社會保障房制度的現(xiàn)狀與問題

1、 3、我國保障性住房發(fā)展現(xiàn)狀及問題 保障性住房發(fā)展緩慢，銷售量占普通住宅的比重逐年下降 1998年我國確立了新的住房體系，共分為三類：廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、普通商品住房。2004年之后，我國房地產(chǎn)市場發(fā)展迅速，商品住宅銷售面積逐年提高，但是經(jīng)濟(jì)適用房的銷售面積增長緩慢，占普通商品住房銷售面積的比重逐年下降。2000年，我國經(jīng)適房銷售面積3760萬平方米，占普通住宅銷售面積的23%（普通住宅銷售面積16570萬平方米）。而2009年，我國經(jīng)濟(jì)適用房銷售面積3012萬平方米，占普通住宅銷售面積的4%（普通住宅銷售面積85294萬平方米）。圖：1998-2009年我國經(jīng)濟(jì)適用房銷售量數(shù)據(jù)來源：CR

2、EIS中指數(shù)據(jù) 保障性住房資金投入規(guī)模不斷加大，但其占住宅投資比重明顯下降 1998年以來,隨著保障性住房體系在我國逐步確立，國家不斷加大對保障性住房的投資建設(shè)力度，特別是2007年國務(wù)院出臺國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見，經(jīng)濟(jì)適用住房投資額不斷增長，年增長率保持在15%以上。但是與其他住宅項(xiàng)目投資額相比，政府對其資金投入力度明顯不足，自1998年到2009年，經(jīng)濟(jì)適用住房投資額占住宅投資總額的比重從13.0%降至4.4%。圖：1998-2009年我國住宅及經(jīng)濟(jì)適用房投資額數(shù)據(jù)來源：CREIS中指數(shù)據(jù) 表：1998-20

3、09年我國住宅投資額及其增長率數(shù)據(jù)來源：CREIS中指數(shù)據(jù) 安居工程進(jìn)展緩慢，項(xiàng)目施工趕不上投資增長速度2008年中央財(cái)政安排保障性安居工程支出181.9億元，2009年保障性住房支出達(dá)到550.56億元，2010年又安排住房保障支出992.58億元。但是投資額不斷增長的同時，新開工面積及竣工套數(shù)增長卻相對緩慢。2007年以來，我國經(jīng)濟(jì)適用住房新開工面積及竣工套數(shù)年增長率基本保持在15%以下，新開工面積2009年出現(xiàn)負(fù)增長。表：1998-2009年我國經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)情況數(shù)據(jù)來源：CREIS中指數(shù)據(jù) 圖：1999-2009年我國經(jīng)濟(jì)適用

4、房投資額及新開工面積增長率數(shù)據(jù)來源：CREIS中指數(shù)據(jù) 保障性住房用地供應(yīng)嚴(yán)重不足，供應(yīng)結(jié)構(gòu)不盡合理 供給嚴(yán)重不足是我國保障性住房最大的現(xiàn)實(shí)問題。各省市地區(qū)均把商品住房用地作為主要的供給對象，而保障性住房用地在計(jì)劃目標(biāo)中占比就嚴(yán)重不足，完成率則均較低，保障性住房項(xiàng)目的建設(shè)情況也就可想而知。表：各個城市保障性住房用地完成率數(shù)據(jù)來源：CREIS中指數(shù)據(jù) 數(shù)據(jù)說明：本完成率數(shù)據(jù)是根據(jù)國土資源部及各地國土資源局正式公布的供地計(jì)劃和實(shí)際供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用房用地、廉租房用地及部分中地價位中小套型（劃撥出讓）整理而來，僅供參考，后期或做調(diào)整。分析內(nèi)容以

