銀行管理論文-銀行監(jiān)管的海外經驗概述與借鑒.doc

銀行管理論文-銀行監(jiān)管的海外經驗概述與借鑒考察發(fā)達國家金融監(jiān)管的改革措施和巴塞爾委員會的文件體系，不難發(fā)現它們之間對銀行監(jiān)管存在著某些共性。這既是金融一體化、金融自由化時代背景下金融競爭加強和金融風險泛化在金融監(jiān)管體制上的反映，也是金融監(jiān)管當局適應這一新時代變化、監(jiān)管理念調整、監(jiān)管原則強化和監(jiān)管手段完善的真實寫照。引子進入21世紀的中國銀行業(yè)監(jiān)管，任務艱巨。隨著中國2001年12月成為WTO成員，按照銀行領域的開放承諾，5年之內要逐步取消對外資金融機構在地域、客戶等方面的限制，允許其全面進入中國市場，這將使銀行監(jiān)管者面臨空前廣泛而又情況各異的國內國外被監(jiān)管主體。盡管現行立法中仍然存在分業(yè)經營的金融管制，但自從20世紀90年代西方發(fā)達國家陸續(xù)進行金融改革以來，世界范圍內混業(yè)經營的趨勢日益明顯，而國內銀行、證券、保險和信托等的合作則日益緊密，金融創(chuàng)新層出不窮，代表金融超市組織形式的金融集團也初見端倪，這將使銀行監(jiān)管者面臨錯綜復雜而又變化無窮的監(jiān)管業(yè)務。2003年4月29日銀監(jiān)會的正式掛牌成立，意味著中國人民銀行貨幣政策制定與執(zhí)行職能和金融監(jiān)管職能的歷史性分拆。如何保證金融監(jiān)管的有效性，并協(xié)調與獨立執(zhí)行貨幣政策職能的央行的關系，將不僅是銀監(jiān)會組織結構變化的問題，更是一場有關監(jiān)管理念、制度、技術和模式等方面的實質性革新。銀行過高的不良資產比例是長期困擾中國金融業(yè)的問題，如何在未來有限的時間內加大監(jiān)管力度，促使銀行降低不良貸款比例，減少新增貸款的風險，將是銀監(jiān)會新時期推進銀行深化改革的工作重點。2002年中國銀行紐約分行事件的發(fā)生，引發(fā)了人們對中國的銀行內控機制和海外銀行監(jiān)管制度的思考，如何加強與所在國銀行監(jiān)管當局的合作，借鑒國際銀行監(jiān)管的經驗，也是一個不容忽視的問題。2003年6月初，銀監(jiān)會開始籌建國際咨詢委員會，并公布了相應的章程，決定通過聘請國際知名銀行監(jiān)管人士和相關人士，了解國際銀行業(yè)和銀行監(jiān)管領域發(fā)展趨勢，借鑒國際經驗，為中國銀行業(yè)和銀行監(jiān)管體系的建設和發(fā)展提供建議，并擴大銀監(jiān)會的影響，加強其與國際監(jiān)管組織和各國銀行監(jiān)管當局的合作，以適應上述時代背景下銀行監(jiān)管的新需求。為此，本文擬通過分析德國、英國、日本、美國這些金融發(fā)達國家的銀行監(jiān)管做法和巴塞爾委員會關于銀行監(jiān)管的最新進展，歸納銀行監(jiān)管的共性與發(fā)展趨勢，為我國的銀行監(jiān)管提供有益的借鑒。德國的銀行監(jiān)管在德國，銀行是一個寬泛的概念，包括了商業(yè)銀行、儲蓄銀行、信用合作社、專業(yè)銀行等所有從事金融業(yè)務的機構（租賃和代理融通機構除外）。與許多國家銀行走過的道路不同，德國的銀行從一開始就是全能型的銀行，可以直接開展信貸、證券、保險、信托保管、投資、金融咨詢等綜合性的業(yè)務，而無須通過設立子公司或分支機構的形式來進行，是一種典型的內部混業(yè)經營，但銀行不得經營法律規(guī)定范圍以外的業(yè)務。德國銀行業(yè)的監(jiān)管特色，體現在兩個有權主體對監(jiān)管事務的分工與協(xié)調上，這是一種單層多頭式的綜合監(jiān)管模式。按照1961年銀行法的規(guī)定，德國成立了銀行監(jiān)管局（隸屬聯邦財政部），并于2002年5月1日起更名為金融監(jiān)管局，授權其監(jiān)管所有的金融機構，以保證銀行資產的安全、銀行業(yè)務的經營和國民經濟的良好運行。