農(nóng)村研究論文-農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度初探.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度初探摘要：農(nóng)村宅基地閑置已成為一種較普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)雖有利于土地利用效率的提高，卻與現(xiàn)有的法律相抵觸。針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所處的兩難境地，在現(xiàn)有的土地制度和法律框架下，提出了建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的構(gòu)想，對(duì)農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)、宗旨進(jìn)行了定位，并對(duì)其組織機(jī)構(gòu)、組織職能和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)其資金運(yùn)作機(jī)制做了深入的探討。在實(shí)際中，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度應(yīng)該根據(jù)地方特點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐逐步改進(jìn)和完善。關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；宅基地儲(chǔ)備；運(yùn)行機(jī)制；資金運(yùn)作；流轉(zhuǎn)一、研究背景農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，與農(nóng)民的生活保障息息相關(guān)。近30年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市和農(nóng)村正經(jīng)歷著巨大變革。尤其20世紀(jì)90年代以來(lái)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口流動(dòng)性加大1，農(nóng)宅閑置在許多地方成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而，農(nóng)宅出租和買賣市場(chǎng)也應(yīng)運(yùn)而生。近些年，農(nóng)村宅基地的交易越發(fā)頻繁，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的隱形交易市場(chǎng)。2可以說(shuō)，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)處在一個(gè)兩難的境地：從利用效率角度來(lái)看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有助于提高土地的利用效率；而按照我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律制度，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權(quán)人主體不變的情況下，改變宅基地使用權(quán)人的行為。出租多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地區(qū)，滿足外來(lái)人口和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。其主要表現(xiàn)形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產(chǎn)加工、商業(yè)服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數(shù)量不多，且通常是在宅基地區(qū)位比較好的情況下發(fā)生。后者伴隨著房屋買賣引發(fā)了宅基地流轉(zhuǎn)，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進(jìn)城務(wù)工人員在取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城市購(gòu)買房屋而將原農(nóng)村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農(nóng)戶，將多余的房屋進(jìn)行出售等。農(nóng)村宅基地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有生活保障性和福利性的屬性，而農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下對(duì)宅基地進(jìn)行交易買賣行為的自發(fā)性和盲目性，將對(duì)農(nóng)民自身的生活和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定造成潛在的危害。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國(guó)1600萬(wàn)公頃村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%-15%。3農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已是既定的事實(shí)，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉(zhuǎn)多為隱形流轉(zhuǎn)、隨意定價(jià)。這種相當(dāng)活躍卻不規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)行為，不僅造成了耕地資源的浪費(fèi)，也給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴(kuò)大不利于耕地的保護(hù)。在市場(chǎng)利益的誘惑下，農(nóng)民會(huì)想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎(chǔ)上，農(nóng)村宅基地總量要擴(kuò)大，只能通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，必定導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi)。其次，宅基地的隱形流轉(zhuǎn)不利于集體和農(nóng)民利益的保護(hù)。因?yàn)檗r(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)，一旦出現(xiàn)法律糾紛，農(nóng)民的權(quán)益得不到法律保護(hù)。