政府應(yīng)急管理的八項(xiàng)指導(dǎo)原則

1、政府應(yīng)急管理的八項(xiàng)指導(dǎo)原則 政府應(yīng)急管理是政府針對突發(fā)危機(jī)事件的管理，其宗旨是通過提高政府應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件的預(yù)警能力和救治能力，及時(shí)有效地處理危機(jī)，迅速恢復(fù)社會穩(wěn)定，將突發(fā)危機(jī)事件帶來的危害盡量降低到最小程度。作為一門新興的交叉學(xué)科，政府應(yīng)急管理至今仍然處于迅速發(fā)展之中，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到成熟和定型的程度，而現(xiàn)代社會一日千里的發(fā)展也對政府應(yīng)急管理不斷提出新的要求和挑戰(zhàn)。所以，我們在這里僅僅能夠根據(jù)行政管理學(xué)的一般規(guī)律和目前總結(jié)出的一些經(jīng)驗(yàn)，對其指導(dǎo)原則做如下的理論概括。（一）“貴在預(yù)防”原則政府應(yīng)急管理的最終目標(biāo)是要將緊急事件可能對于社會造成的危害降到最低限度，保障政府系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會的穩(wěn)定。所

2、以應(yīng)急管理理論的出發(fā)點(diǎn)就是“居安思?！保簿褪钦f，不是等到危機(jī)發(fā)生后，再開始被動地反應(yīng)，而是要在危機(jī)仍然在孕育和萌芽的時(shí)期，就能夠通過深入細(xì)致的觀察和研究，防微杜漸，早早做好各種防范的準(zhǔn)備，這樣才能在真正危機(jī)來臨時(shí)不至于驚慌失措。國外研究表明，危機(jī)困擾的時(shí)間，平均歷時(shí)8周半，沒有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī)，要比有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī)長2.5倍，也就是21.25周。危機(jī)后遺癥的波及時(shí)間，平均為8周，沒有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī)，也比有應(yīng)變計(jì)劃的危機(jī)長2.5倍，達(dá)20周。由此可以看出，對危機(jī)作了預(yù)防的組織遭受的損失相對較小。做好應(yīng)急管理的預(yù)防工作主要有以下四種途徑：1.制定好科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案就是在平時(shí)就假設(shè)好會出現(xiàn)的

3、緊急狀態(tài)，并事先指定好相應(yīng)的應(yīng)對措施。例如北京市水利局在2000年制定了北京市水資源緊急狀態(tài)應(yīng)急預(yù)案，指出在遇到兩年或三年的枯水期，采取什么措施保障北京市區(qū)供水。而在這次抗擊非典的過程中，上海就事先制定了10套以上的應(yīng)急預(yù)案，使得整個(gè)防治工作有條不紊。2.適當(dāng)進(jìn)行應(yīng)急處理的預(yù)演。進(jìn)行這種預(yù)演可以鍛煉應(yīng)急管理人員和普通民眾的應(yīng)變能力，并且在實(shí)踐中摸索出最佳的處置方法。只有在平時(shí)就有意識地加強(qiáng)對民眾和專業(yè)人員應(yīng)對不同危機(jī)的訓(xùn)練，才能使他們在危機(jī)真正爆發(fā)時(shí)在極短的時(shí)間內(nèi)作出正確的反應(yīng)。2001年6月27日，南寧市進(jìn)行了一次有軍、警、民共同參加的防洪演習(xí)，演習(xí)設(shè)想了管涌、決堤、破堤分洪等三種情況，巧的

4、是，7月4日開始，在特大臺風(fēng)的襲擊下，南寧市遭遇了百年未遇的特大洪澇災(zāi)害，正是由于事先演習(xí)后心中有數(shù)，南寧百萬市民的日常生活并沒有受到不利的影響，社會秩序十分穩(wěn)定。3.做好應(yīng)對危機(jī)時(shí)的物資、財(cái)力、技術(shù)、信息、人員的戰(zhàn)略儲備。這樣才能有備無患。例如，按照國際上的慣例，石油進(jìn)口達(dá)到本國石油消費(fèi)的7%就是警戒線，應(yīng)該制定相應(yīng)的戰(zhàn)略石油儲備計(jì)劃，一般來說，這種儲備應(yīng)該為90天的進(jìn)口量。所以我國建立戰(zhàn)略石油儲備制度迫在眉睫。其他如糧食、礦產(chǎn)、金融方面的儲備也都是如此。4.預(yù)測和分析即將到來的危機(jī)。20世紀(jì)90年代初至今，國際金融形勢動蕩不定，美國、法國、英國、俄羅斯、印度、日本等國都有機(jī)構(gòu)在政府高層直接