而按照1957年的德意志聯邦銀行法，德國組建了統(tǒng)一的中央銀行德意志聯邦銀行，作為“發(fā)行的銀行”、“銀行的銀行”和“政府的銀行”，起著制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲備等作用。在這一部歷經7次修改（最新的一次為2002年3月28日）的央行法中，德意志聯邦銀行的職責范圍并未直接涉及銀行監(jiān)管。不過，因央行通過公開市場操作等貨幣政策工具、提供清算系統(tǒng)而與銀行存在著密切的聯系，再加上其密布全國的分支機構，反而比金融監(jiān)管局更接近金融市場。因而，銀行法盡管授權金融監(jiān)管局銀行監(jiān)管職能，但同時也明確指出，銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯邦銀行之間的協(xié)作體系，從而奠定了二者對銀行的共同監(jiān)管。為提高監(jiān)管效率，避免重復監(jiān)管和監(jiān)管真空，減輕銀行的負擔，德國一元兩頭的共同監(jiān)管內部存在著明確的分工與合作。按照銀行法的規(guī)定，金融監(jiān)管局主要負責制定和發(fā)布政府有關金融機構監(jiān)管的行政法規(guī)并進行相應的法律監(jiān)督；負責銀行機構的市場準入、退出，審查批準銀行機構的業(yè)務范圍；通過任命和撤銷外部審計師，提供統(tǒng)一的審計報告格式，對銀行進行非現場檢查；對經營不善和違法經營的銀行機構進行調查，行使行政處罰權并決定在銀行發(fā)生危機時，采取包括關閉這些金融機構等一切必要措施。雖然金融監(jiān)管局在銀行監(jiān)管中有著舉足輕重的作用，但按照授權，它不在各州設立下屬機構，如此一來，各州銀行日常經營活動的具體監(jiān)管，就落到了德意志聯邦銀行在全國9個地區(qū)設立的辦事機構和這些辦事機構下屬的118家分行上。不過，這些分支機構只是代為承擔銀行監(jiān)管的日常事務，并負責將監(jiān)管的情況向金融監(jiān)管局報告，由其做出最終決定。同時，央行是全國唯一有權對金融機構行使統(tǒng)計權力的機構，這使得金融監(jiān)管局無權單獨向金融機構征集任何形式的統(tǒng)計信息，不過因行使監(jiān)管所需的必要信息，可從央行那兒獲得。而央行對涉及金融機構資本金與流動性方面的信息所做的報告，也會向金融監(jiān)管局提供。英國的銀行監(jiān)管英國的銀行業(yè)歷史悠久，倫敦是聞名世界的國際金融中心。在1986年金融“大爆炸”（bigbang）之前，英國實行銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的分業(yè)經營和分業(yè)監(jiān)管，銀行監(jiān)管的職責則由英格蘭銀行來行使。1949年銀行法頒布，將成立于1694年屬于私營性質的英格蘭銀行國有化并確立其作為中央銀行的地位。盡管這部法律賦予英格蘭銀行廣泛而抽象的銀行監(jiān)管權力，但英格蘭銀行從未予以行使。1979年銀行法（該法還引進了存款保護制度）仍然沒有改變傳統(tǒng)上注重銀行自律監(jiān)管的特色，不過英格蘭銀行在1980年成立了銀行業(yè)監(jiān)督局，用于執(zhí)行監(jiān)管銀行的職能，這意味著銀行監(jiān)管規(guī)范化的初步嘗試。此后，對1979年立法做出重大修改的1987年銀行法通過構筑銀行監(jiān)管的法律框架，精確定位了英格蘭銀行相應的監(jiān)管職能并強化了管理權力，標志著英國的銀行監(jiān)管走上了法制化的軌道。雖然1987年銀行法規(guī)定了英格蘭銀行有權給予或者拒絕申請機構的銀行準入注冊（又稱授權或認可authorization，準入的機構稱授權或認可機構）、有權對授權機構進行檢查并要求其提供報表及相關文件資料、有權調查授權機構的業(yè)務活動、有權限制或取消銀行機構的授權，但這些規(guī)定大多較為原則，許多操作都仰賴于監(jiān)督官員的自主支配權。因此，在長期的監(jiān)管實踐中，英格蘭銀行形成了非正式監(jiān)管的特色。