并且，農(nóng)民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地出租或買賣的所有收益都?xì)w農(nóng)民個(gè)人所有，村集體對(duì)于宅基地的所有權(quán)得不到體現(xiàn)。因此，對(duì)于目前活躍但不規(guī)范的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)行為，正確的態(tài)度是給予疏導(dǎo)和規(guī)范，使之有序、合法地進(jìn)行，這樣既符合客觀存在的土地市場(chǎng)供求關(guān)系，又可以推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度的改革，提高農(nóng)村宅基地的利用效率?；谏鲜霰尘?，本文提出了構(gòu)建農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的設(shè)想，并對(duì)其運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行探討。二、農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的理論基礎(chǔ)（一）土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展土地儲(chǔ)備最早起源于1896年的荷蘭4，主要是出于促進(jìn)都市有計(jì)劃均衡發(fā)展、提供住宅、抑制土地投機(jī)等目標(biāo)。到20世紀(jì)初期，先后有匈牙利等數(shù)十個(gè)國(guó)家實(shí)行了土地儲(chǔ)備制度。實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力主要是人口的劇增導(dǎo)致住房壓力、地價(jià)上漲等問(wèn)題，也有部分國(guó)家是為了社會(huì)福利制度而推行土地儲(chǔ)備制度。各國(guó)設(shè)立土地儲(chǔ)備的預(yù)期目標(biāo)各不相同，分析國(guó)外土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立和發(fā)展，與我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立的起因和目標(biāo)存在較大的差距。中共十五屆一中全會(huì)明確提出從1998年開(kāi)始“國(guó)企三年脫困”的目標(biāo)是實(shí)施土地儲(chǔ)備制度的最初動(dòng)機(jī)。因此，土地儲(chǔ)備制度創(chuàng)立之初，主要適用于國(guó)有土地資產(chǎn)的處置問(wèn)題，但隨著這項(xiàng)制度的推行，土地儲(chǔ)備制度創(chuàng)新已逐漸從城市向農(nóng)村推進(jìn)。5土地儲(chǔ)備制度作為一種制度創(chuàng)新，它的運(yùn)作是一種全新的探索過(guò)程，我國(guó)很多學(xué)者對(duì)于城市土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行了很多的探討6，7，并且很多城市都已建立了城市土地儲(chǔ)備制度，如上海模式、杭州模式、南通模式等。城市土地儲(chǔ)備制度在運(yùn)行中不斷發(fā)展完善。與此同時(shí)，土地儲(chǔ)備制度創(chuàng)新從城市開(kāi)始向農(nóng)村推進(jìn)，可以說(shuō)土地儲(chǔ)備制度不僅是城市建設(shè)用地儲(chǔ)備，也是耕地儲(chǔ)備乃至規(guī)劃儲(chǔ)備等。8近年來(lái)，由于宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題日益突出，更多的學(xué)者開(kāi)始對(duì)宅基地問(wèn)題進(jìn)行研究，有學(xué)者在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式探析中指出，可以借鑒城鎮(zhèn)國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度9，但是沒(méi)有對(duì)宅基地收購(gòu)儲(chǔ)備制度組織框架、運(yùn)作制度和實(shí)際操作等內(nèi)容做進(jìn)一步探討。（二）農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度建立的必要性現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出很大的盲目性和自發(fā)性，且存在管理無(wú)序、程序不規(guī)范等諸多問(wèn)題。因此，建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度，使宅基地流轉(zhuǎn)合法化，不僅有利于處理集體土地與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還有利于培育依法、統(tǒng)一、規(guī)范的集體土地市場(chǎng)。同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受限制，在市場(chǎng)上進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民的權(quán)益得不到法律保護(hù)，建立宅基地儲(chǔ)備制度，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)合法合理進(jìn)行，不僅可以保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，而且宅基地儲(chǔ)備運(yùn)作中產(chǎn)生的收入都可以平均分配給農(nóng)民，能有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民的生活水平，縮小城鄉(xiāng)差別，有利于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。另外，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度是在保證耕地?cái)?shù)量不減少的前提下，對(duì)閑置、等待出售或面積超標(biāo)的存量宅基地收回、開(kāi)發(fā)后進(jìn)行置換、分配、出租。宅基地儲(chǔ)備制度不僅有利于提高農(nóng)村宅基地的利用效率、減少和防止土地閑置浪費(fèi)，使整理后的宅基地可以滿足新增人口住宅的需求，也有利于提高村集體對(duì)集體土地的有效管理，抑制農(nóng)戶亂搭亂建、違法占用耕地的行為，切實(shí)保護(hù)耕地。