我國土地制度的研究與思考

1、我國土地制度的研究與思考發(fā)布日期：2007-09-14 11:30:04 伴隨著世界各國現(xiàn)代化發(fā)展進程的推進，我國也將由農(nóng)業(yè)社會步入工業(yè)社會和信息社會。在這一歷史的發(fā)展進程中，我國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)成為現(xiàn)代化進程的巨大障礙，這一巨大障礙又以“三農(nóng)”問題的形式凸現(xiàn)出來。近些年來，“三農(nóng)”問題逐漸成為新聞媒體、各級政府領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)界等社會各界、各行各業(yè)人士關(guān)注的熱點?！叭r(nóng)”問題是一個很大的課題，不是幾句話能夠講清楚的，考慮到土地制度是“三農(nóng)”問題中一個比較重要的方面，而這方面的制度目前在理論上和實務(wù)上都還不夠健全和完善，處于探索的階段，實踐中一些成功和不成功的做法都需要做一些總結(jié)。筆者以為

2、土地制度很大程度上與物權(quán)相關(guān)，屬于民商法等私法的調(diào)整范圍，而從自身的專業(yè)出發(fā)，本文著重從公法的角度對這個問題做出探討，1對實踐經(jīng)驗和已有的理論成果做一些資料搜集和總結(jié)研究工作。專業(yè)知識的局限和社會實踐經(jīng)驗的缺乏，必然影響看待和分析問題的深度、廣度以及客觀全面性。撰寫本文純屬閑暇時間的興趣所在，不帶有任何工作任務(wù)，內(nèi)容也僅代表個人觀點。寫作和完成時間是在2004年4月，時過一年多，已有些事過境遷，很多內(nèi)容和觀點需要修正，但為了與以后的寫作相連續(xù)仍勉為提交，供學(xué)人參考。本文的資料來源主要有以下幾個途徑：1、與課題有關(guān)的書籍、報刊上公開發(fā)表的理論成果；2、互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的信息；3、相關(guān)的各級政府文件和

3、法律法規(guī)；4、參加會議和視察、調(diào)研時收集的各種文件資料；5、個體訪談和座談。第一部分土地流轉(zhuǎn)與所有權(quán)制度2背景分析“土地流轉(zhuǎn)”一詞廣泛而頻繁地出現(xiàn)在各級黨和政府的政策文件、學(xué)術(shù)文章，以及與土地有關(guān)的法律法規(guī)中，但從目前筆者所占有的資料來看，并沒有對“土地流轉(zhuǎn)”一詞做出一個完整的含義界定。根據(jù)現(xiàn)有的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容規(guī)定，筆者將它界定為土地所有權(quán)及其四項權(quán)能（占有、使用、收入及處分）在不同主體（國家、集體和個人）之間的轉(zhuǎn)移或交換。在不同國家和地區(qū)的法律制度中，土地流轉(zhuǎn)制度一般都以財產(chǎn)所有權(quán)保障為前提。按照西方國家19世紀初期的民法觀念，所有權(quán)制度的價值觀念是個人主義和自由主義。所以，所有權(quán)的絕對

4、尊重成為民法的基本原則之一。319世紀晚期以來，尤其是20世紀兩次世界大戰(zhàn)以后，所有權(quán)的社會性獲得了承認。由于社會利益作為一種價值載體被引入所有權(quán)制度，所有權(quán)的憲政理念也發(fā)生了一些變化?也即財產(chǎn)權(quán)的行使必須為公眾利益服務(wù)的原則在憲法上確立起來，財產(chǎn)權(quán)受到限制，所有權(quán)不僅僅是權(quán)利，而且還是義務(wù)。財產(chǎn)權(quán)從絕對的私權(quán)發(fā)展成為受到公權(quán)一定程度的限制和制約的權(quán)利。土地作為一種特殊的物或財產(chǎn)，為了使與土地相關(guān)的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移能夠成立，對土地所有權(quán)的保障也經(jīng)歷了一個相應(yīng)的歷史發(fā)展過程。我國由于特殊的國情和特定的歷史文化背景，社會的發(fā)展進程中沒有經(jīng)過資本主義工商業(yè)經(jīng)濟充分發(fā)展的歷史階段，由半封建半殖民地的小農(nóng)

5、經(jīng)濟社會直接跨入社會主義社會，走了一條和西方發(fā)達資本主義國家不同的道路。目前我國正處于從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會和信息社會的過渡期，相應(yīng)地對土地制度的規(guī)范和保障也必然呈現(xiàn)出與西方國家不同甚至相反的發(fā)展思路。一、國外的土地所有權(quán)根據(jù)主體的不同，國外的土地所有權(quán)可分為私人土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)。1、私人土地所有權(quán)淵源于不同的歷史傳統(tǒng)，私人土地所有權(quán)的原始形態(tài)又有兩類：羅馬型土地所有權(quán)和日爾曼型土地所有權(quán)。前者中個人主義思想居于絕對的支配地位，土地所有權(quán)的行使絕對自由，嚴格遵循一物一權(quán)的原則，不允許一塊土地上并存兩個以上所有權(quán)。而后者產(chǎn)生于中世紀的日爾曼，認為在同