5、此數(shù)據(jù)為前提。 僅從2010年的全國住房用地供應(yīng)計(jì)劃來看，廉租房用地計(jì)劃供應(yīng)總量占供地計(jì)劃總量的4%，經(jīng)濟(jì)適用房用地占比為9%，20%為棚改房用地，商品住房用地（包括中小套型）卻占據(jù)了整個供地計(jì)劃的67%。對于解決大中城市中低收入者居住問題意義重大的廉租住房只有4%的份額，加上經(jīng)濟(jì)適用房用地，保障性住房用地總量也不過占計(jì)劃供地總量的13%。在新政波瀾壯闊的2010年的供地計(jì)劃尚且如此，以往年度的供地結(jié)構(gòu)自然不言而喻。 公共租賃房嚴(yán)重缺失，難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保 目前我國保障性住房提供的對象主要是擁有本地戶籍的中低收入者，而非本地常住人口中的中低收入者，這個問題在北京、上海、廣州、深圳等大城市尤其突出

6、。這與我國的戶籍管理制度一脈相承，有其特定的社會歷史根源，但是卻也成為了增加社會不公平的因素之一，不利于社會公平、穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。二、我國保障性住房發(fā)展緩慢原因分析 1、政府因素 過度追求經(jīng)濟(jì)的高增長率，忽視保障性住房建設(shè) 在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的核心理論指導(dǎo)下，GDP的高速增長成為政績考核最重要的指標(biāo)。帶動了50余個相關(guān)行業(yè)發(fā)展的房地產(chǎn)行業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。受全球金融危機(jī)的影響，我國GDP增速由2007年的13%下降至2008年的9%。在此背景下，為了完成保八目標(biāo)，中央政府出臺了一系列經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中包括為房地產(chǎn)行業(yè)松綁等。在天量投資、銀根放松、購買優(yōu)惠的前提下，2009

7、年全國商品房銷售面積93713萬平方米，同比增長42.1%，商品房銷售額43995億元，同比增長75.5%，均創(chuàng)下歷史新高，而經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)各項(xiàng)指標(biāo)均在2009年創(chuàng)下四年來的最低點(diǎn)。2009年經(jīng)濟(jì)適用房年度完成投資額增速、施工面積增速和新開工面積增速分別為17%、3%和-5%，遠(yuǎn)低于2006年的34%、16%和25%。顯然，在追求經(jīng)濟(jì)利益增長的前提下，保障性住房這種不能帶來直接經(jīng)濟(jì)利益的投資顯然不被政府所接受。 2、制度因素 保障性住房體系建立缺乏法律保障，保障性住房用地供應(yīng)計(jì)劃難以完成成為常態(tài) 我國雖然有一系列關(guān)于保障性住房的相關(guān)政策，但是卻沒有專門或相關(guān)法律對于保障性住房用地的供給、項(xiàng)目的

8、審批、項(xiàng)目建設(shè)和銷售標(biāo)準(zhǔn)等等問題予以明確的規(guī)范，這就為政府在保障性住房問題上的嚴(yán)重缺位和尋租行為提供了理由。 特別是在保障性住房用地供應(yīng)上缺乏最基本的法律保障，從而導(dǎo)致計(jì)劃是計(jì)劃，供應(yīng)是供應(yīng)，保障性住房用地完成率偏低成為常態(tài)。我們認(rèn)為，加強(qiáng)保障性住房的法律建設(shè)是保障我國住房保障體系健康發(fā)展的前提。 3、財(cái)政因素 土地出讓金是補(bǔ)充地方財(cái)政的重要來源，地方政府缺乏供應(yīng)保障性住房用地的動力 不合理的財(cái)稅體系使得地方政府每年都面臨巨大的財(cái)政缺口，而不納入財(cái)政范圍的土地出讓金自然成為各級地方政府的救命稻草。表：地方政府土地財(cái)政的依賴程度數(shù)據(jù)來源：CREIS中指數(shù)據(jù) 不難看出

