廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程PPP項目

1、廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程PPP項目實施方案 廣東省國際工程咨詢有限公司二一七年九月廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程PPP項目實施方案項目負責人：楊謙明技術負責人：李海燕法定代表人：蔣主浮廣東省國際工程咨詢有限公司二一七年九月編制人員主要參加人員劉珊珊高級工程師劉永鋒咨詢工程師城市規(guī)劃師楊謙明高級經濟師劉源源咨詢工程師李 怡經濟師鄭淑浩助理工程師校 核劉永鋒高級工程師審 核李海燕高級工程師咨詢工程師審 定蔣主浮高級經濟師目錄第一章、 項目概況11.1. 項目基本情況11.2. 項目經濟技術指標41.3. 項目公司股權及管理架構情況9第二章、 項目采用PPP模式的必要性和可行性122.1. 項

2、目建設的必要性122.2. 項目采用PPP運作的必要性152.3. 在養(yǎng)老服務業(yè)領域推廣PPP模式的政策可行性172.4. 轉變政府職能、提高管理水平的可行性19第三章、 風險分配基本框架213.1. 風險識別213.2. 風險分配253.3. 風險控制27第四章、 項目運作方式294.1. PPP運作方式介紹294.2. 本項目采用的運作方式304.3. 項目實施機構314.4. 政府出資314.5. 社會資本324.6. 項目公司34第五章、 項目交易結構355.1. 投融資結構355.2. 項目回報機制385.3. 項目調價455.4. 績效考核機制485.5. 退出機制515.6. 移

3、交機制51第六章、 財務分析54第七章、 政府承諾與保障567.1. 政府承擔及配套567.2. 抵押和轉讓權58第八章、 合同體系598.1. 合同體系598.2. PPP合同核心框架62第九章、 監(jiān)管架構719.1. 權責關系719.2. 監(jiān)管結構719.3. 項目各階段政府監(jiān)管內容729.4. 監(jiān)管方式76第十章、 采購方式選擇7710.1. 采購方式選擇7710.2. 采購流程7910.3. 資格預審7910.4. 社會資本方資格條件7910.5. 采購件編寫8010.6. 公開招標與評審8110.7. 報價83IIIGDIECC 廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程PPP項目實施方案第一章

4、、 項目概況1.1. 項目基本情況1.1.1. 項目名稱廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程PPP項目1.1.2. 項目實施機構項目發(fā)起人：廣州市越秀區(qū)人民政府項目實施機構：越秀區(qū)民政局1.1.3. 項目提出背景當前，我國老年化現(xiàn)象日趨明顯，截至2015年底，全國60歲及以上老年人占總人口的16.1%，其中65歲及以上占10.5%，加強發(fā)展老齡事業(yè)和產業(yè)，滿足老年人日益增長的多方面需求，既是中央的戰(zhàn)略部署，又是全社會的共同期待。近年來，國家、省、市頒布了多項政策，共同完善促進養(yǎng)老服務體系，如國務院關于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知（國發(fā)201713號）、國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老

5、服務業(yè)的若干意見（國發(fā)201335號）、全國老齡辦、民政部關于進一步加強城鄉(xiāng)社區(qū)老年協(xié)會建設的通知（全國老齡辦發(fā)201523號）、珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）、廣東省民政廳 廣東省發(fā)展和改革委員會關于印發(fā)的通知（粵民發(fā)2016160號）、廣州市人民政府關于加快養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革的實施意見 (穗府201527號)等，均體現(xiàn)了政府對養(yǎng)老行業(yè)的支持與關注。2015年，全市養(yǎng)老機構177個，其中公辦養(yǎng)老機構65個，民辦養(yǎng)老機構112個，總床位53017張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數38張，提前五年實現(xiàn)國家指標。越秀區(qū)作為全市老年人口最多的行政區(qū)，一直為推動老年服務體系的完善作出

6、努力。目前，越秀區(qū)擁有養(yǎng)老機構共17個，其中公辦機構1個，民辦機構16個；床位數2275個。越秀區(qū)東山福利院作為越秀區(qū)唯一一所公辦福利院，一直以來承擔并較好地完成了全區(qū)托底長者的服務工作，并面向社會全面開放自費托老服務，提供優(yōu)質養(yǎng)老服務。目前，東山福利院一、二、三期工程已投入運營多年，為加強養(yǎng)老、托老服務能力，東山福利院四期工程急需建設。同時，為了解決政府資金投入和運營能力的短板，提高全社會對公用事業(yè)的參與程度，國家、地方政府頒布了多項政策，促進養(yǎng)老領域的政府和社會資本合作。關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201013號）、關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見（民發(fā)2

