對看守所條例的修改建議

1、現(xiàn)行的中華人民共和國看守所條例（以下簡稱看守所條例），自 1990年至今，滯后性完全凸現(xiàn)，已經(jīng)無法適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民主政治和法治 發(fā)展的需要了。例如，僅在稱呼上， 52個(gè)條文， “人犯”一詞使用了 71次；與其 配套的“實(shí)施辦法”僅 63個(gè)條文， “人犯”一詞共使用了 150次。所以，社會(huì)各界 呼吁盡快修改看守所條例以解決非正常死亡等一系列問題。在 2009 年全國 兩會(huì)上，政協(xié)委員劉白駒建議制定看守所法，全面規(guī)范看守所體系，這是 近年來有關(guān)看守所的最強(qiáng)立法倡議。此后，對其修改就被列入國務(wù)院2009 年二類立法計(jì)劃中。據(jù)悉，看守所條例修訂送審稿，已由公安部呈送國務(wù)院法 制辦。是制定看守所法還

2、是頒布新的看守所條例如何修改，首先就涉及到以什么方式修改的問題，即，是通過國家最高權(quán) 力機(jī)關(guān)以立法的方式還是由國務(wù)院以行政法規(guī)的方式修改。 2010 年下半年在國 務(wù)院法制辦召開的一次看守所條例修改專家討論會(huì)上，與會(huì)專家就此進(jìn)行 了熱烈的討論。與會(huì)專家認(rèn)為：是修改看守所條例，還是制定看守所 法，或是仍然制定看守所條例，主要取決于三點(diǎn)：一是羈押看守行為的 性質(zhì)、看守所規(guī)范性文件的性質(zhì)，二是看守所條例修改的緊迫性程度，三 是國家的立法資源是否充足。關(guān)于羈押看守行為的性質(zhì)、看守所規(guī)范性文件的性質(zhì)，專家們認(rèn)為根據(jù) 立法法第 8 條、第 9 條和刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，看守羈押行為不屬 于對公民人身自由的

3、處罰和強(qiáng)制措施，也不屬于立法法所稱司法制度的內(nèi) 容和范疇，而是一種執(zhí)行性的行為，規(guī)范看守羈押的法律文件屬于執(zhí)行性的法 律文件。因此，修改看守所條例通過立法的形式或者制定行政法規(guī)的形式都可 以。關(guān)于看守所條例修改的緊迫性程度，公安部監(jiān)管局的同志發(fā)言稱：現(xiàn) 行看守所條例與刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定相矛盾，公安部雖然可以通過 規(guī)章或其他規(guī)范性文件規(guī)范看守羈押活動(dòng)，但無權(quán)對看守所條例與刑事 訴訟法有關(guān)規(guī)定相矛盾之處進(jìn)行修改或變通，看守所條例的修改不能再 拖了，應(yīng)盡快進(jìn)行。專家們也同意公安部監(jiān)管局同志的意見，認(rèn)為看守所條 例的修改迫在眉睫。而關(guān)于國家的立法資源問題，與會(huì)專家認(rèn)為，看守所 法屬于執(zhí)行性的法律，應(yīng)

4、由全國人大常委會(huì)制定。而國家的立法資源是有限 的，列入立法計(jì)劃要經(jīng)過一定的程序，需要一定的時(shí)間，關(guān)鍵是看守所條 例修改的緊迫程度能否等到列入立法計(jì)劃后，再經(jīng)過立法程序出臺看守所 法。最后，大家的看法是：最好的方式是制定看守所法；如果國家的立法 資源不充足，那么鑒于修改看守所條例的緊迫性，可以由國務(wù)院以行政法 規(guī)的方式修改，制定新的看守所條例。偵羈分離與偵羈合一下的分離看守所條例修改中爭議最大的問題就是看守所的管理體制問題，刑事 訴訟學(xué)界、律師界幾乎一邊倒地主張偵羈分離。所謂 “偵羈分離 ”，即將羈押機(jī) 關(guān)看守所交由司法部等中立第三方主管，讓其脫離與偵查部門的直接隸屬關(guān) 系。 2010年召開的幾