9、，土地出讓金可以在很大程度上彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政赤字。2007年，地方政府財(cái)政赤字14766.67億元，當(dāng)年土地出讓金收入12000億元，土地出讓金占地方政府財(cái)政赤字的比例高達(dá)81%。保障性住房用地大多是采取劃撥和協(xié)議的出讓方式，難以或較少產(chǎn)生政府收益，在財(cái)政本就緊張的前提下，地方政府對于不能帶來直接經(jīng)濟(jì)效益的投資行為自然缺乏動力，甚至十分抵制，這也就是各級地方政府在保障性住房問題上嚴(yán)重缺位的原因所在。三、國內(nèi)外保障性住房模式的成功經(jīng)驗(yàn) 1、新加坡保障性住房制度 層次分明、全面覆蓋式的保障性住房政策 作為一個高人口密度的城市型國家，新加坡一直將為本國居民提供合理的住房并保持住房價格的基本穩(wěn)定作為

10、一項(xiàng)基本國策。最為典型的政策，當(dāng)屬居者有其屋計(jì)劃，按收入水平將居民區(qū)分為不同的收入階層，并為其提供相應(yīng)的購房政策。具體來說，即凡月收入800新元以下的家庭可以租用公共組屋，也可以購買，購屋首付款僅為房價款總額的5%，其余的95%可以申請貸款，期限可長達(dá)25年，每月可使用公積金還款；月收入4000新元以下的中等收入家庭可以申請購買公共組屋，首付款為全款額的20%，余額同樣可以申請貸款，并可以用公積金在20-25年的還款期內(nèi)還清。月收入4000新元以上的高收入家庭，則必須按照市場價格購買商品住房。1964年開始實(shí)施的居者有其屋計(jì)劃實(shí)施至今，新加坡已經(jīng)興建了100多萬套公共組屋，使得全國84%的人口

11、在其中安居，這種全面覆蓋式的保障性住房政策使得新加坡成為世界上住房問題解決最為成功的國家之一。 在抑制投機(jī)、穩(wěn)定房價方面，新加坡則有一套嚴(yán)格的法律制度予以約束。如購買組屋后，屋主在1年之內(nèi)不得將房屋整體出租；購屋期限在5年以內(nèi)的，不允許轉(zhuǎn)讓或者用于商業(yè)經(jīng)營；另外，屋主出售購買時間不足1年的組屋將會面臨高額的房產(chǎn)稅；在申請組屋時，居民必須提供詳實(shí)的資料，如發(fā)現(xiàn)弄虛作假的行為，申請人將面臨高達(dá)5000新元的罰款或6個月的監(jiān)禁，這就在很大程度上避免了投機(jī)行為的發(fā)生以及由此導(dǎo)致的房價飛漲。 評價：新加坡國土面積、人口數(shù)量都很小，便于信息的統(tǒng)計(jì)、核實(shí)與管理。因此，全面覆蓋性的保障性住房政策及其相關(guān)規(guī)定能

12、夠得到有效的落實(shí)。雖然新加坡的保障性住房政策施行非常成功，但鑒于其國情的特殊性，因此這種政策并不具有普適性。 2、美國保障性住房制度 全面的立法保障和發(fā)達(dá)的金融體系作為支撐 美國是世界上住房自有率最高而保障性住房比例最高的國家之一，其政策特點(diǎn)在于全面的立法保障和發(fā)達(dá)的金融體系作為支撐。首先，為解決低收入者的住房問題，美國政府先后頒布了諸如住房法、城市重建法、國民住宅法、住房與城市發(fā)展法等多項(xiàng)法律，為低收入人群提供低租金的公共住房、為低收入人群提供低息購房和建房貸款、提供租房和住房補(bǔ)貼等政策提供了全面的法律依據(jù)和法律保障。其次，發(fā)達(dá)的金融體系使得房地產(chǎn)抵押貸款及其證券化大行其道，為居民自建住房和

