構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的對策與建議

1、構(gòu)建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的對策與建議摘要： 我國現(xiàn)行法律嚴(yán)禁宅基地單獨(dú)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),但在當(dāng)前形勢下允許宅基地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)不僅是時(shí)代潮流和法治精神的必然要求,也是妥善解決宅基地流轉(zhuǎn)糾紛、構(gòu)建和諧社會(huì)和實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的要求。關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地、流轉(zhuǎn)、對策建議黨的十七大報(bào)告明確提出，要深化對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，形成有利于科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系【1】。禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，沒有農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，就排斥了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，農(nóng)村宅基地的利用和流轉(zhuǎn)就失去了市場驅(qū)動(dòng)、市場約束和市場服務(wù)【2】，就不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用的目標(biāo)【3】。實(shí)踐

2、的發(fā)展迫切要求解決宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)的問題，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采取簡單否定和斷然封殺的做法已不符合適宜。 開禁宅基地流轉(zhuǎn)勢在必行，但是宅基地上市交易涉及諸多方面的利益，不是通過簡單地修改法律就能解決了的問題，必須完善相應(yīng)的配套制度或者法律法規(guī)。 （一）改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人之一科斯在社會(huì)成本一書中指出：“產(chǎn)權(quán)的界定是市場交易的必要前提?！痹跊]有交易的場景里，產(chǎn)權(quán)界定是否清晰并不重要，而當(dāng)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入流動(dòng)時(shí)，對它的界定也就極為重要。宅基地上市流轉(zhuǎn)之前，需要解決的一個(gè)首要的問題就是對農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。 根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村宅基地是集體通過無償劃

3、撥的方式取得，所有權(quán)歸農(nóng)村集體組織所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有收益權(quán)，處分權(quán)受到嚴(yán)格的限制，這種產(chǎn)權(quán)制度從根本上阻礙了農(nóng)村宅基地的上市交易。因此，必須對現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。有學(xué)者提出改革的思路有三種。第一是維持宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度，在此產(chǎn)權(quán)制度框架下強(qiáng)化政府管理，并進(jìn)一步把有關(guān)管理政策納入到法律體系。第二是完全推倒現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，恢復(fù)建國初期的農(nóng)民所有性質(zhì)，實(shí)行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。第三是建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”。其具體操作措施如下：首先，通過立法確認(rèn)農(nóng)民對宅基地的永久使用權(quán)，在嚴(yán)格遵守“一戶一宅”和面積限額的政策下，把宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基

4、地可以買賣，也可以繼承，是農(nóng)民的私有物權(quán)；其次，集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)，集體根據(jù)政府的統(tǒng)一城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃權(quán)，農(nóng)民宅基地的市場交易行為必須在規(guī)劃制約下進(jìn)行；最后，集體有權(quán)對農(nóng)民宅基地的使用進(jìn)行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。確立農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”，為農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)提供前提條件。 第一種觀點(diǎn)太過于保守，實(shí)際上仍在維持現(xiàn)行政策，很難從根本上解決問題，而第二種觀點(diǎn)是對現(xiàn)行宅基地制度的根本性顛覆，從目前來看也很難實(shí)施。與前兩種觀點(diǎn)相比，第三種觀點(diǎn)的優(yōu)勢是不言而喻的，能夠很好的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，不會(huì)在社會(huì)上引起巨大的波動(dòng)，保持了政策的連續(xù)性和可預(yù)見性，這樣做有國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)

5、和先例，人們也容易接受。 （二）建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體制 長久以來，我國農(nóng)民既沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，更沒有房貼、地貼、住房公積金，他們生活的全部依托就是承包經(jīng)營的耕地和集體無償劃撥的宅基地，宅基地對農(nóng)民來說具有福利性質(zhì)。有學(xué)者斷言：“我們切不可忘記，土地還是農(nóng)民的社會(huì)保障，而且將越來越是農(nóng)民的保障，假如我們的社會(huì)制度安排沒有考慮到這個(gè)問題，將來大家都不安全?！币虼撕芏嗳藫?dān)心，一旦允許宅基地上市交易，會(huì)使部分農(nóng)民為了生活急需而賣掉宅基地，這部分失去宅基地的農(nóng)民最后很有可能淪為流民，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，宅基地的社會(huì)保障功能越來越弱，宅基地能保證農(nóng)民有房子住，卻無法解決農(nóng)民生活中的很多現(xiàn)實(shí)問