5、次 “規(guī)范看守所 ”或看守所條例弊端研討會(huì)上，學(xué)者都 認(rèn)為 “刑訊逼供、牢頭獄霸、超期羈押、深挖余罪 ”是現(xiàn)行看守所管理體制的四 大弊端，而偵羈合一就是造成四大弊端的根源，所以要改革看守所的管理體 制，將看守所從偵查機(jī)關(guān)剝離出來，實(shí)行 “偵羈分離 ”是解決問題的關(guān)鍵?？词厮墓芾眢w制偵羈分離也好、偵羈合一也罷，管理體制問題的最關(guān)鍵 之處在于該體制能否真正地規(guī)范看守所的刑事羈押活動(dòng)、保證刑事訴訟的順利 進(jìn)行、保障被羈押人的合法權(quán)益。四大弊端在多大層面上存在？四大弊端真的是現(xiàn)行看守所管理體制造成的 嗎？實(shí)行偵羈分離就真能如學(xué)者所愿徹底解決包括四大弊端在內(nèi)的各種問題 嗎？不然。首先，由于傳統(tǒng)的與現(xiàn)實(shí)

6、的因素的影響，刑訊逼供一直屢禁不止，為學(xué)者 和社會(huì)各界所詬病。但隨著執(zhí)法為民指導(dǎo)思想的提出、公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建 設(shè)的推進(jìn)，刑訊逼供已得到有效遏制。在全國范圍內(nèi)刑訊逼供只是個(gè)別現(xiàn)象， 所謂刑訊逼供是一種普遍現(xiàn)象的說法與客觀實(shí)際不符。執(zhí)法實(shí)踐中，出現(xiàn)的刑 訊逼供與看守所的管理體制沒有必然的聯(lián)系：第一，實(shí)踐中出現(xiàn)的刑訊逼供基 本上是入所之前即看守所收押之前，或者因偵查、起訴、審判工作需要提解被 羈押人員出所的過程中。看守所及看守所人民警察鮮有刑訊逼供的現(xiàn)象發(fā)生， 因?yàn)樗麄儾淮嬖谛逃嵄乒┑闹骺陀^基礎(chǔ)。第二，看守所有防止刑訊逼供的有效 措施。目前，看守所在工作中，根據(jù)法律、法規(guī)和公安部監(jiān)管局的要求，在

7、自 身的能力和條件范圍內(nèi)采取有效措施防止刑訊逼供的發(fā)生。主要是：收押時(shí)和 回所時(shí)由醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行身體檢查，發(fā)現(xiàn)被羈押人身體有傷的，要求案件主管機(jī) 關(guān)出具傷情證明，被羈押人身體受到嚴(yán)重傷害的，可不予收押；案件主管機(jī)關(guān) 提訊被羈押人時(shí)，看守所可以錄音、錄像；按照 2009年 4月中國政府發(fā)表的20092010年人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃中的承諾，看守所審訊室已實(shí)行物理隔離；對 提訊人員在提訊中違反有關(guān)規(guī)定的，看守所有權(quán)制止，必要時(shí)可中止提訊。而牢頭獄霸的存在不是現(xiàn)階段我國特有的，古今中外概莫能外；牢頭獄霸 的存在也不能說在當(dāng)下具有普遍性，更不是管理體制的問題，而是制度執(zhí)行和 加強(qiáng)管理的問題。 2009年 4 月以

8、來，公安部接連出臺了第一責(zé)任人負(fù)責(zé)制、聯(lián) 合檢查等七項(xiàng)舉措，對看守所進(jìn)行全面整頓，加強(qiáng)管理，強(qiáng)化監(jiān)督，努力消除 看守所內(nèi)部嚴(yán)重侵權(quán)的隱患，嚴(yán)厲打擊牢頭獄霸。同時(shí)，看守所 “牢頭獄霸 ”問 題還在于有關(guān)部門對看守所監(jiān)管工作的不重視。看守所警力配置不足，警察與 被監(jiān)管人員的比例大大低于監(jiān)獄中警察與被監(jiān)管人員的比例?？词厮械拿窬c在押人員的比例是 8:100；而同期全國監(jiān)獄系統(tǒng)中，警察 和監(jiān)管人員的比例為18： 100。因此杜絕或防止牢頭獄霸現(xiàn)象的關(guān)鍵是制度執(zhí)行和加強(qiáng)管理及警力資源配 置的問題，否則，不論哪個(gè)部門主管看守所工作都無法杜絕牢頭獄霸現(xiàn)象。再者，超期羈押是看守所管理體制造成的嗎？自 20

