受的:即行政是國家行政機關(guān)為實現(xiàn)國家目標(biāo)和統(tǒng)治階級利益依法對社會事務(wù)、國家事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)進行有效管理的活動。這個界定突出了行政的主體(行政機關(guān))、客體(上述“三務(wù)”)、依據(jù)(法)及目的(目標(biāo)利益)、價值(有效性)等內(nèi)涵。我以為對行政活動的研究,要始終圍繞這樣幾個問題展開,即何謂政(治),誰來行,如何行,終其果。這四個問題貫穿于行政管理活動過程的始終。其中最為重要和關(guān)鍵的問題是何謂“政”的問題,行政分析研究的起點是“政”,而不是“行”,如果這個立于首位的問題不搞清楚,不解決好,勢必影響到其他幾個問題的研究和解決。然而“政”或“政治”的定義林林總總,其要義莫過于一是“公”或“共”,二為“正”。所謂“公”是指行政所推行、執(zhí)掌的政事、政務(wù)具有政治、國家那種超越、凌駕于社會之上的“公共性”特質(zhì),它與社會整體利益的增進、分配、調(diào)適及其公共權(quán)力活動緊密相關(guān)。所謂“正”是指與“公”、“共”即公共性特質(zhì)內(nèi)在聯(lián)系的并能外顯的一種“德行”或“德性”,正如孔子曰:“政者,正也?！闭菑恼f文解字意義上說,所謂行政即“行公”、“行正”,行政即行“公正”!可見,講政治、講公正,講道德本是“行政”題中應(yīng)有之義。然則,與國家相聯(lián)系的行政都是具體的、歷史的、階級的,推行、執(zhí)掌政務(wù)的行政人都具有自然的和社會的雙重屬性,實際行政過程中往往會出現(xiàn)階級的偏見和利己主義的私欲而扭曲行政之本義。辦法只在于訴諸法律。無論是行“公”、還是行“正”,抑或是行“公正”,都要靠法與法律來維系。因此,法又是行政的題中應(yīng)有之義。法律首先關(guān)注的是社會的普遍的公與正。但是,一定的法律只是將一定的階級偏見和一定的行政人的私欲控制在一定的社會所能夠承受的度以內(nèi)。稍有歷史使命感和責(zé)任感的研究者總是不應(yīng)忘記提醒人們注意:只要有與國家相聯(lián)系的法律存在,任何法、法律都不是也不可能真正成為實體意義上的公正與正義的代名詞、同義語,因為在資源有限的情況下,法律總是具有既公而又非公的特質(zhì)。無論是法律的公的特質(zhì),還是法律的非公的特質(zhì),法律都要求行政者必須行正。行政現(xiàn)代化是現(xiàn)代化總問題中的一個分支系統(tǒng)的問題?，F(xiàn)代化可泛指各種不同類別的前現(xiàn)代化社會向現(xiàn)代化社會的變遷,但一般主要是指從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的變遷。作為一種世界歷史的普遍進程,各個國家和地區(qū)都將或遲或早走上現(xiàn)代化之路,這是共同的趨勢。但是,由于國情不同,各國現(xiàn)代化道路其特點、經(jīng)歷的途徑及形成的模式會各有所不同?，F(xiàn)代化最初是西方文明歷史邏輯的產(chǎn)物。自18世紀(jì)后半期工業(yè)革命以來,以工業(yè)化為推動導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變,并使工業(yè)主義滲透到政治、經(jīng)濟、思想文化各個領(lǐng)域,造成世界性的歷史轉(zhuǎn)變過程。它也指第二次世界大戰(zhàn)后,廣大發(fā)展中國家在社會政治、經(jīng)濟、文化各個領(lǐng)域進行改革,學(xué)習(xí)世界先進,以迅速趕上發(fā)達國家并適應(yīng)世界環(huán)境的發(fā)展過程。中國的現(xiàn)代化歷程始于19世紀(jì)中葉。獨特的社會歷史背景,使中國逐步形成一條獨具特色的獨立、民主、統(tǒng)一、富強、文明的社會主義現(xiàn)代化發(fā)展道路。