銀行管理論文-郵政儲蓄必須與郵政體制聯(lián)動改革.doc

銀行管理論文-郵政儲蓄必須與郵政體制聯(lián)動改革一、為什么郵政儲蓄必須與郵政體制聯(lián)動改革1.郵政儲蓄和郵政體制都需要改革中國郵政金融業(yè)務(wù)自1986年恢復(fù)開辦以來得到了長足的發(fā)展。至2002年末，郵政儲蓄存款余額達(dá)到7369億元，市場占有率為8.48，僅次于四家國有商業(yè)銀行居第五位；郵政儲蓄機構(gòu)網(wǎng)點31704個，僅次于農(nóng)行居第二位；代辦保險、發(fā)放工資、代收稅費等各項代理業(yè)務(wù)合計達(dá)到1600多億元。但是隨著郵政金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，一些過去沒有暴露出來的問題和矛盾逐漸突出。目前郵政儲蓄的問題集中表現(xiàn)在以下方面：第一，現(xiàn)行郵政儲蓄機構(gòu)吸收儲蓄存款再轉(zhuǎn)存中央銀行、獲取高額轉(zhuǎn)存款利息（目前郵政儲蓄的轉(zhuǎn)存款利率為4.131，而在中央銀行連續(xù)降低利率之后，金融機構(gòu)的存款準(zhǔn)備金利率已降為1.89，兩者相差近2.24個百分點）的做法，使郵政儲蓄享受了“超國民待遇”，在一定程度上導(dǎo)致了不公平競爭，并引發(fā)了一些基層機構(gòu)的違規(guī)操作；第二，因郵政儲蓄未納入金融監(jiān)管體系，有關(guān)監(jiān)管部門對基層郵儲機構(gòu)的違規(guī)行為難以監(jiān)管；第三，郵儲與郵政攪在一起，為郵政提供隱性巨額補貼，不僅不利于郵政業(yè)務(wù)的核算，也不利于郵政部門職工專注于主業(yè)，延滯了郵政部門自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整。事實上，由于郵政儲蓄已經(jīng)成為郵政系統(tǒng)最具獲利能力的部門，很多基層機構(gòu)都將之作為“吃飯業(yè)務(wù)”大力發(fā)展，而郵政原有的業(yè)務(wù)能力相對削弱；第四，轉(zhuǎn)存款利息與吸儲利息之間的巨大利差由中央銀行承擔(dān)，實際上是迫使中央銀行承擔(dān)了本應(yīng)由中央財政負(fù)責(zé)的出資職能，造成宏觀調(diào)控部門之間的職能混淆，同時也加大了貨幣政策操作的成本。另一方面，郵政體制也迫切需要改革。其問題主要是：第一，郵電分離后，郵政系統(tǒng)機構(gòu)臃腫，人浮于事現(xiàn)象較為突出，服務(wù)效率相對較低，虧損嚴(yán)重。第二，東西部居民所享受的郵政公共服務(wù)水平相差極大。例如北京、上海郵政業(yè)務(wù)的發(fā)達(dá)程度在世界上可以排名23、26位，西寧則列于130位之后。第三，外資快遞公司進入中國市場之后，郵政體系在強敵面前競爭乏力，市場占有率迅速減少。目前在部分沿海地區(qū)，大約90的市場份額已被外資公司奪去。此外，在世界一些國家紛紛改革既有郵政體制的大背景下，我國郵政體制改革的壓力進一步加大。2.對現(xiàn)有改革方案的分析針對上述問題，近年來有關(guān)部門曾多次醞釀改革。1998年郵政、電信分離后，從1999年開始推出“8531計劃”。即在四年中，分別將國家對郵政的虧損補貼額減少至80億、50億、30億和10億。1999年，有關(guān)部門還設(shè)計了將郵政儲蓄從郵政分離出來，單獨成立郵政儲蓄銀行的改革方案。但是，上述單兵突進式的改革并沒有解決郵政系統(tǒng)和郵政儲蓄的實質(zhì)問題。首先，從單獨改革郵政體制方案的實施情況看，盡管國家財政確實逐年減少了對郵政的補貼，但郵政部門的虧損并沒有減少乃至消失，而是通過不斷擴大郵政儲蓄的規(guī)模、用郵政儲蓄的盈利彌補郵政的經(jīng)營虧損。而郵政儲蓄的盈利又主要來自中央銀行為之提供的高額轉(zhuǎn)存款利息。