政治其它相關(guān)論文-當(dāng)前我國行政問責(zé)制研究述評.doc

政治其它相關(guān)論文-當(dāng)前我國行政問責(zé)制研究述評摘要：2003年至今，行政問責(zé)制一直都成為理論界和實踐界關(guān)注的研究主題，現(xiàn)有的行政問責(zé)制研究包括哪些方面的內(nèi)容、已經(jīng)取得什么樣的研究成果，諸如這樣的問題都是行政問責(zé)制的進(jìn)一步研究所需要解決的，只有了解了已有的研究成果及其不足才能更好地進(jìn)行下一步的研究。關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；現(xiàn)實困境；解決途徑2003年以來，由非典事件波及的“問責(zé)風(fēng)暴”使有關(guān)問責(zé)制的研究“浮出水面”，吸引了眾多研究者關(guān)注的目的。在研究者和政府實踐者的共同推動下，問責(zé)制研究方面產(chǎn)生了一批可觀的研究成果，這些研究成果關(guān)注的內(nèi)容是什么，是否恰當(dāng)?shù)胤从沉藛栘?zé)制推行中的困難，能否滿足當(dāng)前政府實踐者推行問責(zé)制的理論和實踐需要，諸如這些問題構(gòu)成了本文分析的主體。通過對行政問責(zé)制研究文獻(xiàn)的梳理發(fā)現(xiàn)，行政問責(zé)制研究主要集中于三個層面，即問責(zé)制的理論構(gòu)建；問責(zé)制實施的現(xiàn)實困境；問責(zé)制現(xiàn)實困境的解決途徑。一、行政問責(zé)制的理論構(gòu)建在某種程度上，問責(zé)制可以稱得上“興起”于非典事件，但是非典產(chǎn)生的對失職官員的責(zé)任追究只能說得上是產(chǎn)生“問責(zé)風(fēng)暴”的導(dǎo)火索，即使沒有非典事件，其它危機(jī)事件也會促進(jìn)“高官問責(zé)”、“官員問責(zé)”等類似問責(zé)事件的發(fā)生。從另一方面來看，如果沒有有效的理論支撐，問責(zé)制只是與政府官員的失職失責(zé)行為有關(guān)，那么官員問責(zé)或行政問責(zé)注定只能是一種“運動式”或“暴風(fēng)驟雨式”，倘若政府沒有失職失責(zé)行為或者失職失責(zé)行為沒有被發(fā)現(xiàn)，那么問責(zé)程序就不需要或者無法啟動了。因此，要將政府問責(zé)制常規(guī)化和制度化，首先就需要探討問責(zé)制所蘊(yùn)含的內(nèi)部機(jī)理。對此問題，有不少研究者進(jìn)行了相關(guān)的理論梳理。黃健榮、梁瑩（2004）認(rèn)為問責(zé)制的理論基石主要有三種：主權(quán)在民和平等正義是建構(gòu)問責(zé)制政府的根源性學(xué)理和法理依據(jù)，基于這樣的理念,政府必須向人民負(fù)責(zé),必須公正平等地為公民服務(wù)。但是，主權(quán)在民思想只是從政治邏輯層面論證了對政府官員問責(zé)的必要性，這種政治邏輯在實踐中是如何表現(xiàn)的呢？委托代理關(guān)系能夠較好地揭示這種主權(quán)在民的本質(zhì)。主權(quán)在民實際上意味著公民和政府官員間建立了某種委托代理關(guān)系，鑒于委托方和代理方之間的信息不對稱和利益沖突，作為委托人的公民需要設(shè)計相應(yīng)的制度來約束政府官員的權(quán)力，使其對損害委托人利益的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而減少政府官員失職失責(zé)行為的機(jī)會。既然這樣，如何從源頭防止政府官員濫用權(quán)力及其失職失責(zé)行為的發(fā)生呢？在他們看來，制度主義較好地回答了該問題。