9、00年至今長達(dá) 11 年的 對超期羈押全國性的治理，超期羈押現(xiàn)象已得到了根本性的改觀。超期羈押存 在的原因究竟是什么？是看守所管理體制造成的嗎？將超期羈押歸結(jié)于看守所 管理體制有失客觀和公平。依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，對于被羈押人的釋放決定權(quán) 屬于案件主管機(jī)關(guān)即案件辦理機(jī)關(guān)，看守所憑拘留證或者逮捕證收押犯罪嫌疑 人、被告人，憑案件辦理機(jī)關(guān)的通知釋放在押的犯罪嫌疑人或者被告人?，F(xiàn)行 法律沒有賦予看守所對超過羈押期限的犯罪嫌疑人或者被告人自行決定釋放的 權(quán)力，對超期羈押看守所也很無奈，看守所無權(quán)自行決定放人或者變更強(qiáng)制措 施、或者絕決提訊、提解，只能通知案件辦理機(jī)關(guān)并督促其改正超期羈押的情 況。所以，能

10、說超期羈押是看守所管理體制造成的嗎？“深挖余罪成為看守所的職能甚至是主要職能、看守所是第二偵查機(jī)關(guān)。 ” 這是學(xué)者們批判現(xiàn)行看守所管理體制、主張實(shí)行偵羈分離的主要內(nèi)容和理由。 然而，真是如此嗎？深挖余罪是偵查嗎？學(xué)者們批評的深挖余罪，在看守所的實(shí)際工作中，基 本上是指看守所在對在押人員教育的過程中，使在押人員受到教育、感化主動(dòng) 坦白交代自己沒有被司法機(jī)關(guān)掌握的犯罪，或者主動(dòng)揭發(fā)他人的犯罪行為，或 者看守所將在工作中了解的犯罪線索移送偵查機(jī)關(guān)處理，從而破獲案件或證實(shí) 犯罪的情況?？梢姡词厮乃^深挖余罪，只是受理犯罪的線索，然后移送 偵查機(jī)關(guān)偵查。和刑訴法規(guī)定與實(shí)際中的偵查不能等同，完全是兩回

11、事。看守 所無權(quán)、也沒有偵查的各種權(quán)力和措施，也沒有進(jìn)行刑事訴訟法所規(guī)定的 在偵查中的調(diào)查工作和措施。刑事訴訟法第 84 條規(guī)定：任何單位和個(gè)人發(fā) 現(xiàn)有犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者 人民法院報(bào)案或者舉報(bào)?？词厮鶎⒃谘喝藛T主動(dòng)交代、揭發(fā)的犯罪線索或者了 解的犯罪線索移送偵查機(jī)關(guān)處理是它的法定義務(wù)和權(quán)利，在押人員自首、揭發(fā) 他人犯罪構(gòu)成刑法上的自首、立功可以（或應(yīng)當(dāng)）從輕、減輕或免除處罰。可 見，學(xué)者們批判的深挖余罪，既是看守所的法定義務(wù)；也是在押人員獲得從 輕、減輕或免除處罰的途徑；而且通過看守所的深挖余罪，發(fā)現(xiàn)、破獲的一些 案件（很多是多年未偵破的案子），有

12、力打擊了犯罪、保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安 全。因此即使在刑事訴訟學(xué)界，也有學(xué)者主張對深挖余罪不能一概否定?？词厮皇且膊豢赡苁堑诙刹闄C(jī)關(guān)。 “公安部從未對看守所下達(dá)過深挖余 罪的指令和考核指標(biāo)。 ”公安部監(jiān)管局的同志如是說。至于實(shí)踐中出現(xiàn)個(gè)別看守 所變相偵查的情況，屬于個(gè)別現(xiàn)象，不能歸罪于看守所的管理體制。但是，為 了規(guī)范學(xué)者們批評的深挖余罪，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)和管理，看守所受理的犯罪線 索應(yīng)出于在押人員的自愿、主動(dòng)坦白交代和主動(dòng)揭發(fā)，看守所及其工作人員不 能強(qiáng)迫，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。送審的看守所條例修訂稿沒有滿足學(xué)界的要求，因?yàn)樾抻喐逡?guī)定的仍 然是學(xué)者們所稱的 “偵羈合一 ”管理體制，學(xué)者們對