現(xiàn)代化不僅僅是生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變或工藝技術(shù)的進步,而且更是一個民族國家在其歷史變遷過程中文明結(jié)構(gòu)的重新塑造,是包括經(jīng)濟、政治、文化、社會諸方面在內(nèi)的全方位的轉(zhuǎn)型,于是就有經(jīng)濟現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化三個子系統(tǒng),由此構(gòu)成現(xiàn)代化的整體系統(tǒng)。它們各有其自身的發(fā)展規(guī)律,既不能相互替代,又不可分割,互為條件,互為推動力。其中,經(jīng)濟現(xiàn)代化是基礎(chǔ),在歸根結(jié)底意義上起決定性作用；文化現(xiàn)代化是導(dǎo)向,它對經(jīng)濟現(xiàn)代化和政治現(xiàn)代化起著提升和引導(dǎo)作用；政治現(xiàn)代化是關(guān)鍵,它介于經(jīng)濟現(xiàn)代化和文化現(xiàn)代化之中,起著傳輸、橋梁、轉(zhuǎn)換和制導(dǎo)作用。我們已把行政界定為政府即微觀行政,自然屬于政治上層建筑,而且是政治上層建筑的重要組成部分。政府行政現(xiàn)代化就構(gòu)成政治現(xiàn)代化的一個子系統(tǒng)。這樣,現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化和政府行政現(xiàn)代化之間就形成三個層次互涵關(guān)系。政治現(xiàn)代化亦可視為政治發(fā)展,其內(nèi)在要求是政治的民主化,通過政治制度的更新和完善來實現(xiàn)從傳統(tǒng)政治轉(zhuǎn)向現(xiàn)代政治。政治現(xiàn)代化主要是通過政府行政現(xiàn)代化作為載體來實現(xiàn)。行政現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志就是“行政國家”的出現(xiàn)。行政是現(xiàn)代社會的一把鑰匙,行政在整個國家和社會中的作用日益凸顯,由此把政府行政推到了歷史的前臺。以致于一個國家政府行政是否實現(xiàn)現(xiàn)代化,往往決定著這個國家和社會是否發(fā)達以及發(fā)達的程度2。因此,行政現(xiàn)代化在一個國家的政治現(xiàn)代化乃至經(jīng)濟現(xiàn)代化和文化、社會現(xiàn)代化過程中至關(guān)重要,應(yīng)當(dāng)置于適當(dāng)?shù)膬?yōu)先地位。如果沒有行政現(xiàn)代化也就沒有政治現(xiàn)代化。二、行政現(xiàn)代化與法治、法制行政現(xiàn)代化可以直接理解為政府現(xiàn)代化,或行政管理現(xiàn)代化,是相對于狹義的政治現(xiàn)代化、經(jīng)濟現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化而言的。學(xué)術(shù)界已經(jīng)將行政現(xiàn)代化問題提上研究的日程。比如,張夢中先生在論公共行政(學(xué))的起源與范式轉(zhuǎn)變一文中認(rèn)為,近現(xiàn)代意義上的公共行政學(xué)經(jīng)歷了六次大的范式轉(zhuǎn)變,分別是從傳統(tǒng)的公共行政到管理科學(xué)到公共事務(wù)到政策分析到新公共行政再到新公共管理、公共管理3。我以為,西方公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)變過程,實際上是西方行政現(xiàn)代化客觀進程在行政理論上的反映和表現(xiàn)。而且主要是西方行政現(xiàn)代化在制度和具體運作層面上的理論反映和表現(xiàn),當(dāng)然也在一定程度上不自覺地涉及到行政現(xiàn)代化的價值理論問題,如行政的社會公共性、公平性和正義性等。在國內(nèi),有學(xué)者認(rèn)為,正確理解“行政管理現(xiàn)代化”概念的關(guān)鍵,是客觀地界定我國“行政管理現(xiàn)代化”的范圍,找出“行政管理”和“現(xiàn)代化”的內(nèi)在聯(lián)系,從國內(nèi)外行政管理經(jīng)驗和行政發(fā)展趨勢中,歸納總結(jié)行政管理現(xiàn)代化的基本標(biāo)志。