作為約束人類行為及相互間利益關(guān)系的行為規(guī)則，鑒于政府權(quán)力的強(qiáng)制性、破壞性等方面的特點，人們迫切地需要明晰和有效的制度來對政治行為者的利益關(guān)系、對政府及其機(jī)構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運行機(jī)制和權(quán)責(zé)關(guān)系予以規(guī)制，并且以明確的游戲規(guī)則來確保這樣的規(guī)制得以實施。張賢明（2005）則較為細(xì)致地從政治邏輯層面上論證了官員問責(zé)的必然性。在他看來，主權(quán)在民的思想確立了授權(quán)與被授權(quán)、代表與被代表的關(guān)系，意味著公民代表在獲得公民授權(quán)的同時，也承擔(dān)起了對公民應(yīng)盡的責(zé)任。除此以外，官員問責(zé)還是公共行政基本原理的具體要求，是權(quán)責(zé)一致原則的具體要求，問責(zé)的目的就是重新規(guī)范權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的平衡。阮愛鶯（2006）從具體從委托代理理論的角度闡釋了問責(zé)制的內(nèi)在必要性，在她看來，問責(zé)制就是理性的委托人試圖控制理性的代理人從而使代理人遵從委托人的意愿和期望的一種外部約束機(jī)制。周亞越（2006）進(jìn)一步拓寬了行政問責(zé)制的理論基石，除了主權(quán)在民和委托代理理論以外，還從交易成本理論、公共選擇理論以及善治理論中審視了行政問責(zé)制產(chǎn)生的內(nèi)在根源。他認(rèn)為，交易成本理論能從政治成本、管理成本和社會成本的視角對問責(zé)制何以須為及何以可為給出令人信服的答案。二、行政問責(zé)制實施的困境就行政問責(zé)制實施而言，官員問責(zé)并不是一種新生事物，在2003年非典之前，中央政府就專門出臺了有關(guān)追究政府官員責(zé)任的相關(guān)政策文件如2001年國務(wù)院頒布的關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定，追究公務(wù)員失職失責(zé)行為的制度措施也散見于相關(guān)的法律法規(guī)之中，只不過由于各種因素的約束，研究者和政府實踐者并沒有過多地重視這些政策文件和制度規(guī)定對追究政府官員責(zé)任及其行為的影響罷了。與其說非典事件促使了行政問責(zé)制的產(chǎn)生，倒不如說非典事件的影響力使行政問責(zé)制從“后臺”走向“前臺”。即使從2003年算起，行政問責(zé)制也大體上已經(jīng)運行了三年，行政問責(zé)的實施存在哪些問題，這些問題又對行政問責(zé)制的帶來了何種影響等實踐問題也不乏關(guān)注的眼光，相當(dāng)一部分的研究文獻(xiàn)都給予了較為細(xì)致的分析。毛壽龍（2005）認(rèn)為行政問責(zé)實施中存在行政問責(zé)的制度化和程序化不強(qiáng)的問題，并將當(dāng)前問責(zé)制的特征歸納為“行政性問責(zé)”，即問責(zé)的依據(jù)是行政性，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志、被問責(zé)的下級官員在問責(zé)過程中總是處于十分消極被動的地位。王學(xué)軍（2005）將行政問責(zé)制實施的困境主要歸納為六個方面：政府職權(quán)劃分的模糊性、問責(zé)主體間的權(quán)力沖突、政府信息公開的有限性、政府績效評估機(jī)制的缺失性、公民參與政府問責(zé)的奎發(fā)行以及公共行政文化的滯后性。周亞越（2005）具體從法律層面上探討了我國行政問責(zé)制存在的法律缺失問題。她認(rèn)為，我國行政問責(zé)的法律缺失主要表現(xiàn)在三個方面：從全國范圍看，行政問責(zé)制度只是中央政策而不是法律；從法的形式看，行政問責(zé)制只是地方性的政府規(guī)章而不是全國性的法律；從內(nèi)容上看，已有的行政問責(zé)規(guī)定存在明顯的缺陷，如問責(zé)事由的規(guī)定不夠具體、問責(zé)責(zé)任形式的規(guī)定不夠全面等。