7、012129號）、關于進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見（國辦發(fā)201721號）等均提出鼓勵社會資本與政府合作建設養(yǎng)老機構。為充分響應2014年國務院政府工作報告“大力推行政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP模式）”的政策精神，越秀區(qū)人民政府經認真研究，本著“提高項目建設運營效率，實現(xiàn)政企雙贏合作”的原則，決定引入具有較強投融資、建設、運營、維護管理能力的社會資本進行合作。2017年6月，越秀區(qū)人民政府辦公室印發(fā)廣州市越秀區(qū)推進政府和社會資本合作試點項目實施方案，明確將東山福利院四期項目選取為區(qū)第一批政府和社會資本合作試點項目。2017年8月，本項目可行性研究報告獲越秀區(qū)發(fā)展改革局批復（越發(fā)改

8、函2017141號）。為加快本項目的實施進程，我司受越秀區(qū)民政局委托開展廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程PPP項目實施方案的編制工作，為越秀區(qū)人民政府引入社會資本合作提供決策依據。1.1.4. 實施方案編制依據1. 政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金2014113號）；2. 關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)201542號）；3. 國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資20142724號）；4. 國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發(fā)201460號）；5. 財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知

9、（財金201476號）；6. 財政部關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知（財金2014112號）；7. 財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156號）；8. 政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法（財庫2014215號）；9. 關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見（財金201786號）；10. 廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案的通知(穗府辦20175號)；11. 廣州市越秀區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)廣州市越秀區(qū)推進政府和社會資本合作試點項目實施方案的通知（越府辦201741號）。1.1.5. 項

10、目提供的公共產品和服務內容廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程項目建成后，將成為以專業(yè)護理、醫(yī)療康復為特色的復合型養(yǎng)老機構，為符合入住條件的社會自費寄養(yǎng)老年人提供生活照料、護理、文化娛樂、康復訓練、醫(yī)療保健等服務。項目建成后可為社會提供203個床位，主要服務對象優(yōu)先考慮越秀區(qū)老人，最大可同時容納203位老人。1.2. 項目經濟技術指標1.2.1. 項目建設內容項目規(guī)劃用地為3337平方米，可建設用地面積3287平方米，總規(guī)劃建筑面積7932平方米，其中地上建筑面積7661平方米，包含203個床位，辦公管理用房，康復用房以及設備交通，地下設備建筑面積271平方米。同時，為了向入住老人提供更大的活動場地

11、和更好的環(huán)境，擬向黃麻村租賃項目用地紅線外至道路邊的地塊，用于建設廣場、綠化，租賃期20年，總租金初步商定為100萬元。項目經濟技術指標一覽表表1-1序號名稱數值單位一用地規(guī)模1總用地面積33372可建設用地3287二建設規(guī)模1總建筑面積79322計容建筑面積69862.1床位建筑面積27232.2辦公建筑面積3892.3康復用房建筑面積702.5公共部分（樓梯、電梯、走廊）28382.6食堂9663不計容9463.1設備用房2833.2架空停車66335個地上車位，高度3.1m三技術指標1總計床位數2032建筑基地面積1010.73綠地率40.00%4容積率2.095建筑密度30%6建筑高度

12、27.5消防高度25.5m7停車位35設置在架空層四項目投資1項目總投資4396.88萬元項目建設內容和投資詳見經批復的該項目可行性研究報告。1.2.2. 項目建設方案本項目主要由住房區(qū)、辦公用房、康復醫(yī)療用房、設備用房、公共交通以及室外停車組成的主體建筑物及相關的道路、廣場、綠化等組成。院區(qū)中部布置綜合樓，共八層，其中設備動力區(qū)布置于綜合樓負一層，辦公服務區(qū)布置于綜合樓一樓，生活區(qū)布置于綜合樓的二至八樓。院區(qū)的東南部布置場外運動場地。圖1-1 項目總平面示意圖1.2.3. 項目運維內容本項目的運維范圍為：在合作期內，對越秀區(qū)東山福利院四期工程項目范圍內所有建筑、軟硬件設施進行運營維護。按照實

13、施機構要求，社會資本方尚需同意，在合作期內，社會資本需確保隨時能夠向實施機構提供60張床位作為區(qū)托底養(yǎng)老之用。1.2.4. 項目投資規(guī)模廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程項目總投資4397萬元，其中：工程費用為3079萬元，工程建設其它費用999萬元（含土地租賃費用100萬元），基本預備費319萬元，無建設期利息和流動資金。上述投資已包含能夠為本項目203張養(yǎng)老床位提供基本專業(yè)護理、醫(yī)療康復等功能的設備實施。若社會資本自主決策欲通過擴大投資以提供更優(yōu)質服務，則該部分的擴大投資不計入本PPP項目范圍內，由社會資本獨立承擔，由此形成的資產待合作期滿后由社會資本自行處理。1.2.5. 主要產出說明廣州市

