行政訴訟法修改的視點和方向

1、行政訴訟法修改的視點和方向修改的必要性（一）從現(xiàn)行法制的不充分性看修改行政訴訟法的必要性近期以來，關(guān)于修改行政訴訟法的各種見解紛紛出籠。歸納起來， 關(guān)于現(xiàn)行行政訴訟法的不足，主要有如下三個方面：1. 權(quán)利救濟的機會受到制約，起訴要件過于嚴(yán)格或者不明確起訴條件的苛刻和受案范圍的狹窄，被認(rèn)為是我國現(xiàn)行行政訴訟制 度的一大缺陷由于對具體行政行為性、 原告適格、被告適格等的訴訟要件進(jìn) 行限制性規(guī)定，使得行政訴訟不能很好地實現(xiàn)其權(quán)利救濟功能。2. 無法適應(yīng)不斷增加的社會需求（1） 新型行政訴訟的出現(xiàn)一一曾經(jīng)從事行政訴訟法立法的學(xué)者、實務(wù)家付出了大量的心血，但是，其當(dāng)時的立法設(shè)想并不能窮盡無限豐富的行政糾

2、 紛實踐形態(tài)。伴隨著行政需要的增大和行政作用的多樣化，出現(xiàn)了在傳統(tǒng)的行政訴訟的框架內(nèi)并不一定能夠應(yīng)對的新的紛爭類型，有必要在實體法以及程序法層 面分別作出應(yīng)對，如環(huán)境行政訴訟等，急需在法律上予以明確定位。（2）從徹底貫徹法的支配的必要性的角度來看，確立對行政立法、行政計劃等所謂抽象行政行為的司法審查制度，具有極其重要的意義，同時也是極其重要的研究課題。對于實踐中和理論界提出的這種主張， 需要從立法政策學(xué) 的角度進(jìn)行探討和應(yīng)對。（3）行政紛爭的增多，亟須拓展和強化救濟途徑，而救濟制度的不 充分性帶來的社會性扭曲，例如人們對信訪的過度期待等，急需通過法制度的修 改加以矯正和完善，尤其是處理好確保司

3、法說最后一句話的機會和明確其界限的 關(guān)系，完善通過實體法的完善來解決紛爭的配套機制。3. 對當(dāng)事人行使起訴權(quán)、申請撤訴權(quán)、和解權(quán)和上訴權(quán)有諸多限制現(xiàn)行法律對當(dāng)事人行使起訴權(quán)、申請撤訴權(quán)、和解權(quán)和上訴權(quán)都有 諸多限制。這些限制在某種程度上影響了行政訴訟制度的發(fā)展， 違背了訴訟規(guī)律， 導(dǎo)致行政訴訟案件數(shù)量少，原告勝訴率低，沒有充分發(fā)揮行政訴訟所應(yīng)有的合法 性監(jiān)督功能。為此，需要在強化司法對行政的統(tǒng)制功能的方向上進(jìn)行行政訴訟制 度改革，使行政訴訟活性化。（二）從行政訴訟的目的看修改的必要性我國行政訴訟法的立法目的為：保證人民法院正確、及時審理行政 案件；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督

4、行政機關(guān)依法行使行 政職權(quán)。其中包含了行政訴訟的兩個重要目的一一統(tǒng)制行政活動的合法性和對權(quán) 利利益的救濟。1. 從統(tǒng)制行政活動的合法性來看行政訴訟法修改的必要性通過司法權(quán)來抑制行政權(quán)，形成抑制和均衡的統(tǒng)治體系，實現(xiàn)對權(quán) 利和自由的保障，是憲政理念的內(nèi)在要求。從對行政活動的合法性統(tǒng)制的視點來 看，行政訴訟應(yīng)當(dāng)成為對行政的統(tǒng)制功能中具有拘束力的重要統(tǒng)制手段。在現(xiàn)實的權(quán)力運作中，如何充實司法對行政的統(tǒng)制功能的問題，應(yīng)當(dāng)成為探討行政訴訟 法修改問題的出發(fā)點。2. 從救濟權(quán)利利益來看行政訴訟法修改的必要性在現(xiàn)行制度下，只有其合法權(quán)益受到具體行政行為侵害的公民、法 人或者其他組織才能利用行政訴訟制度。 根