在她看來，我國當(dāng)前實施的行政問責(zé)制在很大程度上還只是一種緊急狀態(tài)下的臨時措施，大多都是在行政層面上進(jìn)行的，沒有做到科學(xué)化、經(jīng)?；⒎苫?。劉軍寧（2004）從實踐層面描述了行政問責(zé)制存在的三個主要誤區(qū)，分別是把問責(zé)制簡單地等同于引咎辭職；把問責(zé)制理解為上問下責(zé)；把問責(zé)制看成是上級對下級某個已知的具體過程的懲罰。三、行政問責(zé)制現(xiàn)實困境的解決對策諸多研究者的分析表明，行政問責(zé)制在實施過程中表現(xiàn)出了一定的問題，這些問題無形中約束了行政問責(zé)制的效果以及政府官員對行政問責(zé)制的態(tài)度，倘若這些問題得到有效的糾正，那么行政責(zé)任的追究就無從談起了。有鑒于此，研究者們遵循各自的研究思路提出了相對應(yīng)的解決措施。毛壽龍（2005）認(rèn)為要想解決行政問責(zé)制實施中存在的各種問題，有必要推動行政問責(zé)制從“行政性問責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺绦蛐詥栘?zé)”。在他看來，相對于“行政性問責(zé)”而言，“程序性問責(zé)”是依據(jù)法律進(jìn)行的，每一個官員的責(zé)任都非常具體明確，有著充分的法律依據(jù)，而不是簡單的行政性文件或臨時性的行政決策。在權(quán)力配置方面和責(zé)任面前，人人平等，政府官員不是消極等待上級的問責(zé)，而是積極維護(hù)自身權(quán)益，主動為自己進(jìn)行辯護(hù)。張創(chuàng)新、趙蕾（2005）認(rèn)為，我國行政問責(zé)要想從“新制”走向“良制”，需要加強(qiáng)三個方面的制度設(shè)計。首先是行政責(zé)任的確定，包括是否追究行政責(zé)任、追究誰的行政責(zé)任，以及追究何種行政責(zé)任三方面的判斷與確定。其次是行政責(zé)任的追究，它是行政問責(zé)制度價值實現(xiàn)的運行保障和踐行歸宿。在行政責(zé)任追究中，要具體把握好對引咎辭職者責(zé)任追究的“度”，既不能“一棍子打死”，也不能將引咎辭職當(dāng)作逃避責(zé)任的“擋箭牌”。最后要考慮行政問責(zé)的救濟(jì)問題。在行政問責(zé)中，除了追究責(zé)任者的相關(guān)責(zé)任以外，防止因責(zé)任追究失誤而導(dǎo)致的對政府官員正當(dāng)權(quán)益的侵犯以及被問責(zé)官員的生活保障等問題也應(yīng)該納入行政問責(zé)制的制度設(shè)計之列。顧杰（2004）認(rèn)為，完善我國行政問責(zé)制可以從三個方面著手。第一，要轉(zhuǎn)變理念構(gòu)建新的官場文化，樹立“民為本”、“無為就是過”、“當(dāng)官有風(fēng)險”以及“有權(quán)必有責(zé)”的觀念。第二，健全法律與制度，通過制度的健全實現(xiàn)問責(zé)制的剛性化、細(xì)化和可操作性，落實責(zé)任追究制度。第三，推行與行政問責(zé)制實施相關(guān)的配套體制改革，完善人民代表大會制度、擴(kuò)大官員民主選舉范圍等。第四，要借鑒經(jīng)驗，保證公眾的知情權(quán)，賦予公民啟動問責(zé)程序的權(quán)利等。丁先存、夏淑梅（2006）從健全行政問責(zé)制度體系、完善民主問責(zé)制度和正當(dāng)程序的角度分析了完善我國行政問責(zé)制的制度選擇問題。在他們看來，應(yīng)該健全行政問責(zé)的制度體系，防止以行政責(zé)任追究代替法律責(zé)任的追究。在問責(zé)過程中，要突出異體問責(zé)的重要性，排除同體問責(zé)產(chǎn)生的人為干擾現(xiàn)象。