行政管理論文-中國的政策議程分析.doc

行政管理論文-中國的政策議程分析摘要隨著以網(wǎng)絡技術(shù)為代表的新一代信息技術(shù)的迅速發(fā)展，人類社會正步入一個嶄新的網(wǎng)絡化時代。信息技術(shù)正逐步影響和改變著人們的生活方式和社會組織的運作方式，作為上層建筑的政府組織也不可避免地會受到全方位的沖擊和深層次的震蕩。因此，行政組織的變革不可避免。文章分三個部分，第一部分是導論，概括了技術(shù)革新對組織變革的影響，第二部分論述了信息技術(shù)對行政組織的靜態(tài)影響，主要從人員、技術(shù)以及兩者之間的整合等三方面展開論述；第三部分論述了信息技術(shù)對行政組織運作的影響，主要包括內(nèi)部信息流動、流程再造以及與公眾關(guān)系等三方面內(nèi)容。關(guān)鍵詞信息技術(shù)；行政組織；流程再造一、導論：技術(shù)革新對組織變革的影響從人類社會的發(fā)展歷程來看，每一次技術(shù)革命甚至局部性的技術(shù)改進都帶來了某種程度的社會結(jié)構(gòu)變動以及人們生活方式的改變。組織作為社會生活的細胞和技術(shù)應用的載體，更是受到技術(shù)革新的直接影響。從組織和技術(shù)的關(guān)系來看，技術(shù)已經(jīng)構(gòu)成組織環(huán)境的一個重要部分。伴隨著技術(shù)的不斷進步，原有的組織模式和制度設置就有可能不再滿足技術(shù)的發(fā)展要求，進而與技術(shù)應用發(fā)生沖突，從而組織的變革不可避免。但對于不同類型的組織，技術(shù)的影響力可能是不同的，制造型企業(yè)與管理型組織之間，產(chǎn)業(yè)組織與行政組織之間，它們在感受技術(shù)革新刺激方面的能力可能就會存在顯著差異。以信息技術(shù)的廣泛應用作為主要標志之一的第三次技術(shù)革命，推動了當今世界經(jīng)濟和社會發(fā)展的大變革。在這股浪潮中，信息技術(shù)已日益滲透到社會生活的各個方面，逐步影響著人們的生活方式，也改變了各種不同社會組織的運作方式，而作為上層建筑的行政組織也正感受到全方位的沖擊和深層次的震蕩。行政組織及其成員在信息化、網(wǎng)絡化環(huán)境下面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的科層制的行政組織在新的環(huán)境下已顯得呆板、僵化和遲鈍，影響了下級組織及其成員主動性和積極性的發(fā)揮，也影響了組織活動的績效。傳統(tǒng)行政組織中專司其職、“專才”型的行政人員，也無法適應信息技術(shù)條件下的動態(tài)反應要求。所以，對現(xiàn)有的金字塔型的行政組織進行重構(gòu)，對組織的人力資源進行優(yōu)化配置和提升，這場由信息技術(shù)引發(fā)的行政組織變革已不可避免。這場變革首先將表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡環(huán)境可以提高辦公室工作效率和生產(chǎn)力，精簡機構(gòu)和人員，降低管理成本。其次，這種新的生產(chǎn)力工具的使用將不斷改變政府組織結(jié)構(gòu)和管理方式，并帶來現(xiàn)有政府管理觀念的改變，最終將構(gòu)建出適合信息時代社會發(fā)展所需要的政府組織結(jié)構(gòu)形態(tài)。二、信息技術(shù)對行政組織的靜態(tài)影響(一)對工作人員素質(zhì)提出新要求行政組織的工作人員身處現(xiàn)代信息社會，在其決策、執(zhí)行與監(jiān)督過程中不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。信息技術(shù)究竟對行政組織工作人員的素質(zhì)提出了哪些新要求呢?第一，要求觀念上的更新。在信息時代，現(xiàn)代民主思想、民主意識和參與意識必將得到更廣泛的普及，并植根于公民內(nèi)心深處，成為人們生活的重要組成部分。而傳統(tǒng)的思想控制、輿論控制將舉步維艱。因為信息技術(shù)本身的發(fā)展極大地超出了信息技術(shù)本身所提供的監(jiān)控能力。這就要求行政工作人員必須更新傳統(tǒng)觀念，確立開放式的思維方式，樹立平等觀念、服務觀念、法治觀念等現(xiàn)代化政府服務理念。第二，要求能力上的提升。