6、一塊土地上并存“上級所有權(quán)”與“下級所有權(quán)”?！吧霞壦袡?quán)”又稱“管領(lǐng)所有權(quán)”，指領(lǐng)主或地主對其土地直接享有管領(lǐng)、處分的權(quán)利（支配權(quán)能）；“下級所有權(quán)”又稱為“利用所有權(quán)”，指家臣向領(lǐng)主或地主繳納一定地租，而對土地享有使用與收益的權(quán)利（經(jīng)濟權(quán)能）。上下級土地所有權(quán)相互對應(yīng)，又被稱為“分割所有權(quán)”，這是一種屬于“超個人”主義的團體主義所有權(quán)。近代法上的土地所有權(quán)的理念繼承了羅馬型個人主義土地所有權(quán)理念，表現(xiàn)為17世紀、18世紀的自然法思想，并最終在18世紀、19世紀歐美各國的民法和憲法中確立起來。1789年法國具有憲法性質(zhì)的文獻人權(quán)宣言第2章宣布，財產(chǎn)權(quán)屬于“人的自然和不可超越的權(quán)利”之一；第1

7、7章規(guī)定：“財產(chǎn)是不可剝奪的神圣權(quán)利；除非以合法形式建立的公共需要明確要求，且在公共補償獲得事先支付的前提下，任何財產(chǎn)皆不得受到征用”。法國民法典第55條規(guī)定：“所有權(quán)為對物完全按個人意愿使用及處分的權(quán)利，但法律及規(guī)定所禁止使用的不在此限?！睉?yīng)當承認這種所有權(quán)理念和法律制度是商品經(jīng)濟發(fā)展初期的表現(xiàn)特征，同時又為促進商品的大量生產(chǎn)和自由交換起到了積極的推動作用。在這一時期，國家對私人土地所有權(quán)的公用征收4堅持“全額補償”的理念，實務(wù)界和學(xué)界都認為公法上的征收補償和私法上的“損害賠償”沒有大的區(qū)別，遵循“財產(chǎn)權(quán)絕對保障”，以“市場之交易價值”作為估價標準。19世紀末葉，20世紀初期資本主義進入壟斷

8、階段，極端的個人主義對社會公共利益構(gòu)成了極大損害。在此背景下，近代法上個人的土地所有權(quán)理念日趨式微，社會的土地所有權(quán)理念逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管私人財產(chǎn)權(quán)屬于獲得憲法和法律保障的基本權(quán)利，但它的神圣不可侵犯性受到了挑戰(zhàn)。1919年德國的魏瑪憲法第153條第3項規(guī)定：“所有權(quán)負有義務(wù)，對其行使應(yīng)當同時有益于公共福利?！狈▏鴳椃ǚㄔ涸?961年的案例（61?4FNR）中指出：“這些原則必須確定于1958年憲法前制定的普遍立法限制之構(gòu)架。”5即承認以法律的形式對私人財產(chǎn)實行范圍廣泛的限制。土地相對于一般財產(chǎn)來說具有特殊性。首先，土地作為一種自然資源，是人類最基本、最重要的生存條件，具有不可替代性。其次

9、，土地作為人類社會中最基本的生產(chǎn)資料，具有稀缺性。由此導(dǎo)致了土地的歸屬和利用對于一國經(jīng)濟制度、政治制度的確定和運行具有極其重要的影響。因此，在現(xiàn)代資本主義社會，國家對私人土地所有權(quán)的限制遠遠超過了對其他私人財產(chǎn)權(quán)的限制，以法律的形式對土地所有權(quán)人與其他土地權(quán)利人的關(guān)系予以部分修正，本著“扶弱抑強”的原則，削弱了土地所有權(quán)人的強勢地位，提升了其他土地權(quán)利人（如地上權(quán)人、地役權(quán)人、抵押權(quán)人、承租人等）的弱勢地位。土地利用與土地所有相分離，土地利用權(quán)人的法律地位極大地提高，乃至于與土地所有權(quán)人相抗衡，甚至優(yōu)于土地所有權(quán)人，如土地租賃權(quán)的物權(quán)化，這在日本表現(xiàn)得尤為突出，成為現(xiàn)代日本土地所有權(quán)制度的特色

10、。與此同時，各國也以法律的形式強化、擴充了國家土地所有權(quán)，使其與對私人土地所有權(quán)的限制結(jié)合，以實現(xiàn)土地所有權(quán)的社會性功效。 Page2、國家土地所有權(quán)在國外，國家土地所有權(quán)與私人土地所有權(quán)不同的發(fā)展軌跡與基本法理。在人類社會的發(fā)展進程中，國家對土地的支配性權(quán)力與私人對土地的支配性權(quán)利是彼消此長的關(guān)系。在前資本主義時期，國家對土地的支配性權(quán)力十分強大，私人對土地的支配性權(quán)利難以獨立且獲得絕對性。在近代資本主義時期，私人的土地所有權(quán)得以獨立且獲得最大限度的絕對性；相反，國家土地所有權(quán)被限制在很小的范圍內(nèi)（公共目的）。在現(xiàn)代資本主義時期，私人土地所有權(quán)受到極大的限制；相反，國家土地所有權(quán)有所擴張，對

11、公共主要目的的解釋大為寬泛，國家對土地擁有最終的所有權(quán)或者說最高土地權(quán)利的思潮不但在英美法系已根深蒂固，也大大動搖了大陸法系學(xué)者們私人土地所有權(quán)“絕對性”的理念。國家土地所有權(quán)與私人土地所有權(quán)相比，具有顯著的不同。主要表現(xiàn)為：（1）主體及主體代表不統(tǒng)一。國家土地所有權(quán)的主體及主體代表與特定的土地所蘊涵的利益沒有天然的緊密聯(lián)系，這種聯(lián)系多是后天制度的安排，由于各國的政治、經(jīng)濟體制不同，文化、傳統(tǒng)不同，各國在法律上所確定的國家土地所有權(quán)的歸屬主體及其代表具有相當大的差異性。有的將國家所有等同于全民所有，有的將國家所有等同于中央政府所有，有的將國王所有視為國家所有。（2）客體大多限制為公益性土地。國