這主要體現于：尊重銀行的自我管理，往往通過“道義勸說”和“君子協(xié)議”等形式進行靈活的管理活動，與被監(jiān)管對象保持著良好的對話、合作關系；注重銀行的授權經營，規(guī)定授予權利的最低標準，嚴把市場準入關，要求銀行謹慎經營，并突出對銀行高級管理人員素質（包括品質與能力）的嚴格要求；擁有很大的自主權，給各類銀行設置不同的業(yè)務監(jiān)管標準線，富有彈性，并在非現場檢查中注意考察銀行是否突破了這些監(jiān)管標準的臨界點，以便采取相應的監(jiān)管措施；由報告會計師（商業(yè)銀行指定，英格蘭銀行有權提名或同意，實踐中其往往與商業(yè)銀行的外部會計師一致）和檢查支隊（由英格蘭銀行官員和受聘4年的銀行家與會計師組成，代表英格蘭銀行檢查銀行）負責對銀行的現場檢查并提交報告，英格蘭銀行根據報告的內容或就必要的問題與被檢查銀行的高級管理人員舉行形式多樣的監(jiān)督會議，包括“謹慎性會晤”和有報告會計師參加的“三邊會議”，以商討解決之道。隨著1986年金融“大爆炸”的啟動，英國的金融體制開始發(fā)生變化。1986年金融服務法出臺后，分業(yè)經營的限制被取消，銀行可以通過設立分支機構或分公司的形式進行證券投資，開展混業(yè)經營；相應的，政府也設立了證券投資局（SIB），負責對從事證券與投資業(yè)務的金融機構進行監(jiān)管。1996年之后，隨著金融混業(yè)經營程度的加深，英國啟動了金融監(jiān)管體制的改革，開始向統(tǒng)一監(jiān)管模式發(fā)展，這一進程在1997年工黨上臺后明顯加快了。1997年5月20日，英國合并原有九類金融監(jiān)管機構的職能成立金融服務局（FSA），其中包括剝離英格蘭銀行監(jiān)管銀行的權力，由其行使；與此同時，宣布政府今后主要負責制定控制通貨膨脹的目標，而確定基礎利率和實現控制通貨膨脹目標的責任將從政府手中轉移到英格蘭銀行，由英格蘭銀行獨立行使制定貨幣政策的權力。英格蘭銀行職能的變化，通過1998年銀行法確立下來；而FSA匯集所有金融監(jiān)管職能，成為唯一金融監(jiān)管機構的地位，也在2000年金融服務和市場法中得以正式確立。金融監(jiān)管的變革，終結了英國分業(yè)監(jiān)管、自律監(jiān)管的運作模式，標志著法制化統(tǒng)一監(jiān)管的形成。于2001年12月1日開始金融運作的FSA，其任務在于：保持公眾對英國金融體系和金融市場的信心；向公眾宣傳，使其了解金融系統(tǒng)及與特殊金融產品相連的利益和風險；確保為消費者提供相應保護；為發(fā)現和阻止金融犯罪提供幫助。FSA在秉承原有監(jiān)管模式某些做法的基礎上，監(jiān)管理念有了進一步發(fā)展：主要運用審慎規(guī)則進行監(jiān)管，而不是發(fā)號施令般的控制手段；大量運用外部監(jiān)管手法（如大量采用統(tǒng)計報表和發(fā)展風險評估技術），而不是以到金融機構內部調查為基礎；在監(jiān)管中充分重視被監(jiān)管機構的會計報告；充分借助專業(yè)人員進行監(jiān)管，而不僅僅依靠本身力量來進行。FSA發(fā)展了形式多樣的監(jiān)管手段，不過與采用合規(guī)性監(jiān)管為主的傳統(tǒng)方法比較，這些手段都是以風險監(jiān)管（風險控制）為核心，尤其注重金融機構全面業(yè)務風險的控制（例如流動性風險、大額貸款集中度風險、操作風險等）。這一變化反映了監(jiān)管當局適應金融市場變化，順應國際潮流的積極心態(tài)，大大增強了英國金融市場的競爭力。為了協(xié)調各方面的工作，共同維護金融體系的穩(wěn)定，1997年10月28日，英國發(fā)布了財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄（以下簡稱備忘錄），確立了三者之間分工與合作的制度性框架。