由于中央銀行對金融機構(gòu)的再貸款利率最高只有3.78，人民銀行至少要負(fù)擔(dān)0.4個百分點的利差倒掛損失。隨著郵政儲蓄存款的迅速增加和中央銀行再貸款數(shù)量的減少，人民銀行的負(fù)擔(dān)也不斷加重。以2002年為例，當(dāng)年郵政儲蓄余額為7373億元，而再貸款余額僅為1374億元，兩者相差近6000億元。再貸款的利差倒掛加上轉(zhuǎn)存款利率與存款準(zhǔn)備金利率之間的利差，人民銀行承擔(dān)的損失接近140億元。對于國家來說，相當(dāng)于按住了左邊衣袋，卻不得不從右邊衣袋掏錢，并無實質(zhì)意義。隨著國家補貼的減少，迫于扭虧的壓力，郵政部門為降低成本而收縮了不少網(wǎng)點，造成普遍服務(wù)能力（特別是農(nóng)村）下降和服務(wù)質(zhì)量惡化。例如，某省兩個鄉(xiāng)8000多人口共用一個郵電所，所里只有一個工作人員，且辦公條件十分惡劣。這種狀況不僅與中國作為經(jīng)濟大國的形象不符，而且在一定程度上影響了政令的暢通。其次，由于單獨改革郵政儲蓄的方案未考慮郵政體制的現(xiàn)實困難，無法彌補郵政在提供服務(wù)中出現(xiàn)的窟窿，在現(xiàn)實中也不具備可操作性。目前郵政系統(tǒng)總收入的三分之一來自儲蓄，而且越是基層比重越高。據(jù)介紹，在一些農(nóng)村支局，郵政儲蓄的收入占比高達(dá)90，一旦將郵儲從郵政分離又沒有補償措施的話，這些郵政的營業(yè)網(wǎng)點將立刻垮掉。因此，該方案必然會遭到郵政部門的抵制。上述分析表明，將郵政體制撇在一邊，單獨進行郵政儲蓄的改革不可行；不考慮郵政儲蓄改革，單獨改郵政體制也不行，郵政儲蓄改革必須與郵政體制改革聯(lián)動進行。惟此，才有可能兼顧?quán)]政、財政和中央銀行等多方面的利益關(guān)系，使改革能夠順利推進。二、關(guān)于郵政儲蓄與郵政體制聯(lián)動改革的構(gòu)想1.改革的基本前提近年來，隨著外資企業(yè)的進入，郵政專營的局面已被打破。郵政部門的高收入領(lǐng)域受到擠壓，而虧損的普遍服務(wù)（尤其是農(nóng)村的信函投遞服務(wù)）又不能不做，由此造成郵政部門的經(jīng)營狀況不斷惡化。需要指出的是，郵政在很大程度上實現(xiàn)的是政府職能。郵政通過提供公共服務(wù)支持著國家政權(quán)，是傳遞黨和政府聲音、保證我國13億公民通信權(quán)利的重要工具。因此，將郵政系統(tǒng)定性于企業(yè)，簡單地歸于企業(yè)化管理是有問題的。對于普遍服務(wù)的虧損部分，國家有義務(wù)給予資金支持。從國外情況看，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，對郵政都是給予財政方面支持的。例如美國、英國將郵政定位于政府公共服務(wù)部門，享受免稅待遇；日本、印度的郵政職員均被列入公務(wù)員系列，享受與政府雇員相同的待遇。相比之下，我國的郵政事業(yè)還很不發(fā)達(dá)，服務(wù)能力和水平都相對低下。同為發(fā)展中國家的印度，國土面積為300萬平方公里，人口10億，其擁有15萬個郵政網(wǎng)點，25萬個投遞員。而在我國，相對于960萬平方公里和13億人口，卻只有7萬個網(wǎng)點，10萬個郵遞員。除少數(shù)大中城市外，公眾享有的郵政服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，財政過去對郵政提供的資金相對還是不足的?；谏鲜隼碛桑斦︵]政必須提供資金和政策支持，這是改革的前提和必要條件。2.郵政儲蓄與郵政體制聯(lián)動改革的方案構(gòu)想我們說財政必須支持郵政業(yè)務(wù)的發(fā)展，并不等于要讓財政將郵政全部包下來。