12、家所有或持有土地，主要為實現(xiàn)公共職能而非最大限度地實現(xiàn)土地的經(jīng)濟利益。在大陸法系，歸屬國家所有的土地絕大多數(shù)均是公益性土地，如日本，目前屬于國家所有的土地占國土面積23.7%，屬于公共所有（地方政府所有）的土地占國土面積的5.6%，其余60%多的土地屬于個人和法人所有。國有和公有土地資產(chǎn)總值只占全部資產(chǎn)總值的6%多。6這說明，在日本，國有和公有的土地一般均為公益性土地。在英美法系，雖然土地名義上或法律上最終歸屬國家或國王所有，但從現(xiàn)實持有土地的狀態(tài)看，政府所實際控制的土地也主要為公益性土地。如加拿大，加拿大私人持有土地的比重不大，還不到國土總面積的11%，但主要分布在國土南端土地肥沃的地帶。加

13、拿大全國的城鎮(zhèn)土地、上好良田、牧場等經(jīng)濟效益好的土地，大部分被私人占有。其余89%的公有土地，41%屬聯(lián)邦政府持有，48%屬各省政府持有。公有土地主要是林地、未開發(fā)土地、水面、公園、自然保護區(qū)和印第安人保留地，以及政府和公營企事業(yè)建筑用地。7（3）財產(chǎn)權(quán)與主權(quán)混同。目前學(xué)術(shù)界認為不能僅從財產(chǎn)權(quán)角度研究國家土地所有權(quán)，國家土地所有權(quán)是財產(chǎn)權(quán)與國家主權(quán)的混同。國家土地所有權(quán)之所以具有絕對性，是因為國家掌握著立法與行政權(quán)，可以決定土地的最終命運。國外的立法與實務(wù)對國家土地所有權(quán)上所附著的行政權(quán)與財產(chǎn)權(quán)大多不做界分，因為，在國外資本主義制度下，國家土地所有權(quán)以實現(xiàn)公共目的而非營利目的為其基本存在前提，

14、既然不為追求經(jīng)濟利益最大化，就沒有必要界分國家土地所有權(quán)中的行政權(quán)與財產(chǎn)權(quán)。3、土地所有權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的影響土地所有權(quán)從其產(chǎn)生之日起，就在人們的社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著重要的職能。它確認了土地的權(quán)利歸屬和利益分配。土地所有權(quán)制度的目的就在于憑借國家強制力確認土地的權(quán)利歸屬，并進而保障土地或土地上的權(quán)利在動態(tài)中的交換關(guān)系，使主體能夠自由平等地使用或支配自己的財產(chǎn)，讓渡對自己財產(chǎn)的權(quán)利，由此促進土地商品交換的實現(xiàn)。即為了使土地的交換能夠成立，當事人雙方必須即以“處置的自由”為前提，相互承認對方的地位（權(quán)利能力），并認可自己的財產(chǎn)將歸屬于對方（成為對方所有的東西）。以處置的自由為前提，承認對方的所有權(quán)的自

15、由，民法典中關(guān)于財產(chǎn)的部分就是以這兩個自由為核心構(gòu)成的，它基本上反映了資本主義社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。8正如恩格斯指出：“完全自由的土地所有權(quán)不僅意味著毫無阻礙毫無限制地占有土地的可能性，而且也意味著把它出讓的可能性?！?從土地所有權(quán)開始確立，它就使土地成為可以出賣和抵押的商品。成為商品的土地必然要進行交換，買賣是土地作為商品進行交換的主要形式，它的法律本質(zhì)是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。于是法律專門規(guī)定了土地所有權(quán)的取得、存在、轉(zhuǎn)移、土地權(quán)利證明等一系列制度。從這個意義上說，土地所有權(quán)既是商品交換的前提，又是土地商品交換得以實現(xiàn)的法律工具。隨著商品交換的發(fā)展，價值形態(tài)的財產(chǎn)利益越來越受重視，不僅土地本身，而且從土地

16、所有權(quán)派生的或與土地所有權(quán)相對應(yīng)的一些土地上的其他權(quán)利，都可以作為財產(chǎn)進入商品流通領(lǐng)域，土地所有權(quán)促進商品交換的職能日益顯著。在美國承認土地的私人所有，自由流通。私人土地可以自由買賣和出租，凡法律承認的私人土地，政府都有登記，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，通過變更登記便可實現(xiàn)。有時國家為鼓勵私人對國有土地（特別是荒地、廢棄土地）的開發(fā)利用或補充財政收入的不足，需要使公有的土地向私人所有轉(zhuǎn)移，這一政策目標主要體現(xiàn)在1862年的宅地法案之中。10聯(lián)邦土地的出售由內(nèi)政部長決定，但有以下限制：（1）該塊土地作為公有地不宜管理，或已不具有實現(xiàn)特定目的的作用；（2）具有農(nóng)用價值且處于撂荒狀態(tài)；（3）出售的土地面積超過

