銀行管理論文-世界銀行項目后評價反饋系統(tǒng)對我國項目后評價工作的啟示.doc

銀行管理論文-世界銀行項目后評價反饋系統(tǒng)對我國項目后評價工作的啟示內(nèi)容提要項目后評價成果的反饋是后評價體系中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。后評價成果能夠以經(jīng)驗總結(jié)或教訓(xùn)借鑒的形式反饋給項目各參與方，從而提高項目決策能力、設(shè)計水平、項目管理水平和運營水平。本文對世界銀行的后評價反饋系統(tǒng)進行了深入的研究，結(jié)果我國后評價工作的現(xiàn)狀，提出建立我國政府投資項目后評價成果的匯總機制、擴散機制和使用機制三種機制的建議，并結(jié)合三種機制設(shè)計了我國政府投資項目的后評價反饋系統(tǒng)。關(guān)鍵字后評價反饋系統(tǒng)世界銀行IEG一、背景隨著國際工程合作的加強，我國的建設(shè)水平和管理水平必須不斷提高，這就要求我國項目參與方能夠充分利用國內(nèi)外項目后評價成果，使后評價信息能夠迅速通暢地反饋，形成循環(huán)鏈。尤其是對于政府投資的重大項目，其投資效益和建設(shè)水平對于我國的整體建設(shè)水平有著重要的影響和指導(dǎo)作用，故應(yīng)首先從政府投資項目的后評價成果利用出發(fā)，提高我國項目參與方的整體水平。成果的反饋和使用是后評價體系中的一個決定性環(huán)節(jié)。它是一個表達和擴散評價結(jié)果信息的動態(tài)過程，同時該機制還應(yīng)保證這些成果在新建或已有項目中以及其他開發(fā)活動中得到采納和應(yīng)用。因此，后評價作用的關(guān)鍵取決于如何對后評價成果進行管理，并把這些成果通過反饋機制運用到新的項目中去(姚光業(yè)，2002)。目前，美國等一些發(fā)達國家以及世界銀行(簡稱世行)、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織十分重視后評價成果的反饋，反饋形式逐步多樣化、科技化和透明化。這些先進的反饋系統(tǒng)非常值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。二、世界銀行的后評價反饋系統(tǒng)研究(一)世界銀行后評價組織結(jié)構(gòu)體系早在1970年世行就建立了相對獨立的業(yè)務(wù)評價組織，評價工作受執(zhí)行理事聯(lián)合審計委員會監(jiān)督。1973年“業(yè)務(wù)評價局”(OperationEvaluationDepart-ment，簡稱OED)成立，業(yè)務(wù)評價局與其他業(yè)務(wù)部門完全獨立，不受外來干擾，獨立地對項目執(zhí)行情況做出評價，只對執(zhí)行董事和行長負責(zé)，將信息直接反饋到世行最高決策機構(gòu)。通過逐步發(fā)展，現(xiàn)在世行的后評價組織改名為獨立評價組(IndependentEvaluationGroup，簡稱IEG)，IEG也是世行中的一個獨立組織，該組織主要包括三個部分：世界銀行獨立評價小組(IEG-WorldBank)、國際金融公司評價小組(IEG-IFC)和多邊投資擔(dān)保機構(gòu)獨立評價小組(IEG-MIGA)，這三個部分分別負責(zé)世行集團相應(yīng)項目的后評價工作，世行后評價的組織結(jié)構(gòu)如圖1所示(ThcWorldBank，2008)。(二)世界銀行后評價成果反饋流程世行后評價成果的反饋將實踐中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)應(yīng)用于其成員國的開發(fā)援助活動中。同時，它不斷地將信息反饋給董事會，以加強其決策能力，制定合理的項目計劃。學(xué)習(xí)和研究后評價成果如何有效迅捷地在世行組織內(nèi)部和外部傳遞，對我國開展后評價成果的推廣和應(yīng)用有很好的借鑒意義。圖2為世行后評價成果的反饋流程圖。(三)世界銀行后評價成果反饋形式IEG主要負責(zé)后評價成果在世行內(nèi)外的推廣。在世行，后評價成果的反饋形式主要有以下幾種。1出版物每年IEG都會將后評價成果以各種報告的形式進行上報和公開發(fā)行，世行的出版物通常按照評價組織三部分進行分類，表1給出了世行有關(guān)后評價成果的主要出版物。