按照備忘錄的規(guī)定，財政部、英格蘭銀行和FSA共同負有維護金融穩(wěn)定的責任，不過，彼此之間存在著明確的分工：前者主要負責金融法規(guī)和制度的整體框架建設和支持；中者主要負責金融貨幣體系的整體穩(wěn)定和金融基礎設施（如支付體系）的發(fā)展與完善；后者主要負責審批各類金融機構并制定監(jiān)管政策，對金融機構、金融市場和支付清算體系進行審慎性監(jiān)管。為了減輕被監(jiān)管對象的負擔，提高監(jiān)管資源的利用效率，在三者之間又存在著密切的合作，包括設立一個由三方代表組成的常務委員會，用于協(xié)調和商討重要、緊急或相關事宜；規(guī)定人員在彼此機構中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題；規(guī)定在對外交往上的分工和對內事務上的人事安排，以充分發(fā)揮各個機構的優(yōu)勢又避免監(jiān)管摩擦或者真空，等等。日本的銀行監(jiān)管在英國金融改革的影響下，日本逐漸改變了原來按資金需求性質設立金融機構，通過嚴格業(yè)務限制維持金融體系穩(wěn)定的做法，啟動了日版的金融“大爆炸”。1997年6月13日，大藏省公布金融體制改革計劃，允許銀行控股公司下設子公司來從事銀行、證券和保險業(yè)務，這一改革措施被1997年12月通過的銀行控股公司法確立下來，標志著日本的金融業(yè)也進入了混業(yè)經營時代。不同于其他國家的金融監(jiān)管體制，日本的金融監(jiān)管，常被稱為金融行政監(jiān)管或事前指導，這是因為：盡管金融監(jiān)管由大藏省和根據1942年日本銀行法設立的中央銀行日本銀行共同進行，但大藏省掌握著主要權力，銀行的注冊、日常經營、購并、清算破產等都處于其直接監(jiān)管中；而受制于大藏省的日本銀行則主要圍繞執(zhí)行貨幣政策，通過對在日本銀行開設往來賬戶或需在日本銀行取得貸款的金融機構進行業(yè)務方面的檢查，實施間接金融監(jiān)管。為了改變金融監(jiān)管濃厚的行政色彩，適應金融混業(yè)經營的要求，日本啟動了金融監(jiān)管體制改革。日本一方面改革中央銀行，通過推出全新的1997年日本銀行法，用法律手段加強了日本銀行的獨立性；另一方面，通過1997年金融監(jiān)督廳設置法，設立金融監(jiān)督廳，剝離大藏省的金融機構的監(jiān)督職權歸其行使，并原封不動地吸納原屬大藏省的證券交易監(jiān)督委員會。2000年7月，再次剝離大藏省的金融行政計劃和立案權限，金融監(jiān)督廳也更名為金融廳，成為總理府的一個外部局。作為行政機關，金融廳的主要職能是對金融機構進行嚴格檢查和有效監(jiān)管；根據法律直接參與處理金融機構破產案件；準確把握金融實情和動向，維護信用秩序；建立金融制度、進行金融行政計劃和立案等工作。其監(jiān)管手段重在業(yè)務的“管”上，所采用的標準與國際接軌，尤其是巴塞爾委員會的銀行監(jiān)管標準（日本是該委員會的成員）。近來，根據金融危機的情況和國內金融混業(yè)經營的進展，加強了對金融機構財務報表、金融集團和銀行不良資產處理的關注。按照1997年日本銀行法規(guī)定，日本銀行可根據約定對與其進行交易的金融機構的業(yè)務及財產狀況進行現場檢查。其主要進行金融機構的現場稽核，較注重風險管理，偏于勸告限制，監(jiān)管方式具有“查”的特色。實踐中，為了協(xié)調金融廳的“管”與日本銀行的“查”，日本銀行不僅在職能監(jiān)管部門內部設立了用于協(xié)調的總務機構，也在職能監(jiān)管部門之外設立了協(xié)調各職能監(jiān)管部門工作的總務局或總務課。此外，日本銀行也常和金融廳聯合對金融機構進行稽核檢查，以減輕被監(jiān)管對象的負擔并提高信息資源的共享性。美國的銀行監(jiān)管與其他國家銀行監(jiān)管的歷程不同，美國銀行監(jiān)管體制建立之初是為了應對金融危機和其他政治事件，缺乏總體上的設計。事實上，因為聯邦體制、三權分立原則和保護公民基本權利的要求等因素的共同作用，美國形成了雙軌的銀行制度（州一級和聯邦一級）和與此對應的多層多頭的銀行監(jiān)管體制，其復雜的