14、越秀區(qū)東山福利院四期工程項目建成后，將是以專業(yè)護理、醫(yī)療康復為特色的復合型養(yǎng)老機構，為符合入住條件的社會自費寄養(yǎng)老年人和政府托底養(yǎng)老老人提供生活照料、護理、文化娛樂、康復訓練、醫(yī)療保健等服務。項目建成后可為社會提供203個養(yǎng)老床位，主要服務對象優(yōu)先考慮越秀區(qū)老人，最大可同時容納203位老人，其中為越秀區(qū)民政局提供至多60張床位作為養(yǎng)老托底床位。項目運營期間，服務對象需優(yōu)先滿足已在廣州市公辦養(yǎng)老機構入住評估輪候網上辦事平臺輪候且通過資格審查和身體狀況評估者的入住需求。1.2.6. 項目運作方式及回報模式廣州市人民政府關于全面深化公辦養(yǎng)老機構改革的意見（穗府函2016127 號）指出：“（三）探索

15、政府與社會資本合作建設公辦養(yǎng)老機構。今后新建、擴建公辦養(yǎng)老機構，可引入社會力量采取建設運營移交（BOT）、建設擁有運營移交（BOOT）等模式合作建設。產權歸政府、引入民間資本舉辦的養(yǎng)老機構設施，其用地可采取劃撥方式供應。采取BOT、BOOT 模式的，移交前的委托運營期間，由政府和企業(yè)按照成本回收的需要和合理回報的原則，同時兼顧社會效益和老年人普遍承受能力，共同商定收費標準，向社會公開。但不得設置超過委托運營期限的一次性收費項目和收費標準。運營期限屆滿按時移交政府，移交前產生的一切債務或糾紛由運營方自行負責?！本C合考慮本項目收費定價機制、項目投資收益水平等因素，本項目采用BOT模式（即“建設-運

16、營-移交” ），即對于新建的廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程項目項目，政府授權私營部門的合作伙伴在特定的時間內建造基礎設施組件，為了發(fā)揮項目公司在養(yǎng)老機構管理方面的管理優(yōu)勢，政府將項目運營維護權授予項目公司，由其按政府要求負責本項目運營維護，合作期結束后，項目公司將整個項目資產無償移交給越秀區(qū)人民政府指定機構，項目產權完全歸政府所有。本項目建成后，由使用者付費并接受政府的政策性補貼，以達到社會資本成本回收和合理回報的目的，即項目運營后項目公司向入住者收費，以所獲得的收入（即運營收入）覆蓋項目的建設投資和運營成本，并有一定的回報。其中初始住房費和護理費通過社會資本投標確定，伙食費、醫(yī)療康復費、其他

17、服務收費擬由政府和企業(yè)共同商定。 本項目運營收入指醫(yī)療康復費、護理費、住房費、伙食費、政策補貼等。本項目的運營收入需至項目取得養(yǎng)老機構設立許可證后才能產生。如項目公司在本項目可行性研究報告批復的投資和建設內容范圍內取得超過本實施方案所限定的收益，則由政府和社會資本按照雙方協(xié)商確定的比例分享；在本項目可行性研究報告批復的投資和建設內容范圍外由項目公司另行投入資金取得收益由社會資本享有全部收益權。1.2.7. 項目合作期本PPP項目政府和社會資本合作期初定為21年。廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程項目建設期1年，建設期從監(jiān)理公司發(fā)出開工令之日起至交工驗收/竣工驗收合格并取得養(yǎng)老機構設立許可證之日止，

18、運營期20年，運營期以廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程項目獲得養(yǎng)老機構設立許可證次日起至運營期限屆滿日。1.3. 項目公司股權及管理架構情況1.3.1. 項目公司股權情況根據財金2014113號文規(guī)定，在項目執(zhí)行階段社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。本項目建議成立項目公司，使項目的建設、運營與社會資本隔離。根據項目實施機構的意見，廣州市越秀區(qū)人民政府不參股項目公司。若社會資本方為聯(lián)合體，其出資方式與比例依據投標文件聯(lián)合體協(xié)議約定條款確定。以上出資均為貨幣出資。1.3.2. 項目公司注冊資本PPP項目公司注冊資本的金額可參照PPP項目涉及之固定資產投資項目資本金數額設

19、定。本項目中項目公司注冊資本不少于879萬元，占項目總投資的20%，全部由中選社會資本方出資，均為貨幣出資。項目公司需在PPP項目合同簽訂后30日內成立，注冊資本需一次性實繳到位。1.3.3. 項目資金來源(1)項目資本金本項目建設總投資4397萬元，項目建設和運營不允許通過項目融資的方式進行融資，因此項目資本金為至少4397萬元（即項目總投資的100%），均為貨幣出資，項目資本金根據實際建設進度實時繳納。(2)項目融資項目建設資金及運營資金均為項目公司自有資金，不允許通過PPP項目合作協(xié)議下而享有的預期收益進行融資。未經政府同意，項目公司不得將項目資產、設施設備轉讓和抵押。政府方不承擔任何出