6、題。很多農(nóng)民拋棄了宅基地和耕地進(jìn)城務(wù)工，對于他們來說農(nóng)村的宅基地變成了一塊雞肋，食之無味，棄之可惜。讓宅基地成為農(nóng)民的福利，是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，在那個(gè)特定的年代，國家沒有能力給農(nóng)民社會(huì)保障，只能通過耕地和宅基地的方式保證農(nóng)民基本的生活需求。但是，“國家的社會(huì)保障和土地保障并不構(gòu)成并列的選擇關(guān)系，社會(huì)保障本是某種社會(huì)組織(國家、社會(huì)、社區(qū)、家族等)的事，如今卻被當(dāng)成某種要素(土地)的事，這是自欺欺人”。目前，對農(nóng)民來說，他們需要的是真正的社會(huì)保險(xiǎn)，病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，而不是不能變現(xiàn)的宅基地。因此，開禁宅基地流轉(zhuǎn)必須建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體制，還宅基地本來面目，成為一種完整的所有權(quán)。 （三）完善

7、農(nóng)村宅基地登記制度 產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提，明晰產(chǎn)權(quán)的最佳方法就是構(gòu)建科學(xué)的宅基地登記制度，做好宅基地的權(quán)屬登記。根據(jù)中華人民共和國土地管理法第62條第2款和國土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見第2條第6項(xiàng)、第7項(xiàng)的規(guī)定，申請集體建設(shè)用地必須履行嚴(yán)格的程序：申請、集體經(jīng)濟(jì)組織討論同意、公布異議、國土資源管理部門現(xiàn)場勘查、報(bào)縣或市人民政府批準(zhǔn)頒發(fā)權(quán)屬證書。但是在現(xiàn)實(shí)中這些程序并未得到遵守，存在的問題主要有：一是違規(guī)發(fā)證、重復(fù)發(fā)證、證地不符現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是宅基地變更登記制度尚處于起步階段，一部分群眾法律意識(shí)淡薄或者是怕麻煩圖省事，宅基地使用權(quán)已經(jīng)發(fā)生變更，但不去辦理變更登記手續(xù)；三是一戶多宅、超

8、標(biāo)宅基地沒有得到有效清理，頒發(fā)新證簡化為以舊換新。為了改變上述不正常的狀態(tài)，需要進(jìn)行如下改革：一是完善現(xiàn)行宅基地登記制度，簡化程序、提高效率、注重實(shí)效?？梢詫⑥r(nóng)村宅基地申請報(bào)批程序修改為申請人提出申請，國土資源管理部門受理后在申請人所在的村委會(huì)進(jìn)行公布，并規(guī)定異議期，期滿無人提出異議，即可進(jìn)行現(xiàn)場勘查，符合條件的依法頒發(fā)宅基地使用證。二是加大普法宣傳力度，提高群眾的法律意識(shí)，讓群眾了解相關(guān)的法律、法規(guī)，主動(dòng)配合政府進(jìn)行宅基地使用權(quán)變更登記。三是有關(guān)部門要認(rèn)真做好宅基地使用證的發(fā)放工作，工作要細(xì)致扎實(shí)，不能搞形式主義，避免重復(fù)發(fā)證、為超標(biāo)宅基地發(fā)證等現(xiàn)象的出現(xiàn)。 （四）構(gòu)建適合當(dāng)前中國國情的宅基

9、地流轉(zhuǎn)模式 如何構(gòu)建適合中國當(dāng)前國情的宅基地流轉(zhuǎn)制度，是宅基地上市交易之前需要解決的另一個(gè)大問題。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，試圖在全國采取統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)模式是行不通的，最好的辦法是在立法允許宅基地流轉(zhuǎn)的前提下，各地根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定適合本地情況的地方法規(guī)或規(guī)章，因地制宜地解決問題。目前，一些地區(qū)根據(jù)本地情況進(jìn)行了有益的嘗試，如采取 “以農(nóng)村宅基地置換城市住房，以城市社會(huì)保障換農(nóng)村承包地”的政策，浙江義烏采取農(nóng)村宅基地國有化政策，蘇州采取土地置換政策等。 參考文獻(xiàn)： 【1】 魯利玲.推進(jìn)要素市場化改革進(jìn)程.中國改革，2005，(10):50 【2】 韓世遠(yuǎn).宅基地的立法問題.政治與法律，2005(05)，