從上表可以得到世行后評價成果按項目規(guī)模、區(qū)域、國家和行業(yè)等進行分類均有相應(yīng)的評價報告，這些報告在吸取評價項目相關(guān)的部門和機構(gòu)的意見后上報世行董事會和相關(guān)管理部門，用以調(diào)整相關(guān)部門的決策行為，同時銀行職員和銀行外部人員也可要求獲取上述各種報告。2后評價信息管理系統(tǒng)IEG建立了與行內(nèi)聯(lián)網(wǎng)的后評價信息管理系統(tǒng)，儲存了世行大量的后評價資料信息。世行的后評價信息管理系統(tǒng)主要起到交流平臺的作用，包括了世行項目后評價的評價方法、已評價項目的產(chǎn)出結(jié)果和正在評價中的項目信息等。已完成的評價信息主要按國家、地區(qū)、行業(yè)、報告類型和語言類別進行分類，包括評價辦公室的所有報告及其項目相關(guān)的所有文件，在項目信息摘要中顯示了通過對該項目進行后評價所獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)。正在評價中的項目信息包括評價目的、評價小組、評價進度等，評價過程高度透明化，加強監(jiān)督管理作用。信息系統(tǒng)還存儲了其他國際多邊和雙邊援助機構(gòu)的后評價成果，可供銀行職員參考。此外，該信息管理系統(tǒng)設(shè)有銀行職員界面和執(zhí)行理事界面，分別設(shè)有一定權(quán)限，方便銀行內(nèi)部運作和交流。3成果反饋討論會、內(nèi)部研討會及培訓(xùn)IEG十分注重參與式的管理方式，即要求所有IEG職員都能參與到后評價成果的擴散過程中。通常采取的方式有研討會、講座和培訓(xùn)(TheWorldBank，2003)。研討會參與者主要是評價成員和業(yè)務(wù)部門的官員，共同討論評價成果。此外，IEG還經(jīng)常在銀行內(nèi)部舉行各種培訓(xùn)和講座，逐步發(fā)展了一系列有關(guān)后評價的課程，保持與學(xué)術(shù)研究人員的交流，在內(nèi)部宣傳后評價的成果，加強與其他部門的聯(lián)系和交流，擴大后評價成果的影響和應(yīng)用。4合作伙伴關(guān)系世行不僅僅在內(nèi)部宣傳其后評價成果，還與其他國家和各種國際機構(gòu)(國際貨幣基金組織、證券交易組織、外交部門、聯(lián)合國評價組織等)建立雙邊協(xié)作組織和多邊組織等合作關(guān)系來推廣其后評價成果和經(jīng)驗，同時通過該形式獲得更多專業(yè)技術(shù)、方法以及加強對對方機構(gòu)或國家的了解，加強了借款國和項目主要參與方的參與力度，擴大了后評價成果的擴散和使用范圍。同時，這種合作關(guān)系還體現(xiàn)在評價能力的發(fā)展和培訓(xùn)等方面，通過建立合作伙伴關(guān)系來加強借款國監(jiān)管和評價能力。為了滿足對專業(yè)評價人員的需求，IEG與卡爾頓大學(xué)合作組織了后評價國際培訓(xùn)項目，幫助國際上的評價人員獲得更多專業(yè)評價技術(shù)和經(jīng)驗。三、我國政府投資項目后評價現(xiàn)狀及反饋機制分析我國政府投資項目的后評價工作起步于上個世紀(jì)80年代，相對西方發(fā)達國家而言比較落后。與世界銀行后評價成果反饋機制相比，我國后評價成果反饋機制的不足主要體現(xiàn)在如下幾個方面。(一)缺乏完善的后評價機構(gòu)使得評價成果零散分布國外的后評價機構(gòu)都隸屬于該國的立法機構(gòu)或是政府部門。如美國的評價機構(gòu)為會計總署，直接在國會領(lǐng)導(dǎo)下進行評價工作；加拿大設(shè)有總監(jiān)辦公室，總審計長辦公室后評價處；澳大利亞由財政部門負責(zé)后評價工作；英國成立了后評價協(xié)會，各部門獨立進行后評價；韓國在政府的經(jīng)濟計劃委員會下設(shè)有業(yè)績評價局；印度設(shè)有規(guī)劃評價組織，直接受計委領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)。