20、資責任。1.3.4. 項目公司經營管理機構項目公司管理架構的設定：1、法定代表人項目公司法定代表人由社會資本方擔任。2、經營管理機構經營管理機構由社會資本方根據自身的運營管理需要設立。4、重大事項否決權項目公司日常經營由社會資本方主導，越秀區(qū)政府及越秀區(qū)民政局不干預其日常運營，但涉及影響公共利益、公共安全的事項以及公司借款、抵押、對外擔保、關聯(lián)交易等重大事項，須及時向越秀區(qū)民政局匯報或申請并取得其書面同意。100第二章、 項目采用PPP模式的必要性和可行性2.1. 項目建設的必要性2.1.1 項目建設是落實國家、地方政策，應對社會人口老齡化現(xiàn)象的需要。截止2016年，全國60周歲及以上人口23

21、086萬人，占總人口的16.7%，比上年增加了0.6個百分點；65周歲及以上人口15003萬人，占總人口的10.8%，比上年增加0.3個百分點，已遠高于聯(lián)合國科教文組織分別制定的10%和7%標準，均說明我國已進入了老齡社會，是較早進入老齡社會的發(fā)展中國家之一。城市化程度高的地區(qū)尤其是北上廣深的老年人口規(guī)模不斷增長，人口老齡化程度遠高出全國平均水平。為了適應老齡化社會的到來，黨和政府采取了一系列的政策，推動老年人服務事業(yè)的發(fā)展。國務院辦公廳轉發(fā)全國老齡委辦公室和 發(fā)展改革委等部門關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知（國辦發(fā)20066號）、國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見（國發(fā)201335號）等

22、政策均提出了大力加強養(yǎng)老機構建設，到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。養(yǎng)老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。2014年10月國家發(fā)展改革委、民政部、財政部、國家衛(wèi)生計生委等10部委關于加快推進健康與養(yǎng)老服務工程建設的通知提出今后一個時期，加快推進健康與養(yǎng)老服務工程建設的重點目標之一是加強健康服務體系建設。珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020）明確提出“珠江三角洲要形成一體化，廣州要強化國家中心城市地位，建成面向世界、服務全國的國際大都市”，提出“要以改善民生為重點，大力發(fā)展各項社會事業(yè)

23、，切實做到全民病有所依、老有所養(yǎng)，打造全國高水平、高品質社會事業(yè)發(fā)展示范區(qū)”，要“積極促進非公醫(yī)療衛(wèi)生機構發(fā)展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫(yī)體制”。為鼓勵和推動社會資本參與到養(yǎng)老事業(yè)中，我國陸續(xù)出臺了一系列關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務體系、鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構的政策、措施，2005年民政部出臺的關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見、關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見（民發(fā)2012129 號）關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見（財金201786號）等。2017年國務院辦公廳出臺了關于進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見（國辦發(fā)201721號），指出進一

24、步放寬行業(yè)準入，在社會需求大、供給不足、群眾呼聲高的醫(yī)療、養(yǎng)老領域盡快有突破，重點解決醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)難、納入醫(yī)保定點難、養(yǎng)老機構融資難等問題。本項目是東山福利院四期工程建設，擬采用政府與社會資本合作（PPP）模式，符合國家、省市推動養(yǎng)老服務工程建設，鼓勵社會資本參與公用事業(yè)的政策導向。2.1.2 項目建設是緩解養(yǎng)老資源的供需矛盾，完善區(qū)域養(yǎng)老服務體系的需要。廣東省城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查報告顯示，廣東省城鎮(zhèn)老人住家養(yǎng)老的達99%，住在養(yǎng)老機構的只占1%。其中，獨居老人占總體的13.3%，僅與配偶居住的空巢老人（夫妻戶）占總體的21.5%，與子女孫輩共同居住的占65.2%，也就是說“空巢”老人達

25、34.8%。從調查結果來看，84.9%的老年人愿意在家里接受照料護理服務，10.5%的認為視情況而定，4.6%約59萬的老年人愿意在養(yǎng)老機構養(yǎng)老。廣州市統(tǒng)計數據顯示，2015年，廣州市60歲及以上戶籍人口數達147.53萬，然而，目前廣州市擁有養(yǎng)老機構177個，養(yǎng)老機構床位僅5.30萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數38張，低于廣州市養(yǎng)老服務機構設施布局規(guī)劃（2013-2020年）每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數55.6張的要求。從上述數據可知，廣州市目前的養(yǎng)老資源還相對不足，養(yǎng)老服務供給與人口老齡化的發(fā)展速度和養(yǎng)老需求還不相協(xié)調，需求與供給矛盾十分突出。本項目建設有利于緩解區(qū)域養(yǎng)老資源供需矛盾，提高