17、2500英畝時，必須經(jīng)國會同意或默認；（4）出售一般應(yīng)以競爭性投標方式進行。另外，聯(lián)邦政府也可以通過購買、交換、征用等方式獲取公有地。在日本，土地流轉(zhuǎn)實行完全的市場模式，土地有償使用，自由轉(zhuǎn)讓。法律規(guī)定實行土地私有制，在通常情況下，所有權(quán)與使用權(quán)均由所有人行使。但在實際上，由于人多地少，存在著大量的非所有人使用他人土地的現(xiàn)象。法律一方面保護土地的自由買賣、轉(zhuǎn)讓、租賃抵押或繼承，另一方面從維護社會利益出發(fā)，對土地所有權(quán)的權(quán)益進行某些限制，而注意保護土地使用人的權(quán)利。土地使用權(quán)的取得，或是基于雙方協(xié)議通過簽定合同，或是基于其他法律行為，體現(xiàn)雙方當事人的意志。此外在法律上確認非所有權(quán)人使用土地的權(quán)利

18、為他物權(quán)，其具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系由特別法及民法典中的有關(guān)條款加以確定。二、我國的土地所有權(quán)1、傳統(tǒng)社會的土地所有權(quán)在中國的傳統(tǒng)社會中我們找不到羅馬型個人主義和自由主義的價值觀念，而是家國一體的禮制文化傳統(tǒng)。明代名臣海瑞曾上書言：“夫天下者，陛下之家。人未有不顧其家者?！?1柯克的名言卻是：“國王在一切人之上，但是在上帝和法律之下?！痹谥袊赜械奈幕尘跋?，傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)并不具備現(xiàn)代民法上所有權(quán)的特性，如排他性、本源性、全面性等。國家全部土地的所有權(quán)名義上是屬于國家最高統(tǒng)治者皇帝“普天之下，莫非王土”，在幾千年的王朝更迭之中，始終存在以帝王這種人格化的土地所有者的名義實行土地平均分配的制度。嚴格地講

19、，中國的封建地主、小農(nóng)都不是真正的土地所有者，他們都要定期向封建國家交納租、賦，提供徭役。也就是說，中國傳統(tǒng)社會土地私有產(chǎn)權(quán)的本源根植于土地國有產(chǎn)權(quán)，受國有產(chǎn)權(quán)的制約，這種不明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致幾千年來地產(chǎn)關(guān)系始終在土地兼并與均分之間動蕩、徘徊。也就是當豪強地主的土地兼并減少了中央政權(quán)的財政收入，危及到封建國家的統(tǒng)治時，帝王可以采取非常規(guī)的措施，如采用嚴刑峻法來抄沒豪強地主的土地，這種行為在傳統(tǒng)中國社會被視為天經(jīng)地義之事。 Page另一方面，中國傳統(tǒng)社會，始終存在血緣和地緣結(jié)合的鄉(xiāng)族共同體。族是家的延伸和擴大，是若干個“家”集合而成的血緣團體。族內(nèi)的各個成員因為具有家與族的雙重身份，他要成為“

20、個人”就愈加困難了。在這種情況下，個人的活動和對其土地和財產(chǎn)的支配受到鄉(xiāng)族共同體的限制和支配，這在私人土地的繼承、讓渡、買賣時，表現(xiàn)尤為明顯。如存在“產(chǎn)不出戶”，“先盡房親伯叔，次盡鄰人”等民俗、慣例。這說明，家族的存在，基于血親關(guān)系確立的規(guī)則、慣例阻礙著土地和其他物業(yè)的自由流轉(zhuǎn)，而不能具有具有近代意義上的合同（契約）形態(tài)。由上文可以看出，傳統(tǒng)社會私人土地所有權(quán)的發(fā)展，仍然只是在國家和鄉(xiāng)族對土地權(quán)利的制約下發(fā)展，并不能完全自由地正常流轉(zhuǎn)，土地的優(yōu)化配置受到一定的阻礙。2、20世紀的土地所有權(quán)制度20世紀上半葉是中國歷史上動蕩不安的50年，圍繞土地分配和所有權(quán)問題，國民政府和根據(jù)地的蘇維埃政府在

21、各個不同的時期，各自提出了不同的土地政策和主張。1949年中華人民共和國建立后，土地制度又經(jīng)歷了幾次大的變動和調(diào)整。由于土地所有權(quán)制度反映最基本的財產(chǎn)關(guān)系，相對于其他財產(chǎn)關(guān)系而言，它與一個國家的歷史傳統(tǒng)、習(xí)慣、思想文化背景有著較為緊密的聯(lián)系，因此，具有強烈的繼承性、穩(wěn)定性與一定的保守性、變革的進程緩慢。而我國在短短的幾十年時間里土地所有權(quán)制度一變再變，這說明我國的土地制度在很大程度上是受政治性、變化性極強的政策所左右，而不是經(jīng)濟領(lǐng)域財產(chǎn)關(guān)系逐步發(fā)展變化的結(jié)果。也可以說，土地這一最基本的社會財富，在我國是受政策而不是受法律所調(diào)整，至今沒有走上穩(wěn)妥的、法治化的道路。或者說政策的法律化、法律的政策化

22、是我國土地立法的一大品格，而與土地相關(guān)的商品經(jīng)濟規(guī)律卻有待政府、實踐部門和理論界的探索以及立法機關(guān)的立法規(guī)制。（1）國民政府的土地制度孫中山先生關(guān)于中國土地問題的基本主張是土地國有、耕者有其田和平均地權(quán)。他主張土地國有，但不主張用暴力手段摧毀封建土地所有制，而是主張采取“照價征稅”、“漲價歸公”的辦法迫使地主出賣土地。這兩項措施的基本精神是把原地價資本化，讓地主保留原地價，但不保留其地租額；地租收歸國有，土地不得買賣。孫中山先生認為在土地私有制下，地租由兩部分組成：級差地租和絕對地租，級差地租由土地本身的優(yōu)越條件形成，絕對地租因私人對土地壟斷形成。因此他不主張私人占有地租，而主張廢除地主土地所