我國各評價機構(gòu)比較分散，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，有關(guān)行業(yè)部門雖然設(shè)立了自己的評價機構(gòu)，但負責(zé)管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)政府投資后評價工作的國家級機構(gòu)尚未成立，即沒有一個權(quán)威的中央評價機構(gòu)對全國的評價工作進行領(lǐng)導(dǎo)和管理?，F(xiàn)有的評價機構(gòu)均分布于政府的各個部門和行業(yè)中，或者以市場中介機構(gòu)的形式存在。后評價機構(gòu)不完善導(dǎo)致直接反饋流程難以形成，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，導(dǎo)致了評價工作處于可做可不做的零散狀況，評價成果缺乏準(zhǔn)確性零散分布于各部門。br(二)反饋形式單一且缺乏時效性目前國內(nèi)后評價成果的反饋主要以后評價報告的形式存在，此外國家發(fā)展改革委員會以及國務(wù)院下各行業(yè)部門推行出一些后評價的管理辦法以及工作指南。與世行和亞洲開發(fā)銀行相比，我國后評價反饋形式較為單一，基本上沒有公開發(fā)行的出版物和總結(jié)文書，并且缺乏專業(yè)的培訓(xùn)機制和評價人員。此外，我國目前仍以傳統(tǒng)文本的方式進行后評價信息的管理，大量的文檔資料仍以傳統(tǒng)方式保存，分布分散，不能很好地相互交流和使用，無法實現(xiàn)信息資源共享，后評價成果的影響力和擴散范圍受到嚴(yán)重的約束。(三)評價成果不能被真正利用在我國，項目后評價工作通常強調(diào)的是總結(jié)報告的形成，并隨著評價報告的歸檔而宣告結(jié)束，從評價中進行學(xué)習(xí)的過程在現(xiàn)實中常常被忽視。另外，后評價學(xué)習(xí)沒有制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，沒有形成規(guī)范的學(xué)習(xí)程序，也沒有積極利用手段和機制來促進項目后評價學(xué)習(xí)的開展。因此，后評價學(xué)習(xí)過程帶有較大的隨意性，一些必要的程序和內(nèi)容甚至可有可無，而在很大程度上降低了后評價學(xué)習(xí)的效果。同時缺乏相應(yīng)的后評價成果管理機構(gòu)，對后評價過程中總結(jié)出來的經(jīng)驗教訓(xùn)進行管理，并以各種形式反饋給決策部門和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作為規(guī)劃制定、項目審批、投資決策、項目管理的重要參考依據(jù)。四、建立我國政府投資項目后評價反饋系統(tǒng)(一)后評價成果的匯總機制要改善我國后評價工作分布零散，后評價工作和成果缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理的現(xiàn)狀，首先必須建立結(jié)構(gòu)清晰的后評價管理組織體系。國務(wù)院是我國的最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，國務(wù)院下設(shè)有發(fā)改委、審計署、財政部、中國人民銀行等行政機構(gòu)，政府投資項目均需這些行政機構(gòu)審批、監(jiān)督。其中發(fā)改委承擔(dān)規(guī)劃重大建設(shè)項目和生產(chǎn)力布局的責(zé)任，安排中央財政性建設(shè)資金，按國務(wù)院規(guī)定權(quán)限審批、核準(zhǔn)、審核重大建設(shè)項目、重大外資項目、境外資源開發(fā)類重大投資項目和大額用匯投資項目。指導(dǎo)和監(jiān)督國外貸款建設(shè)資金的使用，引導(dǎo)民間投資的方向，研究提出利用外資和境外投資的戰(zhàn)略、規(guī)劃、總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)和政策，組織開展重大建設(shè)項目稽查，指導(dǎo)工程咨詢業(yè)發(fā)展。根據(jù)發(fā)改委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和范圍，我國政府投資項目的后評價最高管理機構(gòu)可設(shè)置在發(fā)改委之下，其作為一個獨立的評價組織。