26、老年醫(yī)療康復水平，以人為本，關愛老年人，讓老年人“老有所醫(yī)”，是廣州市構建和諧社會、建設全省“首善之區(qū)”的一項重要而緊迫的任務。2.1.3 項目的建設有利于廣州市進一步完善公共服務設施建設，拓寬區(qū)域養(yǎng)老設施供給能力改革開放以來，廣州市人口迅猛增長，老年人口的比重也越來越高，且每年以平均5%的速度不斷增長。為了應對老齡化社會現(xiàn)狀，廣州市政府不斷加大投入，促進公共服務設施的完善。根據廣州市政府統(tǒng)計，2015年廣州市在社會保障方面財政支出約99.4億元，占一般公共預算支出14.6%。在政府的支持下，廣州市先后出臺了廣州市民辦社會福利事業(yè)機構管理辦法、廣州市民辦社會福利機構年度檢查具體辦法、廣州市托老

27、服務工作守則、廣州市托老服務機構照顧護理標準及內容等一系列規(guī)范性文件，鼓勵、扶持、引導社會力量通過改制、承包、合伙經營、股份經營等形式舉辦民辦福利服務機構。目前，廣州市出現(xiàn)了家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老形式，擁有各類養(yǎng)老機構、老年文化設施，養(yǎng)老服務體系日趨完善。2015年底全市有養(yǎng)老機構177個， 城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構3099個，老年活動室2645個，老年文藝團隊1407個，老年體育團隊434個，老年體育協(xié)會45個，老年大學19所。本項目為東山福利院四期工程，有利于完善廣州市養(yǎng)老服務機構體系，完善廣州市公共服務設施建設，提高區(qū)域養(yǎng)老資源供給能力。2.2. 項目采用PPP運作的必要

28、性相對政府投資，本項目采用PPP模式可發(fā)揮以下幾方面優(yōu)勢：1、 平滑政府財政支出。若采用傳統(tǒng)模式，本項目一次性建設投入較大，對財政資金形成較大的壓力。通過引入社會資本，將由社會資本承擔項目投資、建設、運營，有利于平滑市財政支付資金壓力、加快養(yǎng)老基礎設施建設。2、 提高資產運營效率。在本工程等建設完畢后，繼續(xù)由項目公司進行維護運營，可提高經營管理的效率。因為社會資本方對養(yǎng)老行業(yè)具有更細致、更專業(yè)的工程經驗，對運營維護管控、資金風險有更敏銳的市場反應。有助于政府公共部門轉變職能，從傳統(tǒng)的公共產品直接供應者轉變?yōu)楣伯a品監(jiān)督者。3、 優(yōu)化風險分配，降低本項目全生命周期成本，提高基礎設施供給效率。本項

29、目采用PPP模式，通過優(yōu)化的風險分配方式，能“讓專業(yè)的人做專業(yè)且擅長的事”，降低風險發(fā)生概率、減輕風險支出成本。同時適宜的績效考核機制，可激勵社會資本建設、運營充足動力，使之能在保障服務質量的前提下切實降低項目全生命周期成本，提高自身收益水平。4、 符合國家倡導引進民資發(fā)展方向。本項目屬于國家政策鼓勵的政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務，項目采取PPP模式體現(xiàn)了政府打破市場壁壘，創(chuàng)造條件推動在公共服務領域實施政府和社會資本合作的決心。一方面，針對許多社會資本在養(yǎng)老服務市場外徘徊，透過本項目示范導向作用有利于引導社會資金流向養(yǎng)老、醫(yī)療服務等供不應求、市場前景廣的產業(yè)；另一方面，緩解了當前

30、政府資金緊張局面，也符合國家政策導向，取得最高效率。綜上所述，本項目采用PPP模式有利于緩解政府債務壓力，引進專業(yè)機構建設和運營東山福利院四期工程助力加快政府職能轉變，充分發(fā)揮市場配置作用，提高養(yǎng)老服務的效率和質量，因而是必要且合適的。2.3. 在養(yǎng)老服務業(yè)領域推廣PPP模式的政策可行性2014年，為加強地方政府性債務管理，國務院發(fā)布關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)201443號），進一步明確地方政府舉債融資機制和權限，強調政府性債務只能“通過政府及其部門舉借、不可通過企事業(yè)單位等舉借地方政府舉債采取政府債券方式，以對應的政府性基金或專項收入償還剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司

31、不得新增政府債務”。與此同時國務院鼓勵地方政府積極采用PPP模式，授予社會資本相關權限，參與項目投資及運營。黨的十八屆三中全會指出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，并推進拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式。此后，國務院辦公廳、國家發(fā)改委、財政部、住建部等近30個部門先后發(fā)布了鼓勵民間投資的實施細則，力推各地政府引入社會資本，發(fā)揮市場配置資源作用，采用PPP模式授予授權法人和組織開展基礎設施和公共事業(yè)的建設和經營維護。關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資20142724號）、國務院辦公廳轉發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關于在

32、公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)201542號）、關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知（財金201690號）、關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見（粵府辦201544號）等文件已明確養(yǎng)老領域適于采用政府和社會資本合作模式。關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見（財金201786號），指出要“堅持養(yǎng)老服務領域供給側結構性改革方向，深入推廣政府和社會資本合作科學理念，優(yōu)化養(yǎng)老服務領域政府資金資源投入使用方向和方式，發(fā)揮引導帶動作用，注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，營造公平競爭的市場環(huán)境，鼓勵各類市場主體參與養(yǎng)