三、農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的基本模式（一）目標(biāo)定位目標(biāo)定位是宅基地儲(chǔ)備制度的第一要素，沒(méi)有明確農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)定位，宅基地儲(chǔ)備制度就無(wú)法貫徹實(shí)施。農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度是村集體宅基地儲(chǔ)備中心在農(nóng)戶自愿的前提下，通過(guò)收回農(nóng)戶的宅基地及房宅，使空閑或多余的農(nóng)村宅基地和農(nóng)宅集中起來(lái)，并由村集體宅基地儲(chǔ)備中心對(duì)農(nóng)戶按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償后，將農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備起來(lái)，再根據(jù)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，有計(jì)劃且合理地將農(nóng)村宅基地進(jìn)行置換、分配、出租等的制度。農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度不同于城市土地儲(chǔ)備制度，宅基地儲(chǔ)備制度的目的是為了保障農(nóng)民的生活，提高農(nóng)村宅基地的利用效率，并增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民的生活水平。它延承了宅基地的屬性，是一種保障性、福利性的政策。農(nóng)村宅地基地儲(chǔ)備制度是一種創(chuàng)新，是對(duì)農(nóng)村集體土地制度改革的一種設(shè)想。建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度有利于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，盤活農(nóng)村存量宅基地，合理利用多余閑置宅基地，提高農(nóng)村土地利用率。農(nóng)村土地發(fā)展方向從增量土地為主轉(zhuǎn)移到存量土地為主，從粗放利用轉(zhuǎn)移到集約利用上來(lái)，走可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村發(fā)展道路。（二）組織構(gòu)架農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度主要是用于管理農(nóng)村宅基地，在現(xiàn)有法律框架下，主要由村集體自主管理和實(shí)行，土地收益也主要由村集體自行支配，用于村莊建設(shè)。因此，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度主要有宅基地儲(chǔ)備委員會(huì)和宅基地儲(chǔ)備中心兩個(gè)職能機(jī)構(gòu)（見(jiàn)圖1），在行政村中設(shè)立。宅基地儲(chǔ)備委員會(huì)成員由村集體成員每年進(jìn)行推選產(chǎn)生，一般由村民委員會(huì)直接擔(dān)任。宅基地儲(chǔ)備委員會(huì)是農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備政策的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備政策，審查農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備中心的工作計(jì)劃和實(shí)行情況，并對(duì)宅基地?cái)M執(zhí)行方案進(jìn)行決策。各個(gè)村宅基地儲(chǔ)備委員會(huì)應(yīng)向直屬土地管理部門匯報(bào)，并受之監(jiān)督管理。宅基地儲(chǔ)備中心是宅基地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)本村集體宅基地的收回、整理、置換、出租、分配等。農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備中心是在縣政府授權(quán)的范圍內(nèi)從事農(nóng)村宅基地管理具體工作的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，受縣一級(jí)的土地管理部門指導(dǎo)和監(jiān)督。（三）運(yùn)行機(jī)制根據(jù)農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)宗旨和功能，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作主要有收回、儲(chǔ)備、處置三個(gè)階段，運(yùn)作機(jī)制如圖2所示。宅基地儲(chǔ)備制度運(yùn)作的三個(gè)主要階段為：1.收回。因?yàn)檎厥寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以劃撥方式分配給內(nèi)部成員用于建造住宅的集體土地。9因此，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度是收回閑置、多余或面積超標(biāo)的存量宅基地，有別于國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。宅基地儲(chǔ)備中心收回的宅基地主要是農(nóng)戶或村集體閑置，待出售或面積超標(biāo)的存量宅基地。宅基地收回過(guò)程中，制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)制度，以維護(hù)宅基地儲(chǔ)備制度貫徹執(zhí)行。2.儲(chǔ)備。儲(chǔ)備中心將收回的宅基地進(jìn)行分類儲(chǔ)備。房屋建筑比較好的直接進(jìn)入儲(chǔ)備庫(kù)；需要拆遷、整理的宅基地就進(jìn)入預(yù)儲(chǔ)備庫(kù)，儲(chǔ)備中心統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)。這樣將宅基地分類入庫(kù)儲(chǔ)備，可以將構(gòu)建完好的老農(nóng)宅有效合理地利用起來(lái)，增加村集體的經(jīng)濟(jì)收益。3.處置。宅基地處置主要有置換、分配、出租三種形式。儲(chǔ)備中心將儲(chǔ)備庫(kù)中的宅基地（包括經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)、改造的宅基地）優(yōu)先滿足需要置換和分配的農(nóng)戶的要求。在此前提下，再公布宅基地信息，公開(kāi)宅基地供應(yīng)，形成有序的宅基地出租市場(chǎng)。（四）資金運(yùn)作資金的籌集、使用和監(jiān)管是宅基地儲(chǔ)備制度中重要的環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)宅基地儲(chǔ)備制度順利、健康運(yùn)行的關(guān)鍵所在。