5、領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行國家經(jīng)濟(jì)安全問題研究，對于可能到來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)行預(yù)測并提出對策性意見。有的學(xué)者就預(yù)測到“東南亞將發(fā)生金融危機(jī)”。這些預(yù)測一旦被重視和采用，可以為國家和社會減少巨大的損失。（二）“迅速反應(yīng)”原則由于現(xiàn)代社會的突發(fā)事件，往往意外性強(qiáng)、力度大、發(fā)展快、擴(kuò)散效應(yīng)明顯，所以要求政府必須在第一時(shí)間內(nèi)作出正確的反應(yīng)。反應(yīng)得越早，就越主動，否則就會十分被動。反應(yīng)時(shí)間的長短在很大程度上直接決定了應(yīng)急管理的成敗。所以，管理學(xué)家福斯特將“迅速反應(yīng)”作為危機(jī)管理的首要特征。要想實(shí)現(xiàn)這一原則，關(guān)鍵要做到以下幾點(diǎn)：1.“寧快勿慢”原則。在應(yīng)急管理的信息獲取中，必須一切從實(shí)際情況出發(fā)，不能因?yàn)槭录Ρ静块T或本地

6、區(qū)不利就采取相應(yīng)的隱瞞和遮掩措施，必須在第一時(shí)間內(nèi)向上級和平級機(jī)關(guān)報(bào)告。2.“允許越級”原則。緊急事件的發(fā)生往往具有全局性的影響，在這樣的特殊情況下，按照傳統(tǒng)的官僚機(jī)制逐級上報(bào)往往會耽擱事件的處理，所以允許越級上報(bào)。3.“限定時(shí)間”原則。應(yīng)該從法律和制度上對于各類緊急突發(fā)事件的處理時(shí)間做出一定的規(guī)定并嚴(yán)格遵照執(zhí)行。4.“及時(shí)核查”原則，對于已經(jīng)上報(bào)的緊急事件，要盡量通過不同的渠道在最短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行核查，主要是核查事件的危害程度和最新進(jìn)展，為下一步?jīng)Q策提供保障。（三）“專業(yè)處理”原則由于現(xiàn)代社會空前復(fù)雜，各種危機(jī)之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，往往牽一發(fā)而動全身，所以在處理時(shí)強(qiáng)調(diào)要盡量運(yùn)用專家的力量，以科學(xué)的

7、知識和職業(yè)技術(shù)為武器。只有這樣才能在最短的時(shí)間內(nèi)將事件的危害降到最低限度。如抗洪搶險(xiǎn)要有水利專家，救火要有消防專家，處理礦山事故要有礦山救護(hù)專家，處理大規(guī)模集體上訪要有熟知本地情況并與本地群眾有一定感情基礎(chǔ)的干部等等。1984年12月3日在印度發(fā)生了博帕爾農(nóng)藥廠有毒物質(zhì)泄露事件，由于政府各部門對于這個(gè)廠的安全隱患一無所知，工廠的管理人員也沒有相應(yīng)的毒物救治知識，致使事故發(fā)生地的博帕爾市有2500余人喪生，20余萬人中毒。為了更好地利用專家的力量，政府在進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)多聽取各種“智囊團(tuán)”的意見是一個(gè)好辦法。現(xiàn)代社會進(jìn)行應(yīng)急管理需要智囊的必要性在于：一是社會的飛速發(fā)展使信息量大增，單個(gè)人無法掌握和

8、處理如此眾多的信息；二是現(xiàn)代的應(yīng)急管理往往是多學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合決策，單方面的專家不能完全應(yīng)付；三是現(xiàn)代化的科技和信息手段為廣泛利用全國乃至世界范圍內(nèi)的智囊打下了良好的基礎(chǔ)；四是現(xiàn)代的行政管理者由于時(shí)間有限，而任務(wù)繁多，不可能面面俱到地處理好每個(gè)問題。（四）“以人為本”原則在應(yīng)急處理中，會有各種各樣的方案提出供我們選擇，各種具體方案的選擇，實(shí)際上也是各種價(jià)值觀的較量和選擇。作為一個(gè)政府，在應(yīng)對某一項(xiàng)具體的緊急事件時(shí)，實(shí)際上有許多的價(jià)值目標(biāo)，但最重要的應(yīng)該是人，是人民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全。對于我們共產(chǎn)黨人來說，是人民群眾的長遠(yuǎn)利益和根本利益。中央領(lǐng)導(dǎo)同志在這次非典疫情發(fā)生后多次指出，要以民為先，把