33、老服務PPP項目，充分調動社會資本特別是民間資本的積極性，逐步使社會力量成為養(yǎng)老服務領域的主體?！睆V州市人民政府關于全面深化公辦養(yǎng)老機構改革的意見（穗府函2016127 號）第五條指出：“（三）探索政府與社會資本合作建設公辦養(yǎng)老機構。今后新建、擴建公辦養(yǎng)老機構，可引入社會力量采取建設運營移交（BOT）、建設擁有運營移交（BOOT）等模式合作建設。產權歸政府、引入民間資本舉辦的養(yǎng)老機構設施，其用地可采取劃撥方式供應。采取BOT、BOOT 模式的，移交前的委托運營期間，由政府和企業(yè)按照成本回收的需要和合理回報的原則，同時兼顧社會效益和老年人普遍承受能力，共同商定收費標準，向社會公開。但不得設置超過

34、委托運營期限的一次性收費項目和收費標準。運營期限屆滿按時移交政府，移交前產生的一切債務或糾紛由運營方自行負責。” 因此，本項目采用PPP模式進行建設和運營管理，完全符合國家和地方當前相關政策的要求，并且屬于鼓勵政府和社會資本合作的領域。2.4. 轉變政府職能、提高管理水平的可行性開展政府和社會資本合作，有助于轉變政府職能和進一步提高管理水平。推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。政府通過開展政府和社會資本合作，可以集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變成為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”

35、，以進一步增強公共產品和服務的有效供給。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現(xiàn)政府職能轉變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。通過PPP項目實施過程中在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎上，按照權責明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同與執(zhí)行合同的過程，樹立全社會的法律意識、契約意識和信用意識，加強全社會信用體系建設，有助于提升加強政府機構的管理水平。通過PPP模式的建立，完

36、善制度設計，營造良好的、公開透明的政策環(huán)境，有助于實施科學決策，推進規(guī)范各項決策和審批程序，接受社會公眾的公開監(jiān)督和促進社會公平。另一方面，推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現(xiàn)代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現(xiàn)代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。第三章、 風險分配基本框架3.1. 風險識別項目風險是指可能導致項目損失的不確定性，項目風

37、險是指可能導致項目損失的不確定性，由于項目周期長，成本高，涉及的參與方多，在項目的規(guī)劃設計、建設實施、運營和移交等各個階段必然存在各種風險，根據類似項目經驗，本項目主要有政策風險、法律風險、金融風險、設計風險、建造風險、運營風險、移交風險及不可抗力風險等。項目可能出現(xiàn)的風險如表3-1所示。項目風險因素表表3-1風險類別風險因素政策風險征用/公有化政策/公眾反對審批獲得/延誤政府違約法律風險政府可控法律變更政府不可控法律變更金融風險通貨膨脹設計風險設計不當工程設計質量建設風險分包商違約工地安全地質條件建設成本超支完工風險建設質量工程變更運營風險運行成本超支維修過于頻繁項目公司違約經營不善，入住率

38、不高老人安全、健康問題移交風險項目移交不能滿足移交標準移交費用超預算項目移交不能滿足即時的新要求不可抗力風險包括不限于地震、臺風、洪水、戰(zhàn)爭等1、政策風險政策風險是指由于政策風險是指出于政治狀況發(fā)生變化而給項目帶來的風險，以及政府對項目的一些干預而產生的風險。就本項目來講，政策風險主要包括如下方面：（1）征用/公有化風險：是指中央或地方政府強行沒收、暫停本項目建設或運營維護。（2）政策/公眾反對：由于各種原因導致公眾利益得不到保護或受損，項目場址周邊村民反對項目建設所造成的風險。本項目由于建設過程中，可能會導致非施工錯誤原因導致居民反對，社會公眾風險程度一般。（3）審批獲得/延誤：項目需經過復

39、雜的審批程序，花費時間長和成本高。（4）政府違約：政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害，如特許權收回，延期支付或拒不支付項目費用等。2、法律風險法律風險是指由于法律變更而給項目帶來的風險，法律風險一般分為政府可控法律變更和政府不可控法律變更。（1）政府可控法律變更：作為PPP項目合同簽約主體的政府方直接實施或者在政府方職權范圍內發(fā)生的某些法律變更事件。如本級政府對相關設施或地方法律導致項目無法進行或對社會資本造成損失。（2）政府不可控法律變更：超出PPP項目合同簽約主體的政府方可控范圍的法律變更，如由國家或上級政府統(tǒng)一頒行的法律等。3、金融風險金融風險指項目控制