13、購房提供了強(qiáng)大的資金支持。 評價：美國是典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地廣人稀的國家，且土地私有化，這就使得自建房屋成為可能，這也成為美國房屋自有率極高的原因之一。我國實(shí)行的是土地公有制，且人口大多集中于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市，自建房屋的政策無法得到推廣，但是美國全面的立法保障體系和金融服務(wù)體系卻值得借鑒。 3、法國保障性住房制度 法律強(qiáng)制與市場化運(yùn)作并行 法國的保障性住房政策鮮明的體現(xiàn)在其獨(dú)具特色的法律規(guī)定上，即規(guī)定任何開發(fā)商在開發(fā)住宅項(xiàng)目時，其中必須有20%的面積用于保障性住房建設(shè)，并為之提供日常的管理和維護(hù)，這就在法律的高度上保證了保障性住房的市場供給；同時通過政府專門機(jī)構(gòu)的全面市場化運(yùn)作，為保障

14、性住房提供行政組織和管理保障。評價：法國的法律硬性規(guī)定為保障性住房的供給提供了有力的保障，也杜絕了貧富分區(qū)現(xiàn)象的發(fā)生；全面的市場化運(yùn)作杜絕了腐敗現(xiàn)象和尋租行為，同時提高了保障性住房工程的建設(shè)效率，也降低了背上英國式的公共住房財(cái)政包袱的風(fēng)險（英國由于政府出資建設(shè)的保障性住房比重過大，使得英國政府背上了沉重的財(cái)政包袱，并不得不于1936年和1980年進(jìn)行了兩次住房改革，以期將盡可能多的公共住房轉(zhuǎn)變?yōu)樗接校?4、香港保障性住房制度 租售并舉的保障性住房模式 香港的保障性住房政策分為兩個方面，即租房和購房兩個方面。 租房方面，根據(jù)家庭的人口數(shù)量和收入水平制定相應(yīng)的租房價格，并對租房資格予以嚴(yán)格限制。

15、具體規(guī)定為：單身月收入4600元以下、兩口之家月收入7600元以下、三口之家月收入9500元以下、四口之家月收入20000元以下的可以租住公房。人均租房面積5.5平方米以下的，租金占該家庭收入的15%；人均租房面積達(dá)到7平方米的，租金占該家庭收入的18.5%；公屋的平均租金水平相當(dāng)于市場平均水平的30%。 住房方面，針對中低收入者，政府無償提供土地建造住房，并以市價的60%-70%的價格出售給購房者，并由房屋委員會提供貸款擔(dān)保，同時對購房者的產(chǎn)權(quán)予以嚴(yán)格限制：購房時間在5年以內(nèi)的屋主不得私自出售其住房，只能以原價出售給房屋委員會；5-10年的，也只能參照當(dāng)時的市價轉(zhuǎn)售給房屋委員會；10年以上的

16、，屋主可以將住房公開出售，但要把45%-55%的增值額交給房屋委員會。這在很大程度上也避免了保障性住房的投機(jī)行為的發(fā)生。 評價：租售雙軌制為香港提供了占市場總額40%以上的保障性住房，這部分保障性住房在很大程度上滿足了中低收入家庭的住房需求，同時也給商品住房留出了足夠的市場份額和發(fā)展空間，即實(shí)現(xiàn)了在充分保障的基礎(chǔ)上充分發(fā)展了房地產(chǎn)業(yè)，具有極高的參考和借鑒意義。 5、重慶保障性住房制度典型的雙軌制 不同于香港的租售雙軌制，重慶模式的雙軌制鮮明地體現(xiàn)在大力加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，并在保障房的分配上實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)出，同時放寬對于商品房的管制。公租屋住滿五年后，才可以購買下來，而且賣掉的話也只能用經(jīng)濟(jì)適用房價格賣給政府，這就從源頭上杜絕了投機(jī)行為。而對于商品房管制的放寬，使得房地產(chǎn)市場的運(yùn)行更加符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并繼續(xù)帶動相關(guān)行業(yè)和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可謂一舉兩得。四、我國保障性住房建設(shè)建議 1、建立健全保障性