23、有制，地價稅由國家直接向耕者?農(nóng)民征收。這時地租是資本主義地租，不再保有絕對地租部分。孫中山先生上述平均地權(quán)的主張，自1905年提出后，在中國產(chǎn)生了巨大影響，其目的在于消滅封建土地所有制，解放農(nóng)村生產(chǎn)力以發(fā)展資本主義。12臺灣現(xiàn)行法律制度是從民國時期的法律制度的延續(xù)，其立法體系主要仿效以德國民法典為代表的大陸法系體系。目前臺灣的經(jīng)濟是以私有制為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟，與此相適應(yīng)，臺灣的法律確認土地可以為個人所有，但同時對其范圍進行了一定程度的限制。在土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，臺灣的法律還規(guī)定了各種類型的土地上的他物權(quán)，這些他物權(quán)是基于所有權(quán)與其權(quán)能的分離而產(chǎn)生的，具有相對獨立性。主要類型包括用益物權(quán)和擔(dān)保物

24、權(quán)，用益物權(quán)又分為地上權(quán)、地役權(quán)、永典權(quán)、佃權(quán)等。13其中地上權(quán)成為土地他物權(quán)中最常見，最為重要的一種。地上權(quán)人享有土地使用權(quán)收益權(quán)、物上請求權(quán)、相鄰權(quán)、處分權(quán)、設(shè)定抵押權(quán)、補償請求權(quán)與地上物取回權(quán)等權(quán)利。土地所有者可以自由處分其土地，不僅土地所有權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，土地上的他物權(quán)例如地上權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等，均可依他物權(quán)人的意愿作為一種財產(chǎn)在市場上流通。（2）共產(chǎn)黨的土地制度1950年以前中國共產(chǎn)黨從革命的一開始就把解決農(nóng)民土地問題作為中國革命的一個中心問題。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期、抗日戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期等不同的歷史階段，根據(jù)革命形勢的需要，本著調(diào)動最大多數(shù)人的革命積極性的原則，提出并制定了不

25、同的土地法律和政策?？偟闹笇?dǎo)方針是保護廣大農(nóng)民的土地私有權(quán)。1949年10月中華人民共和國成立。1950年6月，中央人民政府公布了中華人民共和國土地改革法，同年11月，政務(wù)院又公布了城市郊區(qū)土地改革條例，對農(nóng)村及大城市郊區(qū)的土地改革分別作了具體的規(guī)定。土地改革法規(guī)定：“所有沒收得來的土地和其他生產(chǎn)資料除本法規(guī)定收歸國家所有外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接受，統(tǒng)一的、公平合理的分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有”?！胺峙渫恋兀脏l(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位、在原耕基礎(chǔ)上，按土地數(shù)量、質(zhì)量及其位置遠近，用抽補調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配之”。14土地改革法的實施和土地改革的完成，在中國大陸正式確立了土地國有

26、與農(nóng)民私有并存的土地制度。廣大農(nóng)民獲得了土地，除法律規(guī)定屬國家所有的土地以外均屬農(nóng)民私有，允許農(nóng)民享有私有土地的經(jīng)營、買賣、出租權(quán)利。土地改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)濟性，廣大農(nóng)村的生產(chǎn)水平與生活水平有了明顯的提高。從50年代開始，在空想社會主義公有制意識形態(tài)的指導(dǎo)下，開展了土地私有化改革運動，為了解決工業(yè)化補貼、農(nóng)業(yè)上的自然災(zāi)害等問題而由國家強力推行農(nóng)業(yè)互助合作社、初級和高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社乃至人民公社等一系列自上而下的集體化運動，逐步把土改后形成的農(nóng)民土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭壦?，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有權(quán)。這一時期的土地政策集中表現(xiàn)為中央的幾個文件：1951年9月制定的中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生

27、產(chǎn)互助合作的決議（草案）；1956年6月第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程；1958年4月中共中央發(fā)出的關(guān)于把小型的農(nóng)業(yè)合作社適當?shù)睾喜榇笊绲囊庖姡?962年發(fā)布的農(nóng)村人民公社工作條例（簡稱人民公社六十條）。有學(xué)者將這幾十年簡要地概括為國家不斷侵入農(nóng)民私人領(lǐng)域，同時農(nóng)村集體和國家之間進行不斷博弈的過程。15一些經(jīng)濟學(xué)者認為這種集體化決不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，而是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)利的一種形式。農(nóng)村集體所有制與國家所有制是一致的，而真正的區(qū)別只是在于國家支配和控制集體經(jīng)濟但并不對其控制后果負直接的財務(wù)責(zé)任。而當國家控制全民經(jīng)濟時，卻以財政擔(dān)保

28、其就業(yè)工資和其他福利。16 Page80年代開始，社會走向穩(wěn)步發(fā)展的軌道?，F(xiàn)有的土地所有權(quán)也以法律、法規(guī)的形式確定下來，主要體現(xiàn)在憲法、民法通則、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、城市房地產(chǎn)管理法、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例、土地管理法實施條例、關(guān)于確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定（國家土地管理局發(fā)）等法律、行政法規(guī)及法律規(guī)范性文件中。其他還有一些相關(guān)立法，特別是森林法等自然資源立法也涉及到廣義的“土地”所有權(quán)問題，最高人民法院、國土資源部、原國家土地管理局及其他中央部委的一些規(guī)章、部門規(guī)范性文件、批復(fù)、答復(fù)、函中的某些問題也涉及到土地制度問題。主要內(nèi)容有：以立法形式確立我國的土地所有制為