40、能力以外的金融因素的不確定性對項目的潛在影響，這些會直接影響到項目的財務成本、償債能力股東利益。本項目的主要金融風險主要是通貨膨脹：指整體物價水平上升，貨幣的購買力下降，導致項目成本增加等后果。4、設計風險設計風險主要是指在由于設計過程中出現(xiàn)的失誤或錯誤，引起工程事故而導致經濟損失的風險。本項目勘察設計已完成，其風險包括以下兩個方面：（1）設計不當：項目設計不當造成的風險。（2）工程設計質量：工程設計質量不合理造成施工、運營、維護的損失。5、建造風險建造風險主要指項目建造施工過程中出現(xiàn)的各種風險。（1）分包商違約：分包商違約造成的經濟和工期等損失。（2）工地安全：工地安全隱患發(fā)生而導致的損失。

41、（3）地質條件：地質條件與預想差別較大。（4）建設成本超支：建設成本超過預定的建設投資。（5）完工風險：項目工期拖延超過預定目標。（6）建設質量：項目建設質量不符合驗收標準。（7）工程變更：工程項目的實施過程中，出現(xiàn)設計、工程量、計劃進度、使用材料等方面變化的風險。6、運營風險運營風險指項目在運營維護過程中可能產生的風險因素。（1）運行成本超支：運行成本大大高于行業(yè)水平。（2）維修過于頻繁：項目運營過程中由于設計、建造質量等造成的項目頻繁維修維護。（3）項目公司違約：項目公司履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。（4）入住率不高：老人入住率未達預期目標。（5）老人安全

42、、健康問題。由于工作人員失誤或人為因素導致火災等事件發(fā)生，對入住老人身體健康甚至生命安全產生危險，進而引發(fā)服務對象及親屬追責。7、移交風險移交風險是指項目公司將PPP項目無償移交給政府或其指定的機構過程中發(fā)生的風險。（1）項目移交不能滿足移交標準：移交的項目沒有達到約定的移交標準。（2）移交費用超預算：移交過程中發(fā)生的費用超過預算。（3）項目移交不能滿足即時的新要求：移交的項目標準沒有滿足即時的新要求。8、不可抗力風險不可抗力風險指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，包括但不限于地震、臺風、洪水、戰(zhàn)爭以及其他按國際商業(yè)慣例可被接受為不可抗力的事

43、件。3.2. 風險分配3.2.1. 風險分配原則本項目風險分配機制按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素進行設計，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。（1）最優(yōu)風險分配原則。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，風險應分配給能夠以最小成本（對政府而言）、最有效管理它的一方承擔，并且給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該等風險的權利。（2）風險收益對等原則。既關注社會資本對于風險管理成本和風險損失的承擔，又尊重其獲得與承擔風險相匹配的收益水平的權利。（3）風險可控原則。應按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定

44、風險損失承擔上限，不宜由任何一方承擔超過其承受能力的風險，以保證雙方合作關系的長期持續(xù)穩(wěn)定。具體應堅持如下基本原則：（1）承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；（2）承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移；（3）承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；（4）由該方承擔該風險最有效率；（5）如果風險最終發(fā)生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。3.2.2. 風險分配根據風險分配原則，政府、項目公司和共同承擔的責任分配如下表所示。項目風險責任劃分表表3-2風險類別風險因素政府承擔社會資本承擔共同承擔備注政治風險征用/公有化政策/公眾反對審批獲得/延誤政府違約法律風險本

45、級政府可控法律變更本級政府不可控法律變更金融風險通貨膨脹社會資本承擔設計風險設計不當本項目設計由政府負責，但最終轉移給設計單位工程設計質量建設風險分包商違約工地安全地質條件本項目勘察由政府負責，但最終轉移給勘察單位建設成本超支非政府要求造成的超支完工風險建設質量工程變更屬于政府要求、或建設運營標準提高所造成的工程變更由政府方負責分擔，其余由社會資本承擔。運營風險運行成本超支維修過于頻繁項目公司違約經營不善老人安全、健康問題移交風險項目移交不能滿足移交標準移交費用超預算項目移交不能滿足即時的新要求不可抗力風險包括不限于地震、臺風、洪水、戰(zhàn)爭等3.3. 風險控制本項目風險因素較多，為避免因風險導致

46、PPP項目合作遇阻，建議采取如下風險控制：(1) 對于雙方彼此都不能很好管理的風險，可以考慮在不減損項目經濟價值前提下項目公司進行商業(yè)投保，將項目風險轉嫁給第三方；(2) 在不能如愿找到第三方的情況下，可事先對風險發(fā)生后的合同雙方彼此的責任和義務予以清晰說明；(3) 將風險與收益進行對等，如果社會資本方在風險分配過程中主導承擔一部分額外風險（如提供共擔風險比例），則可提高與之匹配的收益率；如果政府方在風險分配的過程中能主動承擔一部分額外的風險（如運營、管理等商業(yè)風險），將會提高項目對投資者的吸引力。風險管理辦法風險類別風險因素風險管理辦法對應法律協(xié)議政策風險征用/公有化約定國家收回特許權時的補