13、此頗有微詞。看守所管理體制的選擇是多種因素綜合考慮的結(jié)果：第一，看學(xué)者們批評 的四大弊端是否確實(shí)是現(xiàn)行管理體制造成的；第二，要考慮建國后哪個(gè)機(jī)關(guān)在主管看守所工作，是否積累了較為豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，是否形成了一套行之有效的能夠保障人權(quán)的管理制度和措施；第三，不論看守所由誰主管都應(yīng)在保護(hù)在押人員合法權(quán)益的前提下保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，有利于提高偵查、起訴和審判的效率，因?yàn)檫t來的正義非正義；第四，要考慮我國目前的實(shí)際狀況和轉(zhuǎn)制的具體實(shí)施的可行性；第五，借鑒國外的做法與經(jīng)驗(yàn)，國外并非都由司 法部或中立的第三方管理看守所，例如，英國的看守所就是由警察機(jī)關(guān)主管。綜上所述，學(xué)者們認(rèn)為的 “刑訊逼供、牢頭獄霸

14、、超期羈押、深挖余罪 ”的四大弊端與看守所的現(xiàn)行管理體制沒有必然的聯(lián)系，而是制度執(zhí)行、加強(qiáng)管理 和條件建設(shè)的問題；而公安機(jī)關(guān)又長期主管看守所工作，積累了較為豐富的管 理經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)形成了一套行之有效的能夠保障人權(quán)的管理制度和措施；同時(shí)考 慮其它因素，現(xiàn)階段為什么非要改變看守所的管理體制呢？由公安機(jī)關(guān)主管看 守所不僅可以而且具有可行性。當(dāng)然，為了杜絕或解決包括四大弊端在內(nèi)的問題，應(yīng)實(shí)行偵羈合一的分離 體制。即公安機(jī)關(guān)主管看守所，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行偵查與看守分離，偵查部 門和看守所是兩個(gè)獨(dú)立的部門、分別由不同的領(lǐng)導(dǎo)分管（實(shí)踐中已經(jīng)如此）； 同時(shí)，加強(qiáng)管理與監(jiān)督并嚴(yán)格責(zé)任追究。關(guān)于看守所條例修改的幾點(diǎn)

15、建議現(xiàn)行看守所條例正在修訂過程之中，在現(xiàn)行管理體制不變即公安機(jī)關(guān) 主管看守所工作的情況下，看守所條例應(yīng)修改和增加哪些內(nèi)容？我認(rèn)為應(yīng) 就以下幾個(gè)方面進(jìn)行：（一）強(qiáng)化對被羈押人合法權(quán)益的保護(hù)具體設(shè)想為：第一，將保護(hù)被羈押人合法權(quán)益作為看守所條例的一項(xiàng) 基本原則；第二，規(guī)定被羈押人在被羈押期間的權(quán)利和各種待遇的原則性標(biāo) 準(zhǔn)，增加被羈押人可以與其近親屬會(huì)見的規(guī)定；第三，建立權(quán)利義務(wù)告知制 度，規(guī)定看守所在收押時(shí)要告知被羈押人在被羈押期間依法享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng) 遵守的管理規(guī)定；第四，保障與便利律師會(huì)見被羈押人；第五，建立權(quán)利救濟(jì) 制度，當(dāng)被羈押人的合法權(quán)益遭受侵犯時(shí)，予以法律救濟(jì)。二）完善程序、規(guī)范羈押活

16、動(dòng)三）明確職能、 “規(guī)范深挖余罪、防止看守所成為第二偵查機(jī)關(guān)對看守所經(jīng)過教育感化使在押人主動(dòng)交代、揭發(fā)犯罪、看守所受理犯罪線 索轉(zhuǎn)偵查機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。（四）加強(qiáng)監(jiān)督，杜絕或防止刑訊逼供、超期羈押主要建議：第一，看守所與偵查部門平行獨(dú)立，由不同的領(lǐng)導(dǎo)分管；第 二，提訊除有法律特別規(guī)定的情形外，一律在看守所訊問室進(jìn)行，訊問室實(shí)行 物理隔離；第三，案件主管機(jī)關(guān)提訊在押人時(shí)，看守所有權(quán)錄音、錄像，對提 訊人員在提訊時(shí)違反有關(guān)規(guī)定的，看守所有權(quán)制止、必要時(shí)可以中止提訊；第 四，看守所在收押和在押人員回所時(shí)，應(yīng)對其進(jìn)行人身健康檢查，發(fā)現(xiàn)其身體 有傷有權(quán)要求案件主管機(jī)關(guān)出具傷情證明，并可根據(jù)傷情的不同決定是否收 押；