信息技術(shù)在行政組織中的應用，使得行政組織呈現(xiàn)網(wǎng)絡式結(jié)構(gòu)，信息不僅縱向傳遞，而且橫向游走。這就使得行政人員不僅要了解本領(lǐng)域內(nèi)的縱向方面的信息，而且要明白橫向方面的信息對本領(lǐng)域的含義、潛在的影響，還要懂得如何把這些信息加以分析利用，講究的是“通才”。為此，要求現(xiàn)代的行政組織人員，必須要保持對信息的高度敏感性，能夠迅速捕捉到社會中的不同尋常的動態(tài)反應，能夠迅速擬定解決方案，能夠?qū)Ω鱾€方案進行檢驗。第三，要求更高的工作效率。信息時代，行政組織通過電子網(wǎng)絡，在政府與政府之間、政府與社會之間、政府與公眾之間，形成信息交流、互動、信息共享以及資源整合的功能，從而提高了政府的服務質(zhì)量和行政效率。信息技術(shù)節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力，但也對人員的工作效率提出了新要求。傳統(tǒng)行政組織的僵化和機械的一面，導致行政決策權(quán)掌握在少數(shù)管理者手中，致使政府中的中低層人員對其所從事的工作產(chǎn)生距離感，使決策執(zhí)行的效率下降。信息時代的行政組織將強調(diào)工作人員的個人責任，縮小高層與低層的溝通距離，這就使得最基層的工作人員也必須積極進取，努力提高工作效率。(二)對技術(shù)基礎(chǔ)環(huán)境提出新要求信息時代，行政組織的重組和新發(fā)展，對技術(shù)條件提出了新要求，堅實的信息技術(shù)基礎(chǔ)將是辦公條件革新的重要支撐。第一，政府辦公自動化系統(tǒng)建設是切入點。信息化時代的行政組織變革的方向是電子服務，其目的不僅在于組織本身工作效率的提高及成本的降低，還在于使公眾和企業(yè)獲取服務更加便捷。信息技術(shù)條件下，對政府的效率和反應速度也提出了更高的要求，原有的政府辦公模式已不能滿足日益增長的事務處理、信息處理和決策支持等方面的要求。因此，為保證政府決策的科學化和準確化，保證公眾服務的質(zhì)量，政府辦公自動化系統(tǒng)的建設和推廣應用已成當務之急。第二，信息基礎(chǔ)設施和公眾獲取政府信息與服務的多樣化渠道是行政組織的重組和變革的基石。政府要優(yōu)先建設骨干網(wǎng)絡作為信息傳遞的主要渠道。這樣既可以擴大政府網(wǎng)絡的帶寬，還可以整合網(wǎng)絡和信息資源，節(jié)省行政組織網(wǎng)絡通信費用，并加速各機關(guān)上網(wǎng)。為建設信息化政府，必須積極推動整合型人口網(wǎng)站的建設，整合型入口網(wǎng)站是民眾與政府之間單一溝通的橋梁，是政府服務民眾的網(wǎng)絡單一窗口。信息化政府一方面要建設各種渠道的單一窗口，方便民眾從各種渠道都可以獲取全部的政府服務；另一方面政府應當積極在各種場所建造多種信息渠道設施，方便民眾在各種場合隨時都能接近政府，打破傳統(tǒng)行政組織相對于公眾的神秘性。第三，信息和資訊數(shù)據(jù)庫成為信息化時代政府的基礎(chǔ)。信息技術(shù)帶來的最顯著特征并不是信息量的絕對增加，而是信息傳遞和利用的極大改善。社會的大部分重要信息資源都掌握在政府手中，如何利用信息技術(shù)使已有的資訊數(shù)據(jù)實現(xiàn)有效共享并轉(zhuǎn)變?yōu)橹R和財富，同時開發(fā)新的資訊數(shù)據(jù)庫，成為建立信息化政府的一個關(guān)鍵點。第四，數(shù)字化社區(qū)是信息時代行政組織建設中重要的一環(huán)。世界上一些信息化程度較高的國家如美國、新加坡等正在積極建設數(shù)字化社區(qū)，這對促進當?shù)亍半娮诱焙托畔⑸鐣陌l(fā)展意義非凡。我們國家一些信息化程度較高的地區(qū)如上海、北京等地也已經(jīng)開始建設數(shù)字化社區(qū)，數(shù)字化社區(qū)是整個信息社會行政組織變革這一巨大系統(tǒng)工程中的一部分，它可以把政府的信息共享很方便地延伸到公眾，是政府與公眾合作的重要載體。(三)對人員和技術(shù)之間的整合提出新要求信息技術(shù)的引入將促使行政組織職能的轉(zhuǎn)變，也帶來了人員角色的轉(zhuǎn)換。如何實現(xiàn)新技術(shù)與員工的關(guān)系趨于新的和諧狀態(tài)?這就涉及到人員和技術(shù)之間的整合問題。