47、償協(xié)議，及投資人救濟方法PPP合同政策/公眾反對在PPP項目合同中明確界定各方的權利和義務，及補償協(xié)議PPP合同審批獲得/延誤由政府直接推動項目進展，減小審批獲得/延誤風險PPP合同政府違約在PPP項目合同中明確界定各方的權利和義務，及補償協(xié)議PPP合同法律風險本級政府可控法律變更在PPP項目合同中明確界定各方的權利和義務，及補償協(xié)議PPP合同本級政府不可控法律變更規(guī)定明確的補償機制或協(xié)商談判原則與機制PPP合同金融風險通貨膨脹調價公式PPP合同設計風險設計不當轉由設計單位承擔設計合同工程設計質量建設風險分包商違約通過做好前期及監(jiān)理工作，能較好的避免工程風險。通過開展項目“五制”建設：項目法人

48、責任制、資本金制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制，并謹慎選擇施工單位，加強對施工單位的監(jiān)督、加強后期驗收獎懲制度來避免施工總承包合同工地安全建設成本超支完工風險建設質量工程變更做好前期工作，避免工程變更風險PPP合同運營風險運行成本超支嚴格運營管理，加強人員培訓；定期實施資產完備性檢查；投保商業(yè)保險服務協(xié)議、PPP合同維修過于頻繁轉由社會資本承擔。社會資本通過提高建設質量來降低設施建設質量問題導致的維修風險PPP合同項目公司違約通過設置績效導向及履約擔保，降低項目公司違約風險PPP合同經營不善由社會資本承擔；社會資本應做好宣傳工作，加強經營管理PPP合同老人安全、健康問題加強工作人員培訓及管

49、理，確保所用食品、藥品、設備品質PPP合同、勞動合同、設備購買合同移交風險項目移交不能滿足移交標準設置移交績效措施，并在PPP項目合同中明確界定移交時雙方責任及義務、設施可用性條件PPP合同移交費用超預算項目移交不能滿足即時的新要求不可抗力風險包括不限于地震、臺風、洪水、戰(zhàn)爭等購買財產一切險等商業(yè)保險保險合同、PPP合同第四章、 項目運作方式4.1. PPP運作方式介紹根據政府和社會資本合作模式操作指南（財金2014113號）和國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資20142724號）等文件規(guī)定，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項

50、目。常見的PPP模式有以下幾種：BOT即“建設-運營-移交”，社會資本被授權在特定的時間內融資、建造和運營基礎設施組件（和向用戶收費），在期滿后，轉交給公共部門的合作伙伴。DBFOT即“設計-建設-融資-運營-移交”，社會資本方在特定的時間內設計、融資、建造和運營項目，在期滿后，轉交給公共部門的合作伙伴。TOT即“移交-運營-移交”，政府部門將擁有的設施的移交給社會資本，通常社會資本需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。BOO即“建設-擁有-運營”，社會資本融資、建立、擁有并永久經營基礎設施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。BOOT即“建設-擁有-運營-

51、移交”，社會資本為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，民營機構將該設施及其所有權移交給政府方。ROT即“重構-運營-移交”，社會資本負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。BLT即“建設一租賃一轉讓”模式，由社會資本投入項目建設所需的全部資金，在建設完成后將項目使用權租賃給政府（政府通過支付可用性服務費取得該權利），政府該場地用于對社會提供公共產品或服務，租賃期結束后，整個項目完全歸政府所有。4.2. 本項目采用的運作方式根據政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金2014113號）、國家發(fā)改委關于開展

52、政府和社會資本合作的指導意見(發(fā)改投資20142724號)、關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)201542號）和政府和社會資本合作模式操作指南（財金2014第113號）、關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見（粵府辦201544號）等文件精神，綜合考慮本項目收費定價機制、項目投資收益水平等因素，本項目采用BOT模式（即“建設-運營-移交” ），即對于新建的廣州市越秀區(qū)東山福利院四期工程項目項目，政府授權私營部門的合作伙伴在特定的時間內建造基礎設施組件，為了發(fā)揮項目公司在養(yǎng)老機構管理方面的管理優(yōu)勢，政府將項目運營維護權授予項目公司，由其按政府要求負

53、責本項目運營維護，合作期結束后，項目公司將整個項目資產無償移交給越秀區(qū)人民政府指定機構，項目產權完全歸政府所有。4.3. 項目實施機構根據關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）第十條：“縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。根據國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資20142724號），要求明確實施主體。該指導意見明確了應“按照地方政府的相關要求，明確

54、相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等具體實施工作”。本PPP項目由廣州市越秀區(qū)人民政府指定越秀區(qū)民政局為實施機構。4.4. 政府出資根據廣州市越秀區(qū)人民政府的意見，越秀區(qū)人民政府在本PPP項目中不出資，不參股，不承擔本項目融資責任。4.5. 社會資本對于社會資本方要求，國家先后有如下規(guī)定：(1)關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）第二條：“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。”(2)關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知（財金2014156號）的PPP項目合同指南（試行）：“本指南所稱