該評價組織包括后評價執(zhí)行組織和后評價成果管理委員會，后評價執(zhí)行組織只對發(fā)改委、審計署、財政部和人民銀行等國務(wù)院的直屬機構(gòu)負責(zé)，向這些直屬行政機構(gòu)反饋后評價報告后，各機構(gòu)提出相應(yīng)建議并達成一致的后評價反饋成果，通過后評價管理委員會反饋到相應(yīng)的執(zhí)行部門和下屬機構(gòu)。我國的政府投資項目后評價管理組織體系的構(gòu)思如圖3所示。(二)后評價成果的擴散機制借鑒世行的后評價成果反饋形式，我國后評價成果的擴散機制可以如下幾種形式進行。1出版物。世界銀行針對不同性質(zhì)的項目每年都會發(fā)行項目后評價報告書，這使得后評價成果能夠及時匯總會發(fā)布。目前我國在發(fā)行物方面仍然沒有形成系統(tǒng)性和規(guī)律性。有鑒于此，建議我國每隔一年或者兩年對外公布該時期的政府投資項目后評價報告，并且報告的格式以及內(nèi)容一定要正式，其中必須要包括“經(jīng)驗教訓(xùn)”部分。此外發(fā)行綜合研究報告和簡報等，以供相關(guān)機構(gòu)檢索和借鑒。2后評價信息網(wǎng)絡(luò)。政府投資項目后評價信息系統(tǒng)的建立可以包括項目后評價數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、后評價網(wǎng)站和論壇。數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)是一個動態(tài)系統(tǒng)，可以由后評價最高管理機構(gòu)建立和操作，不斷地更新政府投資項目后評價的相關(guān)信息，并將歷年的后評價成果進行匯總。后評價網(wǎng)站主要是一個對外公開的交流平臺，將后評價相關(guān)信息與資源在該網(wǎng)站上展示給公眾和相關(guān)機構(gòu)，從而促進后評價成果的擴散。后評價論壇可以設(shè)立于各部門網(wǎng)站之中，論壇最突出的特點是自由空間大，在其中可以自由探討后評價的相關(guān)課題和研究，促進資源共享。3內(nèi)部研討會、行業(yè)交流會或培訓(xùn)。內(nèi)部研討會可以由后評價成果委員會舉辦，分為高層討論會和基層研討會。高層討論會主要由后評價最高管理人員及國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)參加，目的是加強我國后評價工作與國務(wù)院高層管理之間的密切聯(lián)系，充分考慮報告中提到的建議和結(jié)論，從而對于投資政策和計劃的制定等達成一致看法，最終反饋給后評價成果管理委員會。同時可以組織業(yè)內(nèi)人士召開成果反饋討論會，會議內(nèi)容主要是以后項目建設(shè)時應(yīng)考慮的經(jīng)驗教訓(xùn)，包括新項目的改進、在建和完工項目的調(diào)整和完善。通過這種討論會，有利于后評價成果的理解，使之更容易被接受和采納。另外，我國必須加強我國后評價人員的培訓(xùn)，實行持證上崗制，建立國家級和地方級培訓(xùn)機制，使得我國的后評價能力得到發(fā)展。(三)后評價成果的使用機制后評價結(jié)果的使用機制是非常重要的一個環(huán)節(jié)。要設(shè)計出有效的反饋渠道使后評價結(jié)果反饋順暢，還要制定有效的結(jié)果使用機制使結(jié)果能夠有效地應(yīng)用(陳巖，2007)，我國政府投資項目的使用機制可根據(jù)項目生命周期來進行劃分。1決策過程中的使用。即后評價管理機構(gòu)將有關(guān)項目的經(jīng)濟、環(huán)境、社會等方面的影響評價反饋給決策機構(gòu)，提供意見和建議。使投資決策者在項目決策階段及時糾正偏差，完善目標(biāo)方案，做出正確決策并付諸實施。同時使決策者對今后同類項目能夠做出正確決策，提高其整體決策水平。2設(shè)計過程中的使用。即將后評價過程中發(fā)現(xiàn)的設(shè)計方面問題與建議反饋給設(shè)計單位，使其充分吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，提高設(shè)計水平，從另一角度而言也是對設(shè)計單位的一種監(jiān)督措施。3工程建