29、國家和集體所有兩種形式，并規(guī)定哪些屬國家所有，哪些屬集體所有；國家和集體土地所有權(quán)的主體及其代表各是什么；土地所有權(quán)的取得確認，內(nèi)容與限制以及集體土地所有權(quán)因國家征用而轉(zhuǎn)移等等。17第二部分現(xiàn)階段集體土地制度面臨的問題與挑戰(zhàn)由于集體土地所有制的幾經(jīng)變化，各種形式的農(nóng)民集體所有并存，且有的界限不清。這個問題在過去很少有人問津，而在當前城市化和工業(yè)化的進程中，大規(guī)模的經(jīng)濟發(fā)展、招商引資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求原有的城區(qū)、工業(yè)區(qū)向郊區(qū)乃至農(nóng)村地區(qū)大范圍地擴張，這一過程必然伴隨著農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的大量轉(zhuǎn)移，土地作為資源和資產(chǎn)的商業(yè)價值日益顯現(xiàn)出來，集體土地歸誰所有，土地征用和土地流轉(zhuǎn)的收益該

30、如何分配的問題也逐漸引起各級政府和社會各界的重視。綜觀所有土地問題的立法，行政性的保護國有土地所有權(quán)的法律法規(guī)居多，而經(jīng)濟性的保護集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)相對不足，在集體土地所有權(quán)方面存在諸多法律缺陷。一、農(nóng)村集體土地歸誰所有？1、法律是如何規(guī)定的1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過的中華人民共和國土地管理法（簡稱1986年土地管理法）第八條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)

31、業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有?！庇稍摋l規(guī)定看，集體土地所有權(quán)的歸屬主體是農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟組織兩種，兩者又各自分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)三種類型。按照實踐常識判斷，“農(nóng)民集體”不能與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身做同一解釋，但從法條的字面含義看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織似乎又可以等同于鄉(xiāng)農(nóng)民集體，村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織又可以等同于村內(nèi)農(nóng)民集體。法律用語的含糊加劇了集體土地所有權(quán)歸屬的模糊，是集體土地所有權(quán)弱化的原因與表現(xiàn)，其直接后果將進一步導(dǎo)致實踐中無人真正對集體土地負責(zé)。1988年12月29日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議作出關(guān)于修改中華人民共和國土地管理法的決定，根

32、據(jù)該決定對1986年土地管理法進行了修正。1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議再次對土地管理法進行了修訂，即現(xiàn)有的文本形式。1998年土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”對照1986年的土地管理法，1998年土地管理法明確規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，即“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”。其主體類型為：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；村農(nóng)民

33、集體；組農(nóng)民集體。同時明確規(guī)定了集體土地經(jīng)營管理者為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；村農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；組農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組。另外根據(jù)1990年5月國務(wù)院發(fā)布的鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例第十八條18，1995年4月9日國家土地管理局公布的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第二十一條19，國發(fā)WriteZhu(1995);35號國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知20都可以確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。另外，1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的中華人民共和國民法通則第74條2款只規(guī)定了村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，而隨

34、后制定的土地管理法、農(nóng)業(yè)法中均規(guī)定村內(nèi)各農(nóng)民集體也可以為集體土地所有權(quán)主體。兩者之間的沖突，至今未在立法上加以協(xié)調(diào)。在關(guān)于修改1998年土地管理法征求專家意見的過程中，侯自新代表21曾提出，雖然土地管理法第十條肯定了目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三級所有、組為基礎(chǔ)”的現(xiàn)狀，但具體土地所有權(quán)行使主體代表是含糊不清的。為此應(yīng)在尊重當?shù)噩F(xiàn)實的情況下，明確產(chǎn)權(quán)主體代表。我們期待土地管理法的修改，使土地管理更趨完善?？傊鶕?jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，我們可以理解為集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，它既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。在“農(nóng)民集體”中每個成員的權(quán)利是平等的，

35、如對集體土地享有平等的承包經(jīng)營權(quán)。集體成員的權(quán)利是集體所有權(quán)的組成部分，全體成員大會是集體的最高權(quán)力機關(guān)。但是，集體中的成員不能以個人身份享有和行使集體所有權(quán)，對集體土地和其他財產(chǎn)不享有可分割的特定份額。2、對農(nóng)民集體的幾點疑問根據(jù)我國民法理論，民事主體主要包括自然人、法人和其他組織?！皣以谀承┣闆r下也以民事主體出現(xiàn)”，“在公有制國家，從國家享有的特殊的能力出發(fā)，大都認為國家在民法上只是特殊的主體，而不是一個法人”。至于農(nóng)民集體能否成為一個所有權(quán)的主體，是非常值得討論的，疑問有三：其一，農(nóng)民集體可否對土地直接進行經(jīng)營、管理？其二，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或村民小組對農(nóng)民集體土地的經(jīng)營、

36、管理權(quán)是什么性質(zhì)的權(quán)利，這種權(quán)利是委托取得的還是授權(quán)取得的？委托或授權(quán)的主體是誰，是上一級政府還是農(nóng)民集體？其三，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村內(nèi)的農(nóng)民集體，這三種權(quán)利主體之間是什么關(guān)系？以上幾點疑問在現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章中找不到答案。 Page對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體之間的關(guān)系，學(xué)者傾向于認為，以土地為核心的農(nóng)民集體，不僅各集體之間地位獨立、權(quán)利平等，即使與作為國有土地所有權(quán)主體的國家，其地位和權(quán)利也應(yīng)該是平等的。而農(nóng)村工作干部傾向于認為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體是指本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)的全體農(nóng)民；村農(nóng)民集體是指本村（村民委員會）范圍內(nèi)的全體農(nóng)民；村內(nèi)的農(nóng)民集體是指本村民小組范圍內(nèi)的全體農(nóng)民。