第一，必須對工作人員職能進行重新劃分。信息技術(shù)的沖擊將使行政組織對于縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)的劃分將有所改變甚至是重新規(guī)劃，公務員隊伍縱向職能劃分的固有格局將被打破。信息流動的開放性和實時性將使行政組織高層和中底層對大多數(shù)信息實現(xiàn)同時占有成為可能，原來主要擔負著上下層信息溝通和交流的中間層的職能將大大削弱。人員之間的信息交流模式將由以層級式為主向網(wǎng)狀的交流模式過渡。因此，組織內(nèi)部人員職能的劃分將更多地體現(xiàn)組織內(nèi)部和組織之間的聯(lián)系和溝通，而不再是一成不變的職能分工。雖然行政人員在職能基礎(chǔ)上進行分工的傳統(tǒng)模式不會被完全取代，但在信息技術(shù)驅(qū)動下進行廣泛的職能整合成為必然趨勢。第二，必須對員工進行必要的培訓。信息技術(shù)對公務員能力的挑戰(zhàn)是十分明顯的，就當前看，對信息技術(shù)應用技能的要求更加迫切。政府管理信息化需要有既懂信息技術(shù)又懂公共管理的復合型高級人才。工作人員必須具備嫻熟的電腦操作技術(shù)和基本知識，熟知信息化政府的流程、規(guī)則、標準和安全知識，要具備數(shù)據(jù)信息意識，掌握現(xiàn)代數(shù)據(jù)技術(shù)的處理方法，并提高獲取能力、組織能力、說服能力、交流能力和學習能力。行政組織要通過對熟悉行政管理的公務員進行計算機及網(wǎng)絡的繼續(xù)教育，對熟悉信息技術(shù)的專業(yè)人員補上公共管理的課程，為政府管理信息化培訓大量的復合型人才，努力實現(xiàn)信息技術(shù)與行政人員的高效整合。三、信息技術(shù)對行政組織運作的影響(一)對行政組織內(nèi)部信息流動的影響在傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)下，信息結(jié)構(gòu)是縱向?qū)蛹壥降摹⒔鹱炙偷?。它與機構(gòu)或職位等級結(jié)構(gòu)相一致。信息點在頂點只有一個，越到基層，信息點越多。在這種縱向信息結(jié)構(gòu)中，每個職位和崗位都是信息收集和處理點，每一層次即為一個信息收集平臺，信息呈割據(jù)狀集中處理和貯存，信息的處理和貯存都是集中化和專業(yè)化，信息按照等級層次呈垂直狀傳遞，各信息點之間的聯(lián)系呈垂直狀。結(jié)構(gòu)簡單，信息關(guān)系清晰，并且與政府組織的權(quán)威等級鏈相一致是這種信息結(jié)構(gòu)的優(yōu)點。但是，它也有嚴重的缺陷，單一的信息縱向傳遞渠道及信息的層層傳遞、層層過濾容易造成信息失真，信息割據(jù)容易損害信息的完整性。現(xiàn)代信息技術(shù)的開放性和網(wǎng)絡化使得信息的獲取更為容易，也使行政信息的傳播方式由過去的階梯型、層級式轉(zhuǎn)換為水平型、矩陣式或網(wǎng)絡式。在網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)形態(tài)下，各信息點或信息中心的聯(lián)系既有垂直方向的，即上下級之間的橫向聯(lián)系；也有水平方向的，即同等級層次之間的橫向聯(lián)系；還有不同等級層次、不同隸屬關(guān)系的斜向聯(lián)系，它們共同組成縱橫交錯的信息溝通網(wǎng)絡，使信息呈交互化。局域網(wǎng)、電子郵件、數(shù)據(jù)庫等方式成為組織保持內(nèi)部溝通的重要方式和工具，信息的傳遞方向由縱向的上下傳遞變成橫向傳遞，解決了層次間的速度慢和信息失真造成的決策延誤和效率低下等弊端。在這種信息結(jié)構(gòu)中，沒有明確的信息中心，信息結(jié)構(gòu)與等級結(jié)構(gòu)脫鉤，政府組織與外界的信息交流與溝通是開放性的、多層次的、交互式的，信息不再單獨為政府組織系統(tǒng)自我服務，也便于政府組織系統(tǒng)更好地利用外部信息資源。這種信息結(jié)構(gòu)提高了信息的完整性和可靠性，避免了信息割據(jù)。網(wǎng)絡化信息溝通使組織最大限度地實現(xiàn)了信息共享，組織內(nèi)部數(shù)據(jù)庫的應用大大提高了員工的信息處理與調(diào)用速度，從而行政組織更加精干高效。