這個基本標(biāo)志主要包括法制(治)化、制度化、科學(xué)化和高效化,其中,行政人或政府人、管理者的現(xiàn)代化又是關(guān)鍵4。也有學(xué)者認(rèn)為,行政管理現(xiàn)代化是廣義的概念,它包容了一般意義上的行政管理或行政運行現(xiàn)代化,同時包容了指導(dǎo)行政實踐的行政理論研究的科學(xué)化。行政運行現(xiàn)代化是在行政實踐領(lǐng)域中,在行政運行過程中的行政理念、結(jié)構(gòu)、功能、技術(shù)及運作機制向現(xiàn)代高效廉潔政府運行方向的變化,具體表現(xiàn)為行政管理的民主化、法制化、科學(xué)化和高效化。而行政理論研究的現(xiàn)代化是研究行政管理運行及其規(guī)律的,在其內(nèi)容體系,研究方法上向更科學(xué)、更符合中國國情方向的變化,其具體體現(xiàn)為專業(yè)化、科學(xué)化、前沿化和現(xiàn)實化。行政運行現(xiàn)代化屬于行政現(xiàn)代化的實踐層面,行政研究現(xiàn)代化則屬于行政現(xiàn)代化的理論層面。這兩個層面的行政現(xiàn)代化是并行不悖、缺一不可的。行政運行現(xiàn)代化是行政研究現(xiàn)代化的實踐和經(jīng)驗的基礎(chǔ),而行政研究現(xiàn)代化則是行政運行現(xiàn)代化的理論提升和思想導(dǎo)引,應(yīng)當(dāng)先行于行政運行的現(xiàn)代化5。雖然學(xué)者們對行政現(xiàn)代化問題的關(guān)注表述不同,觀點各異,但有一點是相同或相似的,這就是行政現(xiàn)代化與法制是緊密聯(lián)系不可分離的。行政現(xiàn)代化內(nèi)容涉及許多方面,在行政現(xiàn)代化的所有內(nèi)容中,都把法制置于行政現(xiàn)代化的優(yōu)先地位。無論是行政的前提和依據(jù),還是行政的程序及其保障等都離不開法制。無法不行政。沒有法制的行政是不可想像的。如果沒有法制的現(xiàn)代化,也就沒有行政的現(xiàn)代化。因此,行政現(xiàn)代化必須從法制和法制的現(xiàn)代化著手。法制是一個莊嚴(yán)的話題,通常是指法律制度的簡稱,屬于上層建筑系統(tǒng)。人們可以從法律制度兩個層次理解和把握法制,即理解的側(cè)重點的不同,如果側(cè)重于法律,那么法制就是法律制度或制度化的法律體系；如果側(cè)重于制度,那么法制就是法律制度或法律的制度化。理解的側(cè)重點不同,論域不同,自然得出的結(jié)論就會各異。人們還可以從法制的理論(價值)、法制的制度和法制的實踐三個層面理解和把握法制,以免就事論事,防止片面性。其中從法制的理論層面看,主要是對法律的認(rèn)知和界定。法,本源于規(guī)律,是規(guī)律的同義語。研究法的規(guī)律是一門大學(xué)問,叫“法學(xué)”,它是由理論法學(xué)、應(yīng)用法學(xué)、技術(shù)法學(xué)等眾多分支學(xué)科構(gòu)成的法學(xué)體系。從漢語詞匯的語義看,無論是“法”還是“律”,都含有法則即規(guī)律的意思,將“法”和“律”組成“法律”一詞,原意為法則或規(guī)律的復(fù)合,即“規(guī)律的規(guī)律”。從這個意義上說,“法律”是規(guī)律的另一種表達法。法律是規(guī)律的同義語,它與自然相聯(lián)系,就是自然法(不同于西方的“自然法”:一種法理念的事物,一種“理想法”),反映自然規(guī)律；它與社會相聯(lián)系,就是社會法,反映社會規(guī)律。但是,當(dāng)我說“法律”是“規(guī)律的規(guī)律”,前一個規(guī)律同“法”；后一個規(guī)律同“律”,當(dāng)它被“規(guī)律”這個前置詞所限定后,只有當(dāng)它正確地反映“法”所顯示的“規(guī)律”之后這個“律”才具有“規(guī)律”的性質(zhì)。