5、據(jù)人民主權(quán)或者主權(quán)在民的原理，應(yīng) 當(dāng)擴大原告適格，使團(tuán)體訴訟制度化，拓展訴訟類型，充實客觀訴訟，提高對于 行政裁量的司法審查的實效性。而前述諸多要求，皆需要進(jìn)一步深入研究。修改的視點行政訴訟法的修改當(dāng)然是必須推進(jìn)的課題，包括學(xué)界在內(nèi)所提出的 各種修改意見，我想也有許多是值得肯定的。不過，將問題全部予以明確并展開 討論，與基于現(xiàn)實制度建構(gòu)的行政訴訟法的運用和修改畢竟不是同一個層次的問 題。對于法制度改革來說，實務(wù)界與學(xué)界之間富有成效的意見交換是重要的基礎(chǔ) 支撐，但試擬稿之類的課題招投標(biāo)乃至研究、起草的過程也有必要實行公開、透 明、公正的程序，尤其在宏大的法修改項目立項論證中， 必須確立必要性和可

6、行 性論證的制度。行政訴訟法的修改至少應(yīng)當(dāng)確立如下視點：（一）全面修改的必要性探討1. 充分利用現(xiàn)有資源的評價分析在評判現(xiàn)有制度之前，首先要充分了解和把握現(xiàn)有制度狀況，科學(xué) 地評價現(xiàn)有制度資源，找出問題癥結(jié)，看一看是制度資源匱乏，還是制度資源過 剩而導(dǎo)致碰撞、抵觸，抑或是制度資源被閑置不用？經(jīng)過分析、評價，才能了解 到底需要在多大程度上修改現(xiàn)行行政訴訟法。 根據(jù)分析、評價的結(jié)果不同，其結(jié) 論也是各異的。值得強調(diào)的是，我國行政訴訟法盡管存在一定的問題，但是，其 中很多是可以通過法規(guī)范解釋學(xué)的運用、修改行政實體法抑或修改訴訟法的個別 條款來解決的問題。全面推翻現(xiàn)有規(guī)范，顛覆性的修改方式當(dāng)然不宜采取

7、； 不考 慮現(xiàn)有制度基礎(chǔ)，生搬硬套國外的經(jīng)驗或者制度的所謂修改建議， 也是值得商榷 的。2. 現(xiàn)行訴訟法的解釋適用與行政訴訟制度狀況的改善不僅行政法學(xué)者對各種各樣的“行政行為”、“具體行政行為”的 概念進(jìn)行解釋論上的擴大嘗試，而且最高人民法院的司法解釋亦先后嘗試了對“具體行政行為”的嚴(yán)格定義和放棄定義而使用“行政行為”的用語，試圖盡量在法規(guī)范的解釋運用層面擴展原告適格。所有這些嘗試或者努力，都在一定程度 上改變或者彌補了現(xiàn)行訴訟法規(guī)范的不足。換言之，解釋適用在一定程度上能夠 彌補現(xiàn)行法規(guī)范的不足，并且，法解釋的理論和實踐經(jīng)驗也是需要重點提倡和大 力培養(yǎng)的。很顯然，法修改的方法，宜于在解釋適用實

8、在無法解決的根本性問題 的解決方面，或者大量的解釋適用需要綜合協(xié)調(diào)之際使用。（二）確保接受司法審查的權(quán)利司法不是萬能的。法院并不能解決行政與公民、法人或者其他組織 之間的所有紛爭。有些紛爭也許并不能全部作為權(quán)利義務(wù)的關(guān)系來把握，因而不適于法院來予以解決。但是，在憲政體制下，確保公民、法人或者其他組織接受 司法審查的權(quán)利，卻是必要且重要的理念。為了在實質(zhì)上保障接受司法審查的權(quán) 利，就有必要滿足 “救濟的實效性”、“救濟規(guī)則的明確性”、“武器的對等 性”等要件。不具有實效性則是沒有意義的，救濟規(guī)則若不明確，就不知道在怎 樣的情況下到哪里尋求救濟，實際上并不能得到救濟。并且，基于公平原則，在 行政訴

9、訟那樣雙方當(dāng)事人的力量懸殊的情況下，為使兩者在同一地位進(jìn)行爭議， “武器”的對等性是不可或缺的。（三）行政訴訟的特殊性與司法對行政的統(tǒng)制功能的強化在現(xiàn)代國家，通過司法權(quán)的行使，維持抑制、均衡的統(tǒng)治體系，對 于實現(xiàn)權(quán)利和自由保障，具有重要的意義。但是，強調(diào)司法對行政的統(tǒng)制功能的 強化，決不可以無視行政訴訟的特殊性。（四）如何確保切實的救濟還有一個不可忽視的視點，即如何確保行政訴訟法的解釋適用合法、 合理，確保實效性的司法對行政的統(tǒng)制。 這就要求樹立全局觀念，與其他法領(lǐng)域 的完善相，做好制度之間的協(xié)調(diào)、整合工作。1. 提高法官的行政法和行政訴訟法的專門知識涵養(yǎng)既然制約行政權(quán)的行使、進(jìn)行權(quán)利救濟的必