(二)對行政業(yè)務流程的再造傳統(tǒng)的行政組織業(yè)務流程適應于工業(yè)時代的相對穩(wěn)定的行政環(huán)境，具有許多方面的明顯特征，如：對外界環(huán)境的封閉性；層級控制和自上而下的命令鏈；自上而下的協(xié)調(diào)專業(yè)分工、職能分化；形式主義，規(guī)則限制。這曾經(jīng)是官僚機構(gòu)保持高效、廉潔和公正的重要保證。但是，在進入信息時代以后，行政環(huán)境日趨復雜而多變，社會公眾普遍要求政府管理變得更具服務性、回應性、多樣性和人性化。而且，傳統(tǒng)官僚制的業(yè)務流程在經(jīng)歷了長期的發(fā)展之后，其自身存在的弊端也日益顯露，這突出表現(xiàn)在職能的過度分化、對人性的漠視，以及組織行動的僵化。實際上，政府的流程與職能相互依存、難以剝離，流程信息化也可以看作是職能信息化的微觀表現(xiàn)。流程的信息化同樣存在著如何對待現(xiàn)有流程的問題。信息化時代的政府流程與傳統(tǒng)業(yè)務流程有著本質(zhì)不同的流程設計理念，如以公民導向、一站式服務、決策權(quán)的分散、共享性的信息處理、跨組織邊界的合作等，這就必然要求對傳統(tǒng)政府流程進行優(yōu)化和再造的基礎(chǔ)上再進行信息化實現(xiàn)。信息化政府實施所需求的政府流程再造，體現(xiàn)了信息技術(shù)所具有的革命性的特質(zhì)和當代政府治理理念的變化，包括：以政府服務的目標和自然流程為基準設計業(yè)務流程；整合過于細化的工作任務；流程鏈條由垂直變?yōu)椴⑿?；實現(xiàn)跨功能、跨權(quán)限的信息資源共享；增強對公民的直接回應性。政府業(yè)務流程的重塑，更主要存在于政府管理的執(zhí)行層面，很少觸及核心的政治權(quán)力，它對操作人員和管理人員所造成的影響遠遠大于對決策人員的影響。從這個角度來看，在政治化的機構(gòu)重組難以克服組織內(nèi)部的強大阻力的情況下，流程的再造無疑具有更重要的現(xiàn)實意義。(三)對組織外部關(guān)系管理的影響對行政組織來說，最重要的外部關(guān)系就是與廣大公眾的關(guān)系?；诠裎卸闪⒌男姓M織，其本質(zhì)特征就是科學合理地運用公民委托的行政權(quán)力為公民服務，解決公共問題。因此，政務公開是對現(xiàn)代行政組織的一項基本要求，也是落實公眾知情權(quán)的重要體現(xiàn)。公民有權(quán)利知道行政權(quán)力的運作過程，以及政府對公眾的服務信息。然而，在傳統(tǒng)的管理體制下，由于溝通條件與監(jiān)督渠道的限制，行政組織一般在一個封閉的系統(tǒng)中運作，政策措施的制定過程缺乏透明度。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，公民廣泛地參與到公共事務的管理過程中來，公民的參政議政渠道得到大大拓展，參政方式也大為改善。透明政府、開放政府、廉潔政府的呼聲日益高漲，公民對政務公開的要求也越來越高。在這種條件下，民眾不再滿足于被動地接受政府的管理與服務，這對處理與公眾關(guān)系的能力提出了新的要求。信息時代，政府必須充分利用信息技術(shù)擴大與公民的溝通，搜集民意，集中民智，提高決策的質(zhì)量，及時地在網(wǎng)上發(fā)布政策、法規(guī)等便民信息，并通過建立電子政府，實行網(wǎng)上便民服務?；谛畔⒓夹g(shù)而構(gòu)建的電子政府，是一個更具回應性、更具服務意識、更加講求效率與質(zhì)量的政府，是一個更加開放的政府，其與公眾的關(guān)系將更加趨于和諧。電子政府的推行，使社會公眾的政治愿望、政治利益得到迅速而廣泛的表達，政治社會化程度得到很大提高，從而對行政決策的民主化、科學化提出了新的更高的要求。當然，這種信息時代的公共關(guān)系對政府的地位也是巨大的挑戰(zhàn)。信息時代政府對信息的控制力減弱，縱然某些機構(gòu)能夠禁止一些信息，但它也不能夠禁止這些信息在眾多的站點上通行。政府的許多決策都不可能在完全秘密的情況下進行，即使政府秘密進行某種決策，細心的信息捕捉者仍然能夠追尋到政府活動的行蹤。這可能對一些機密信息的安全性帶來了挑戰(zhàn)。政府再也不能獨自擁有對決策的壟斷權(quán)，行政決策再也不可能在一個封閉的環(huán)境內(nèi)進行，