郵政業(yè)務(wù)大體上可以分為三大類型：一是通政類服務(wù)，主要是保證黨中央聲音的及時傳遞和政令的暢通，具體包括黨報黨刊的發(fā)送、機要文件的傳遞、邊防官兵信函的郵遞等等。顯然這類業(yè)務(wù)的經(jīng)營虧損是需要財政補貼的；二是通民類業(yè)務(wù)，主要是保證公民的通信權(quán)利，為公眾提供公共服務(wù)。這類業(yè)務(wù)也屬于政府職責(zé)，應(yīng)由政府承擔(dān)收入無法彌補支出形成的缺口；第三類是通商類業(yè)務(wù)，主要是利用現(xiàn)有國內(nèi)郵政網(wǎng)點，為企業(yè)和公眾提供商業(yè)性服務(wù)，包括集郵、快遞、代理收費、匯兌、郵政儲蓄等。這類業(yè)務(wù)通常是營利性的，無須財政補助。關(guān)于郵政普遍服務(wù)的實際虧損額，據(jù)郵政部門的測算，每年至少需財政補貼100億元才能自求平衡。其理由是，根據(jù)“8531計劃”，中央財政從19982002年共補助郵政170億元，加上113億元的建設(shè)資金補貼，平均每年補貼70億。如果考慮到郵政收入的水分（2002年估計為3040億），則合計為100億元。而根據(jù)中介機構(gòu)的測算，該數(shù)值為45億，兩者差異較大。由于過去郵政對各類業(yè)務(wù)沒有單獨核算，不同業(yè)務(wù)混在一起共用郵政設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)，所以要得出準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)相當(dāng)困難，這也是財政與郵政部門產(chǎn)生意見分歧的主要原因?？紤]到2002年在中央財政補貼10個億的基礎(chǔ)上，郵政儲蓄還劃撥了盈利100余億用于彌補郵政虧損，在郵政現(xiàn)有經(jīng)營水平下，100億的估計可能比較接近現(xiàn)實。但是現(xiàn)實并不等于合理，通過改革，郵政部門應(yīng)該能夠在改善服務(wù)的基礎(chǔ)上降低成本，提高效率，而這一點也正是我們改革的目的。根據(jù)郵政的業(yè)務(wù)特點和發(fā)展現(xiàn)狀，我們提出“兩步走”的改革設(shè)想：第一步改革的目標(biāo)是將通商類業(yè)務(wù)與其他兩類業(yè)務(wù)剝離出來，準(zhǔn)確核算各類業(yè)務(wù)的收入和成本。在這一階段，郵政儲蓄等通商類業(yè)務(wù)仍留在郵政體制內(nèi)，但須獨立核算，同時逐步放開其資金運用領(lǐng)域，培養(yǎng)經(jīng)營能力。這一階段大約需要35年的時間。第二步改革的目標(biāo)是實現(xiàn)通商類業(yè)務(wù)的市場化運行。在這一階段，通商類業(yè)務(wù)與郵政體制完全脫離，自主進行市場化運作。同時郵政體系應(yīng)通過運營機制的改善，進一步提高郵政體系的效率和服務(wù)能力。做出這一設(shè)計的目的，主要是在不對現(xiàn)有利益格局產(chǎn)生巨大沖擊的前提下平穩(wěn)推進郵政體制和郵政儲蓄的改革。一方面，要使有關(guān)各方都能承受，即財政少拿一點、郵政不致失衡、中央銀行負(fù)擔(dān)得到減輕；另一方面，也要促使郵政體系向更有效率、更有競爭力方面轉(zhuǎn)變。3.改革的基本內(nèi)容第一步改革的要點可以用五句話歸納：“分離業(yè)務(wù)，獨立核算，以盈補虧，調(diào)整結(jié)構(gòu)，加強監(jiān)管”。分離業(yè)務(wù)：即將郵政的普遍服務(wù)運營與通商類服務(wù)運營分離開來，在國家郵政局下分設(shè)快遞、郵儲、代理等獨立運作的業(yè)務(wù)實體。將目前混用的辦公設(shè)備一律劃給普遍服務(wù)部門，通商類業(yè)務(wù)部門仍需借用的，普遍服務(wù)部門可以按合理的價格收費。