進一步說,當(dāng)我說法律是“規(guī)律的規(guī)律”時,其先決理念是只有當(dāng)法律尤指紙上的法律,真正反映社會規(guī)律時才具有“規(guī)律”的性質(zhì),才是規(guī)律的同義語。因此,法律又不直接或簡單等同于規(guī)律本身。規(guī)律具有客觀性,只有當(dāng)法律真正反映規(guī)律時,法律才具有規(guī)律所具有的客觀性。規(guī)律又是發(fā)展變化的,社會及其規(guī)律是發(fā)展變化的,反映社會及其規(guī)律發(fā)展變化的法律也是在不斷發(fā)展變化的。自從文字發(fā)明以后,以文字形態(tài)表達(或作為載體)的法律,具有主觀意識和主觀形式。由于立法者往往都是社會上占統(tǒng)治地位的階級或社會群體,他們不能不受其具體的歷史的階級的和認(rèn)識的局限性影響。所以,既往的文字形態(tài)法律都不能不深深打上占統(tǒng)治地位的階級或社會群體的主觀意志的烙印,而且社會愈原始這種烙印就愈深,這種烙印愈深,文字形態(tài)的法律就愈是飄移和遠離社會客觀規(guī)律本身,就愈具有“惡”法的性質(zhì)而非“良”法的性質(zhì)。為此,我將理論意義上的法制即法律劃分為兩類:一是作為“客觀形態(tài)的法律”(自在的彼岸的法律、抽象的應(yīng)然的價值層面上的法律),二是作為“文字形態(tài)的法律”(現(xiàn)存的此岸的制度化的法律、具體的實在的實證的紙面上的法律)。以文字為載體的法律或制度化的法律所具有的至上性和權(quán)威性最終不取決于其條文的繁簡、體系的完善程度、國家權(quán)力的強弱,而主要取決于它是否和在多大程度上符合作為客觀形態(tài)的法律(規(guī)律),取決于是否把它置于具體的社會客觀現(xiàn)實的基礎(chǔ)之上,因為法律的惟一源泉和真正基礎(chǔ)只能是社會生活本身。從法制的制度層面上看,法制是法律的制度化,根據(jù)一定的法律理論和國家社會生活實際的結(jié)合,通過立法行為進行法律的創(chuàng)制,成為法律制度(成文的或不成文的),屬于制度范疇。任何國家任何時期都有自己的法律制度。一個良好的法律制度,除了要求有法律理論與社會實際較好的結(jié)合外,還要表現(xiàn)出法制體系應(yīng)具有的一些基本特征:其一,門類齊全,從憲法到一系列的具體法,全國形成一張法網(wǎng)；其二,結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn),層次分明；其三,眾多法律內(nèi)部協(xié)調(diào)一致,避免法制矛盾,此外,還有法律形式的統(tǒng)一等。法制一旦形成和生效,即具有實體工具性的作用。從法制實踐層次看,就是法制的實施、貫徹和落實,亦即有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究?，F(xiàn)代法制的實踐,要求國家機關(guān)及其工作人員在職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行法律,以保證法律的實現(xiàn)；一切國家機關(guān)、社會團體和公民個人必須依法辦事,遵守法律。由法制的實踐層面就會引出一系列的話題,如理想法治、現(xiàn)實法治、法治進化及其相互關(guān)系；有法、執(zhí)法、遵守法律的社會是法治社會,與此相對應(yīng),無法或有法不嚴(yán)格執(zhí)行遵守的社會就是“人治”社會；“法治”的社會不一定是民主的社會,它也可以是專制的社會；“法治”社會同時并存著“以法治國”和“依法治國”的問題,“法治”社會也同時存在著“治民”或“官治”、“民治”以及“官民互治”的相互關(guān)系問題,等等。以上三個層面的問題是相互聯(lián)系不可分割的。大致說來,如果法制理論不科學(xué),缺乏真正的理性,那怕是差之毫厘,也會引導(dǎo)法制的制度和法制的實踐謬之千里；如果問題不在于法制的理論本身,那么問題就有可能出在法制的制度和實踐上,導(dǎo)致不完善的法制制度和有害的法制實踐；如果問題不在于法制的理論和制度上,那就要在法制的實踐上下功夫。因此,當(dāng)法制的理論和制度問題解決之后,法制的實踐就是決定性的因素。如果忽略