正如一個(gè)企業(yè)的新生一樣，宅基地儲(chǔ)備制度發(fā)展初期，需要大量地投入初始資金用于宅基地收回和開(kāi)發(fā)。在宅基地收回過(guò)程中，遵循農(nóng)戶自主自愿的前提，由宅基地儲(chǔ)備中心給予合理的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)姆绞娇赏ㄟ^(guò)雙方協(xié)商決定。宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該按照地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展等綜合因素合理考慮，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在出現(xiàn)矛盾的情況下，如農(nóng)戶反悔等情況，可先了解實(shí)情，進(jìn)行規(guī)勸等緩解矛盾措施，若農(nóng)戶確實(shí)存在困難，要求返回住宅，宅基地委員會(huì)應(yīng)進(jìn)行討論考慮農(nóng)戶的實(shí)際需要，可按宅基地置換或分配的標(biāo)準(zhǔn)間接返回農(nóng)戶住宅。總之，在制定宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，會(huì)涉及到很多問(wèn)題，也會(huì)有很多突發(fā)事件。因此，宅基地儲(chǔ)備委員會(huì)還應(yīng)該加大宣傳宅基地儲(chǔ)備制度的宗旨，團(tuán)結(jié)農(nóng)戶，首先從農(nóng)戶意識(shí)上促進(jìn)宅基地儲(chǔ)備制度的推行。在某種程度上，農(nóng)戶的支持也可以減少初始資金的投入。對(duì)于宅基地的開(kāi)發(fā)，宅基地儲(chǔ)備中心和村組織應(yīng)該結(jié)合縣域發(fā)展規(guī)劃和村集體的實(shí)際情況進(jìn)行宅基地開(kāi)發(fā)，并制定科學(xué)合理的（包括長(zhǎng)期的和近期的）宅基地開(kāi)發(fā)規(guī)劃方案。宅基地開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要的資金是儲(chǔ)備制度中財(cái)政支出的最大一塊，因此村集體要廣開(kāi)籌資渠道，采用多元投資結(jié)構(gòu)減輕資金壓力。如浙江省永康市某村集體就采用了“三三四”分擔(dān)的方式，即市政府撥款30%，村集體出資30%，村民出資40%（按各家宅基地面積進(jìn)行折算）；或者參考農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理資金籌集方式10，通過(guò)低息無(wú)息融資信貸籌集宅基地專項(xiàng)基金；對(duì)于涉及資金額和工程規(guī)模都很大的村集體可以考慮引入PPP11、BOT12等籌融資模式。穩(wěn)定的資金渠道是宅基地儲(chǔ)備制度順利進(jìn)行的基本保障。因此本文設(shè)計(jì)了農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的資金運(yùn)作體系（見(jiàn)圖3）。在這個(gè)體系中，宅基地儲(chǔ)備中心設(shè)立宅基地基金，農(nóng)村宅基地基金是專門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地資金運(yùn)作的獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)。整個(gè)資金運(yùn)作體系中，資金的支出和收入都通過(guò)宅基地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一從宅基地基金中進(jìn)出。資金的支出首先是保證宅基地儲(chǔ)備資金款，即是對(duì)宅基地收回的農(nóng)戶和村集體閑置的補(bǔ)償資金；其次是宅基地儲(chǔ)備成本（農(nóng)宅管理、維護(hù)等）、開(kāi)發(fā)建設(shè)資金和宅基地置換的差價(jià)補(bǔ)償，銀行融資的利息等。宅基地儲(chǔ)備制度運(yùn)作穩(wěn)定后，儲(chǔ)備中心的主要財(cái)政來(lái)源是宅基地的租金收入。儲(chǔ)備中心有計(jì)劃地把符合條件的宅基地出租，出租可以通過(guò)招租確定承租人和單位，并定期向承租人收取租金。在整個(gè)資金運(yùn)作體系中，加強(qiáng)資金收支的透明度，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管力度是十分必要的。宅基地儲(chǔ)備中心是主要的資金流通部門，儲(chǔ)備中心實(shí)行宅基地登記政策和儲(chǔ)備委員會(huì)定期審查制度是加強(qiáng)資金監(jiān)管的措施之一。宅基地儲(chǔ)備制度中資金運(yùn)作涉及的范圍和對(duì)象都具有特殊性和具體性，因此在實(shí)施過(guò)程中，要堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析的原則，并盡可能借鑒其他的監(jiān)管政策，將之運(yùn)用到儲(chǔ)備制度中來(lái)，使農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度在實(shí)踐中改進(jìn)和完善。四、結(jié)論與探討農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度是在城市化進(jìn)程加快的歷史背景下的土地制度創(chuàng)新。本文提出的農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度主要是以租賃需求旺盛的地方，如經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、城郊結(jié)合部、專業(yè)市場(chǎng)周圍等為背景而設(shè)計(jì)的。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促使農(nóng)村存在大量的閑置宅基地，宅基地隱形交易頻繁。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然也存在閑置宅基地的情況，但宅基地儲(chǔ)備制度是否合適、能否貫徹執(zhí)行，還需要進(jìn)一步研究。隨著農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的推行，宅基地儲(chǔ)備制度無(wú)論是在時(shí)間上還是在空間上都是多元化的。宅基地儲(chǔ)備制度的發(fā)展應(yīng)該分為初期、中期、成熟期，在目標(biāo)、宗旨不變的前提下，每個(gè)階段的政策措施應(yīng)該是適時(shí)地調(diào)整和變化的。宅基地