獨立核算：即對分離后的經(jīng)營主體采取獨立核算、分別設(shè)計績效考核指標(biāo)體系的辦法進行管理。通過幾年的試運行，就可以大體搞清楚各類業(yè)務(wù)的成本及其他核算數(shù)據(jù)，為下一步改革提供依據(jù)。以盈補虧：即下面分開經(jīng)營，上面并賬補貼。國家郵政局用下屬通商類業(yè)務(wù)部門的盈利和繳費來彌補普遍服務(wù)的虧損，如果仍有缺口，則由財政給予補貼。調(diào)整結(jié)構(gòu)，包含兩個方面的內(nèi)容：一是郵政部門自身要調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，將發(fā)展業(yè)務(wù)的重點從郵政儲蓄轉(zhuǎn)向郵遞的本業(yè)，努力提高郵政領(lǐng)域的競爭力。郵政屬于規(guī)模經(jīng)濟行業(yè)，只有擴大信函數(shù)量，現(xiàn)有的投遞網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施才能充分發(fā)揮效用。美國每年人均信函達(dá)到700封，英國為300封，而我國只有15封，差距之大說明郵政系統(tǒng)還有很大的潛力可挖，特別在銀行賬單、廣告等方面還大有拓展的余地。二是郵政儲蓄部門要調(diào)整資金運用結(jié)構(gòu)，隨著其他業(yè)務(wù)的展開，逐步減少向中央銀行的轉(zhuǎn)存款，提高郵儲資金的使用效率。加強監(jiān)管：應(yīng)明確郵政儲蓄機構(gòu)的金融機構(gòu)屬性，使其在業(yè)務(wù)上接受有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管，消除經(jīng)營活動中的違規(guī)行為。第二步改革的要點是，“分離機構(gòu)，市場化運作”。分離機構(gòu)：可在適宜的時機將郵政儲蓄從郵政部門脫離，成立完全獨立、自主經(jīng)營的郵政儲蓄銀行。其他通商類業(yè)務(wù)如快遞，也可以分拆上市，或吸收外部資本進行重組。市場化運作：脫離郵政體系機構(gòu)將完全按照市場規(guī)則運行，其盈利不再用于虧損部門的補貼，而是依法納稅。獲得專營權(quán)的，政府還可以考慮收取合理的專營費。機構(gòu)脫離后，郵政系統(tǒng)普遍服務(wù)的虧損部分全部由財政補貼，但隨著郵政體系的分拆、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及業(yè)務(wù)發(fā)展，財政承擔(dān)部分應(yīng)比改革前的虧損相對要小得多。4.有關(guān)政策配套實現(xiàn)上述改革需要一些政策配套措施，主要包括：第一，對郵政實行減免稅政策。如前所述，由于郵政提供的是公共服務(wù)，屬不以營利為目的的公共部門，財政理應(yīng)給予免稅，這也是符合國際慣例的。通過免稅，估計可以使郵政增收20億左右。第二，允許郵政部門適度擴大通商類業(yè)務(wù)的范圍。例如開辦簡易養(yǎng)老保險，代辦養(yǎng)老金發(fā)放等等。如果這類業(yè)務(wù)能夠開展起來，每年為郵政提供數(shù)十億的盈利應(yīng)該是沒有問題的。第三，人民銀行不要一次性將轉(zhuǎn)存款利率降到存款準(zhǔn)備金利率的水平，而應(yīng)制訂一個逐年降息的計劃，以使郵政儲蓄機構(gòu)對未來幾年能有一個明確的預(yù)期，并據(jù)此安排資金運用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。隨著郵政儲蓄資金運用范圍的拓展，人民銀行可逐步取消對郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款的優(yōu)惠政策。這樣既使郵政能有一個平穩(wěn)的過渡時期，保證正常運轉(zhuǎn)，也使財政不至于面對過重的補貼壓