應(yīng)該通過完善行政問責(zé)的程序，將問責(zé)納入法治化軌道，賦予和保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。四、基本評價毫無疑問，我國目前的行政問責(zé)制研究已經(jīng)取得了一些較有成效的研究成果，主要表現(xiàn)為（1）較為翔實地梳理了行政問責(zé)制的理論基石，為行政問責(zé)制的實施找到了理論支撐。（2）提出了同體問責(zé)和異體問責(zé)這兩種基本的行政問責(zé)類型，前者是指行政系內(nèi)部的上下級之間的問責(zé)，后者則是行政體系之外的問責(zé)主體對政府官員的問責(zé)，并具體分析了同體問責(zé)與異體問責(zé)的現(xiàn)狀及其意義。（3）從理論層面拓寬了行政問責(zé)的范圍，認(rèn)為行政問責(zé)不應(yīng)該僅僅局限于對重特大安全事故和典型性行政失職失責(zé)行為的責(zé)任追究，還應(yīng)該將“無所作為”也納入行政問責(zé)的范疇。（4）澄清了行政問責(zé)制當(dāng)中的一些誤區(qū)，尤其是對引咎辭職的理解，認(rèn)為不應(yīng)該將引咎辭職簡單地等同于行政問責(zé)，應(yīng)該較為人性化地看待引咎辭職者，將引咎辭職納入制度化的運作空間。不僅如此，研究者并沒有滿足于泛泛地從技術(shù)層面談?wù)撔姓栘?zé)制的意義，而是從治道變革、責(zé)任政府構(gòu)、有限政府構(gòu)建以及民主政治建設(shè)的角度探討行政問責(zé)制的實施及其制度化對政府治道變革產(chǎn)生的各種影響。盡管如此，當(dāng)前的行政問責(zé)制研究中仍然存在著一定不足之處，重復(fù)性研究在所有的研究文獻(xiàn)中所占比例較多，這表明研究者們還不善于借鑒和吸收已有的一些研究成本，知識本身的積累和傳承仍然還有待進(jìn)一步提高和發(fā)揚(yáng)。因此，從進(jìn)一步推動行政問責(zé)制研究的角度出發(fā)，本文除了介紹當(dāng)前行政問責(zé)制研究的基本內(nèi)容及其研究成果以外，還需要稍微剖析行政問責(zé)制研究中存在的一些不足，只有這樣才能推動行政問責(zé)制研究的深入和避免無效和重復(fù)性的研究努力。第一，行政問責(zé)制的性質(zhì)還有待近一步明確?，F(xiàn)有的大多數(shù)行政問責(zé)制都將行政問責(zé)制等同于責(zé)任追究制度，認(rèn)為行政問責(zé)是指公眾對政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力,明晰責(zé)任和經(jīng)?；?制度化的“問”質(zhì)詢、彈劾、罷免等方方面面，是一個系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范（顧杰，2004）。將行政問責(zé)簡單地等同于責(zé)任追究，意味著將行政問責(zé)的目的簡單化，實際上，行政問責(zé)并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承受相應(yīng)的責(zé)任和成本，最大可能地讓政府官員將其行為導(dǎo)致的社會成本“內(nèi)部化”，縮小政府官員失職失責(zé)行為的成本收益之間的比例。更重要的是，行政問責(zé)制的重點在于預(yù)防政府官員失職失責(zé)行為的發(fā)生，時刻提醒政府官員注意自己的言行，及時化解政府官員失職失責(zé)行為產(chǎn)生的不良后果。就此而言，行政問責(zé)制的重心不應(yīng)該僅僅放在“責(zé)任追究”方面，而是要注重“責(zé)任預(yù)防”，而要有效地防止相關(guān)責(zé)任的發(fā)生，就需要實行“經(jīng)常性問責(zé)”?！