9、保護(hù)人民群眾的生命健康和安全作為重要任務(wù)。事實(shí)證明，如果能牢記黨的宗旨，時(shí)刻把人民的利益放在首位，把群眾的冷暖掛在心上，就會有不惜一切代價(jià)救治病人的魄力，就會有丟開面子、直面事實(shí)、坦誠相見的勇氣。只有這樣，才能得到人民群眾的衷心擁護(hù)，維護(hù)黨和政府的形象。衡量一個(gè)應(yīng)急管理是否成功的關(guān)鍵也在于看它最后能否贏得民心。國際上的經(jīng)驗(yàn)也表明，在應(yīng)急管理中將人放在首位，可以化解相關(guān)受損失人心中的怨恨，可以贏得社會公眾的支持和同情，這樣就為政府的危機(jī)處理行動贏得了寶貴的支持。（五）“適度反應(yīng)”原則緊急狀況本身也是可以分為不同的級別的，所以在應(yīng)急處置時(shí)關(guān)鍵就在于對不同級別的危機(jī)采取適度的反應(yīng)方式。否則不但不會消

10、解危機(jī)，反而有可能使危機(jī)升級，尤其是針對情況十分復(fù)雜的群體性事件的處理。法國處理克萊爾沃監(jiān)獄的囚犯暴動就是一個(gè)成功的例子。1974年法國克萊爾沃監(jiān)獄的300名囚犯發(fā)生暴動，法國憲兵干預(yù)隊(duì)7名隊(duì)員迅速趕到現(xiàn)場，他們沒有因此就大開殺戒，而是占據(jù)有利地形，一方面要求直升飛機(jī)的支援，一方面使用非致命性的武器催淚彈懲罰那些用石塊攻擊警察的囚犯，而且瞄準(zhǔn)的部位也都是肩膀和大腿，這樣在沒有重大傷亡的情況下溫和地平息了這次惡性事件。而美國費(fèi)城警方處理姆鄔教事件就釀成了災(zāi)難性的后果。1985年，作為地方的一個(gè)黑人教派，姆鄔教和警方展開了對峙，盡管運(yùn)用了開火、灌水等多種手段，警方還是無法進(jìn)入教徒堅(jiān)守的房屋。后來警

11、察就向教徒所在的屋頂投擲了塑料炸彈，引起了大火。但是警察局長和消防局長都認(rèn)為可以控制，所以就任憑火勢蔓延。最終火勢一發(fā)不可收拾，燒毀了3個(gè)街區(qū)，摧毀了61戶房屋，造成250名平民無家可歸。而姆鄔教教徒也有6名成人和5名兒童被燒死。這場災(zāi)難使費(fèi)城市長及其主要助手受到大陪審團(tuán)以“道德上應(yīng)受譴責(zé)的行為”為名提起的民事起訴，其政治前途也就因此斷送。（六）“綜合考慮”原則實(shí)際上，應(yīng)急管理是一個(gè)政治性很強(qiáng)的管理活動，因?yàn)樗苯俞槍Φ木褪巧鐣幱诓话捕〞r(shí)期的突發(fā)事件，也就是說是對于政府構(gòu)成直接威脅的事件。而且這種事件往往是大范圍、多領(lǐng)域的交叉，所以就更增加了處理的難度和危害程度。因此，為了盡快平息事態(tài)，使