37、現(xiàn)在的三種農(nóng)民集體之間存在著包涵、從屬關(guān)系。農(nóng)民集體的主體是農(nóng)民，各集體之間的利益關(guān)系是一致的。所以小范圍的集體應(yīng)服從大范圍的集體。甚至還認為農(nóng)民集體組織之間存在上下級關(guān)系。走進了農(nóng)民集體“越大越公”和必須由低級向高級過渡的老路。3、所有權(quán)主體模糊對實踐的影響由于以上原因，實踐中碰到不少困難。特別是在土地使用權(quán)和收益權(quán)方面，存在集體經(jīng)濟組織以行政管理權(quán)排斥、代替所有權(quán)的現(xiàn)象。集中表現(xiàn)在，其一，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)村生產(chǎn)力提高和社會主義市場經(jīng)濟完善的必然要求，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡的過程。問題的關(guān)鍵在于如何調(diào)整，以及如何從制度上化解產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的市場風(fēng)險，實踐中成功和失敗的例

38、子都有很多，這將在本文的第三部分作出進一步論述。在這里要提到的是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的一個誤區(qū)，即為了貫徹和完成上級政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策要求，實現(xiàn)經(jīng)濟增長的政績目標，基層政府常常以集體土地所有者代表的身份，用行政命令的方式，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)性計劃變成指令性計劃，強行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。對土地的使用權(quán)和收益權(quán)是集體土地所有者的兩項最為重要的權(quán)利，如果不能保證切實享有，農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)將失去存在的價值。此外，農(nóng)民因承包經(jīng)營集體土地而承擔(dān)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌的款項中，亦部分含有以行政權(quán)力參與農(nóng)民收益分配的性質(zhì)。其二，土地發(fā)包和承包中。有幾種說法，一種說法是，土

39、地的權(quán)屬是可以分離的，可以在“確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)”的框架下，由集體經(jīng)濟組織出面將土地的使用權(quán)從農(nóng)戶的承包權(quán)中分離出來，建立土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，加強集體對承包地的管理權(quán)；另一種說法是，我國現(xiàn)行的土地制度是在集體所有的前提下，農(nóng)戶在承包期內(nèi)對土地的承包經(jīng)營權(quán)，因此農(nóng)戶的承包權(quán)只是在集體規(guī)定的承包期限內(nèi)才有，一旦到期，集體經(jīng)濟組織便可以收回，統(tǒng)一規(guī)劃使用與開發(fā)。在具體操作上有反租倒包和土地股份制兩種主要形式。下面主要講第一種形式。反租倒包，就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出面，將農(nóng)民的承包地租過來，然后以一個更高的租金出租給其他的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。采取反租倒包這種形式，集體經(jīng)濟組織和基層干部有以下幾

40、點理由和原因：（1）集體經(jīng)濟組織是在向農(nóng)民支付一定“地租”的前提下重新獲得集體土地的使用權(quán)，這不違背黨的農(nóng)村土地政策和基本經(jīng)濟制度，也遵循了“平等、自愿、有償”的原則。（2）通過反租倒包，農(nóng)民不僅不用種地也可以白白獲得一份地租收入，還可以在新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者那里做工獲得一份工資收入，從而使農(nóng)民的收入增加。（3）集體經(jīng)濟組織在將土地從農(nóng)民手中反租過來，經(jīng)過土地的基礎(chǔ)實施投資，以及物色到進入農(nóng)業(yè)的工商資本后，會獲得一份相當可觀的土地的級差收入，這對財力十分緊張又苦于無其他增收來源的村級經(jīng)濟組織和基層政府來講，是十分可貴的。（4）村級組織直接經(jīng)營土地，收取稅費方便。不用一家一戶跑，有些自發(fā)轉(zhuǎn)讓的土地還常

41、常因經(jīng)營者易人而稅費收取落空，現(xiàn)在只需從會計帳上劃出就行了。對于土地承包戶來講，也有以下幾點意見或不同的想法：（1）通過反租倒包，集體經(jīng)濟組織成了土地的實際支配者，經(jīng)營、管理權(quán)代替了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)；（2）在新的土地經(jīng)營者的物色與選擇、承包款的確定等方面，都是有村級集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)政府確定，很難遵循土地承包法規(guī)定的民主協(xié)商，公開進行的程序，22為此留下許多隱患；（3）在反租倒包的過程中，難以做到“自愿、有償”。松散的農(nóng)戶相對于集體經(jīng)濟組織處于弱勢地位，無法達成“平等”的談判地位。對不愿租出承包地的農(nóng)戶，工作做得細致的地方，會進行土地置換，在地租和租期的確定上盡量考慮農(nóng)民利益。而在工作做得粗

42、的地方，就具有模糊誘導(dǎo)的傾向，甚至強烈的行政強迫命令色彩，使“自愿”的原則變味；（4）盡管有關(guān)部門要求反租和倒包之間的級差收入多數(shù)要歸原承包戶，但在操作層面上，級差地租主要落入集體經(jīng)濟組織的手中，農(nóng)戶從中直接所得相當有限，不少農(nóng)戶還失去了土地轉(zhuǎn)包期內(nèi)的預(yù)期收益。在任何一項制度和措施的推行中，不同的人群動機和利益各不相同，學(xué)者追求理想化的公平、合理的方案，政府和立法者追求行得通的方案?！白兓桶l(fā)展”是社會永恒的主題，永遠不會有恒定的一成不變的事物，也永遠不會有人人滿意的利益分配方案，或許只能說社會的利益分配應(yīng)當走向均衡化，減少和避免權(quán)利與義務(wù)過度失衡的暴利社會。二、集體土地所有權(quán)有幾項權(quán)能1、法