敖?jīng)常性問責(zé)”意味著行政主體必須接受問責(zé)主體（立法機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)、公眾等）經(jīng)常性的質(zhì)詢、停征等，經(jīng)常向有關(guān)方面匯報工作，對問責(zé)主體的詢問要做出及時而令人滿意的答復(fù)等等（胡潤忠，2006）。既然行政問責(zé)制也是一種“經(jīng)常性問責(zé)”，那么如何從制度層面上保障這種“經(jīng)常性問責(zé)”行為的落實呢？第二，行政問責(zé)制研究的理論視角還較為單一。雖然從理論淵源來看，政治民主理論、委托代理理論、交易成本理論等均可以為推行行政問責(zé)提供理論基礎(chǔ)，但是大多數(shù)研究文獻(xiàn)主要是從政治民主理論的角度談?wù)撔姓栘?zé)制的作用及其效果，較少地從經(jīng)濟(jì)理論如委托代理和交易成本理論層面談?wù)撔姓栘?zé)制實施的經(jīng)濟(jì)意義和目的，如行政問責(zé)制究竟減少了誰的交易成本，交易成本的類型表現(xiàn)為哪些？顯而易見，政治和經(jīng)濟(jì)是兩個截然不同的領(lǐng)域，從政治角度而言，有著積極影響的行政問責(zé)制可能并不符合經(jīng)濟(jì)效率的要求，換句話說，行政問責(zé)制對政治效率的追求可能會以損害經(jīng)濟(jì)效率為代價。就經(jīng)濟(jì)效果而言，行政問責(zé)制試圖使政府官員不當(dāng)行政行為產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)部化，提高政府官員因不當(dāng)行政行為而應(yīng)承受的懲罰成本，從而使政府官員從不當(dāng)行政行為中無利可圖。程啟智（2005）是為數(shù)不多地從經(jīng)濟(jì)層面分析行政問責(zé)制的研究者，他主要從健康和安全監(jiān)管領(lǐng)域，剖析了行政問責(zé)制對政府履行健康和安全監(jiān)管職責(zé)產(chǎn)生的影響。在他看來，行政問責(zé)者對健康和安全監(jiān)管官員的影響還要取決于監(jiān)管官員的行為動機(jī)和政治追求。第三，行政問責(zé)制中的對話不多。行政問責(zé)制既是一種理論層面的探討，也是一種實踐層面的踐行，既是我國行政管理體制變革的現(xiàn)實需要，也是世界各國的一種普遍需要和存在。因此，理論研究者和政府實踐者之間的對話、中西方研究者和政府實踐者之間的對話對于構(gòu)建和完善行政問責(zé)體制是十分必要的。通過這種對話，研究者的研究就更加有針對性，而不是沉迷于“理想世界”的構(gòu)思，其設(shè)計的制度藍(lán)圖也更加有針對性、層次性和可操作性。比如，現(xiàn)行的完善行政問責(zé)體制的制度變革路徑是否應(yīng)該具有變革的時間表，哪些制度變革是短期內(nèi)較為容易推行的，哪些還有待長時期的思考。理論研究者的制度變革路徑是否滿足了政府實踐者的需要，而政府實踐者采取的一些制度變革措施是否能夠從理論研究者中找到理論支持。除了理論研究者和政府實踐者之間的對話以外，中西之間的交流和對話也是必要的，只不過現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)主要關(guān)注香港地區(qū)行政問責(zé)制的實踐情況，似乎對西方國家的行政問責(zé)制的實踐和理論研究成果吸收得尚不夠，應(yīng)該通過中西方對話來構(gòu)建適合我國國情的行政問責(zé)制度。第四，行政問責(zé)制研究中的一些基本概念還有待進(jìn)一步理清。根據(jù)宋濤（2006）的整理，現(xiàn)階段的行政問責(zé)制研究的對象包括“問責(zé)制”、“官員問責(zé)”和“行政問責(zé)”等三種概念。這三種概念的指代范圍顯然有差異，“問責(zé)制”涉及的研究范圍和領(lǐng)域最廣，從不同的理論支撐出發(fā)，公共部門、私營部門乃至第三部門都存在“問責(zé)”的需要和理由?！肮賳T問責(zé)”和