12、突發(fā)事件得到滿意的解決，必須綜合考慮，具體地說就是將政治上的考慮和專業(yè)上的考慮有機(jī)地結(jié)合起來。1983年，美國的國家科學(xué)院制定了一套危機(jī)分析體系，后來為環(huán)境保護(hù)部門所采納。這套體系包括兩個(gè)組成部分，一是危機(jī)評價(jià)部分，這一部分包括四個(gè)環(huán)節(jié)：災(zāi)難確認(rèn)、劑量反應(yīng)評價(jià)、暴露性評價(jià)、危機(jī)性質(zhì)，不涉及任何的政治性因素和價(jià)值判斷，只是從事實(shí)出發(fā)；二是危機(jī)管理部分，這一部分最重要的核心觀念就是政治方面的考慮，要從眾多的備選方案中尋找出最合適的并付諸實(shí)施。我國政府在長期的應(yīng)急管理實(shí)踐中，也十分重視將政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素、國際影響等諸多因素綜合考慮，取得了很好的效果。在新中國百廢待興的起步階段，我們就遇到

13、了美國入侵朝鮮這樣的嚴(yán)重考驗(yàn)，盡管我們國內(nèi)尚未平定，經(jīng)濟(jì)還沒有恢復(fù)，人民迫切希望休養(yǎng)生息，但是從世界社會主義陣營的大局出發(fā)，從國家安全的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，年輕的共和國還是義無反顧地投入到了“抗美援朝”的偉大斗爭中去，通過艱苦卓絕的斗爭，捍衛(wèi)了祖國的領(lǐng)土安全，在世界上贏得了尊重和榮譽(yù)。（七）“維護(hù)政府”原則緊急情況的發(fā)生一般都對社會的穩(wěn)定有著巨大的破壞作用，而政府在這樣的情況下總是成為矛盾的焦點(diǎn)。為了更好地領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理，必須保障政府自身的安全和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序不受影響。這就要求首先保障作為應(yīng)急管理首腦機(jī)構(gòu)政府的自身安全和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。只有這樣，才能順利解決危機(jī)。對政府在緊急突發(fā)事件中的保護(hù)不是臨時(shí)性的措施

14、，而要在法律和日常的制度上給予落實(shí)。美國政府為了在危機(jī)時(shí)刻保障政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，制定了“持久的憲法政府計(jì)劃”。其核心就是保障在任何情況下，美國的最高領(lǐng)導(dǎo)層不至于癱瘓。為此，它要求總統(tǒng)和他的可能繼任者不能同時(shí)出現(xiàn)在一個(gè)地點(diǎn)，一旦發(fā)生不測，權(quán)力移交的順序依次是副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、司法部長等。所以我們可以看到，在“911”襲擊事件發(fā)生后，副總統(tǒng)切尼就立刻從公眾的視線中消失了。維護(hù)政府的另一個(gè)重要的方面，就是將政府脫身于具體的事件之外，從一個(gè)旁觀者的角度做好社會協(xié)調(diào)和管理工作。在處理社會危機(jī)時(shí)，西方的政府總是站在一個(gè)相對較為超脫的第三者的立場，這樣進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理就顯得游刃有余。而目前我國應(yīng)急管理中

15、的一個(gè)重要弱點(diǎn)就是，政府過多地成為應(yīng)急管理的當(dāng)事人而不是協(xié)調(diào)者和領(lǐng)導(dǎo)者，自身成為許多矛盾和沖突的焦點(diǎn)，這樣一來削弱了政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和公信力，二來也嚴(yán)重牽扯了政府的精力，使之不能集中于最重要的事件的處理之中。（八）“社會動員”原則現(xiàn)代政府管理的趨勢是向“小政府，大社會”的方向發(fā)展，也就是說政府要從以往幾乎無所不包的“萬能政府”的影子中徹底脫離出來，更多地依靠公民社會的自身力量來實(shí)行社會的管理活動，應(yīng)急管理也是如此。能否充分調(diào)動全社會齊心協(xié)力的參與是影響應(yīng)急管理成敗的一個(gè)重要因素。這種社會動員的能力雖然和政府在緊急狀態(tài)來臨時(shí)的呼吁和影響有關(guān)，但更關(guān)鍵的是和這個(gè)國家的公民社會的發(fā)展水平有關(guān)，和社會的民主、法制化的程度有關(guān)，和國民的綜合素質(zhì)有關(guān)。實(shí)際上，面對重大的自然和社會危機(jī)，沒有全社會的積極參與和大力支持，僅僅依靠政府的力量，想完滿地解決危機(jī)是不可能的。韓國在遇到金融危機(jī)的打擊，國家面臨支付外債困難時(shí)，整個(gè)國家發(fā)起了“獻(xiàn)金運(yùn)動”，廣大民眾紛紛自愿捐出自己的金銀首飾和銀行中的外匯，只買國貨，支持國家