43、律的規(guī)定土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)所有權(quán)，但仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。我國民法通則第71條規(guī)定“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自然財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，也就是說，占有、使用、收益和處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。在我國，關(guān)于集體土地所有權(quán)的內(nèi)容，法律沒有做出明確規(guī)定，只是在土地管理法第九條（“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”）、第十四條與第十五條第二款（集體土地承包經(jīng)營）、第六十五條（集體土地使用權(quán)的收回）等規(guī)定與集體土地所有權(quán)的內(nèi)容相關(guān)。總起來講，集體土地所有權(quán)具有不完全性，主要表現(xiàn)在收益和處分方面受到國家極大的限制。例如，在收益權(quán)方面，集體所有的土地不

44、能直接用于房地產(chǎn)開發(fā)，若用于房地產(chǎn)開發(fā)必須先由國家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲泻笤儆蓢页鲎尳o發(fā)展商，這就使應(yīng)屬于集體土地所有權(quán)的收益權(quán)受到限制。而目前國家征用土地標準的低償性又使得集體土地所有者的收益權(quán)無法充分實現(xiàn)。又如，處分權(quán)方面，集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，其向非農(nóng)用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批，等等，均使集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)受到相當大的限制。23集體土地所有權(quán)的不完整性還集中表現(xiàn)在，集體土地所有權(quán)不能交易，也不能轉(zhuǎn)讓（國家征用者除外）。實際上使集體土地（財產(chǎn)）所有權(quán)弱化和虛化，只承認了集體土地使用權(quán)的存在。 Page2、對實踐的影響我們說，

45、任何一個國家的歷史傳統(tǒng)都孕育和規(guī)定著該國制度選擇的價值趨向和路徑。筆者以為，現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)制度和國家對集體土地所有權(quán)的限制，既有歷史的淵源，又是現(xiàn)實政治選擇的結(jié)果，無法簡單地肯定或否定，現(xiàn)實的關(guān)鍵在于如何發(fā)展和完善。實踐證明，1998年修訂的土地管理法所確立的以耕地保護為核心的土地用途管制制度是切實可行的，并有力地促進了我國土地管理事業(yè)的發(fā)展。但是隨著我國改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟在農(nóng)村的推進，法律和政策與現(xiàn)實的脫節(jié)也漸漸暴露出在某些方面的局限性，主要涉及征用制度和集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。（1）在土地征用方面。因為集體土地所有權(quán)不能交易，根據(jù)現(xiàn)行憲法和土地管理法規(guī)定，“任何單位和個人進行建

46、設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；24“國家為公共利益的需要”，可以依法對集體所有的土地實行征用，征用后轉(zhuǎn)為國家所有。也就是說，土地征用是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地從而為各項建設(shè)提供國有土地的唯一途徑。假設(shè)嚴格規(guī)定只有具有公共性的建設(shè)項目才可以進行土地征用，則除此以外的建設(shè)項目若需要在該塊集體土地上進行建設(shè)，將無法取得土地的使用權(quán)。在計劃經(jīng)濟時代，這樣的矛盾一般不會出現(xiàn)，但市場經(jīng)濟制度下，問題就會出現(xiàn)。為了避免這樣的矛盾，我國法律上對于“公共利益”的界定是非常寬泛的?，F(xiàn)在一般和城市建設(shè)以及城市外能源、交通、水利等設(shè)施相關(guān)的建設(shè)項目都被認為是征用適格的項目。在實務(wù)操作中，地方政府為加快

47、地方經(jīng)濟發(fā)展，增加財政收入，實施招商引資，興辦開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，似乎也可以劃入“公共利益”的范疇。這樣公益性目的和商業(yè)性目的在土地征用中就混同起來了。在土地征用補償方面，1998年土地管理法第四十七條第一款規(guī)定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，“原用途”指的是補償?shù)膬?nèi)容僅限于集體使用此塊土地所獲得的利益。我國憲法和土地管理法規(guī)定，集體（家庭）的土地使用僅限于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)幾種形式，同時集體所有土地不能轉(zhuǎn)讓、出租，所以補償?shù)膬H僅是集體土地的使用（耕作）權(quán)，具體補償?shù)臉藴室惨酝恋氐钠骄戤a(chǎn)值為計算的依據(jù)，其費用的高低主要取決于土地的種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。25也就是說，補償?shù)暮诵牟辉谟诒Ｕ霞w土地所有者的財產(chǎn)性權(quán)利，不遵循市價補償或完全補償?shù)脑瓌t，而以保證被征用土地上農(nóng)民的原有生活水平為原則。這就決定了征地補償?shù)牡蛢斝?，且補償費常常不能全部到位。近年來，伴隨著房地產(chǎn)熱、大學(xué)城、開發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫，征地失控就成為題中應(yīng)有之意。當耕地迅速減少，在征用土地的過程中，農(nóng)民的利益相對受損，城鄉(xiāng)差距進一步拉大，引發(fā)的糾紛大量出現(xiàn)，從而影響到黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)時，新一輪的治理整頓工作開始了。據(jù)報道，山東治理整頓土地市場秩序動作大、