10、要性將不斷增強，那么, 全面、系統(tǒng)、扎實地了解和掌握行政法和行政訴訟法的法律工作者的增加就成為 必要。承擔(dān)行政案件審理的法官，應(yīng)是熟知行政事務(wù)并精通訴訟事務(wù)， 且對行政 法、行政訴訟法以及行政訴訟本質(zhì)具有深刻領(lǐng)會的專家。因此，有必要考慮在司法考試和國家公務(wù)員考試中加大行政法尤其是行政爭訟法的比重，在高校法學(xué)教育中進(jìn)一步充實行政法和行政訴訟法的課程安排。2. 司法救濟之前的相關(guān)行政程序和爭訟制度的完善和強化（1）使行政聽證程序以及行政復(fù)議程序中的主持人更加具有第三者 的性質(zhì)，使行政程序及行政復(fù)議程序中律師的介入日常化。（2）應(yīng)當(dāng)強化行政機關(guān)的準(zhǔn)司法功能，以實現(xiàn)迅速的、確實的審理 判斷。此外，信訪

11、等相關(guān)制度的完善，與司法救濟相并列，相互補充，也是重要的。必須正確認(rèn)識信訪、復(fù)議乃至ADR等制度對權(quán)利救濟所發(fā)揮的作用， 切不可 顛倒因果關(guān)系，認(rèn)為它們損害了司法權(quán)的威信。（3）強化行政機關(guān)首長的法律責(zé)任，切實解決行政裁判執(zhí)行難。建 立拒不執(zhí)行裁判的公告制度和刑事問責(zé)制度， 都必須與有關(guān)規(guī)范的修改和完善相 配合。修改的方向（一）行政訴訟法的理念1行政訴訟的公共性價值公民、法人和其他組織通過行政訴訟的形式來主張權(quán)利、自由，不應(yīng)當(dāng)僅僅作為與單純的私人利益相關(guān)的事情來把握。在裁判過程之中，進(jìn)行公正的權(quán)利、自由的主張，謀求對違法行為的糾正以及權(quán)利救濟， 其本身就具有實現(xiàn) 公共性價值的一面。以這樣的認(rèn)識

12、為前提，為爭議行政所實施的行為的合法性而 提起行政訴訟，糾正違法的行為，不僅僅對于原告來說是有意義的， 而且有利于 防止同樣的違法行為繼續(xù)發(fā)生，對于社會全體來說也具有重大的意義。換言之， 每個人分別提起的行政訴訟，同樣具有實現(xiàn)公共利益的重要價值。就行政訴訟進(jìn)行考察時，就必須不問個人、，而將其作為關(guān)系到全體 國民的課題來認(rèn)識。迄今為止的行政訴訟，總起來說是由立于社會弱者地位的個 人提起的，并且這種行政訴訟的重要性今后也將越來越高。可以預(yù)測，我國利用行政訴訟的情形將會有所增加，行政訴訟的制度和理論也必須應(yīng)對這種變化。2行政訴訟是權(quán)力分立理念的制度體現(xiàn)在現(xiàn)代國家，為了有效地實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和

13、制約，迅速 且公正地救濟權(quán)利和利益，必須重視行政訴訟（包括爭議國家賠償?shù)鹊脑V訟） 在 整個司法審查制度中的地位。尊重個人的原理和主權(quán)在民的原理，既是現(xiàn)代國家 所依據(jù)而成立的基本原理，也應(yīng)是我國行政訴訟法的基本理念。（二）使行政訴訟更加便利行政訴訟不僅勝訴率低，而且花費時間長，長此以往，使得行政訴 訟幾乎不能發(fā)揮統(tǒng)制行政活動的功能。因此，行政訴訟法的修改和行政訴訟制度 改革，其發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是使更多的行政訴訟被提起，并且，出現(xiàn)更多的原告勝訴判決。1行政訴訟的入口要件的擴展（1）擴大行政訴訟受案范圍。談起訴訟范圍的擴大，人們幾乎異口同聲地強調(diào)應(yīng)將所有國家公權(quán)力主體與公民、法人和其他組織之間發(fā)生的公法

14、上 的所有爭議，納入行政訴訟的范圍，換句話說，所有行使公權(quán)力的主體都應(yīng)接受 法院的司法審查。這種主張經(jīng)不起推敲。首先，“均納入行政訴訟的范圍”本身 就是不可能的，它忽略了權(quán)利救濟體系的相互補充和資源整合的重要意義。并不是只有“均納入”才有利于權(quán)利利益救濟， 有時利用其他機制尋求救濟，或許會 更便捷、更經(jīng)濟、更充分；其次，特別主張“將抽象行政行為納入行政訴訟范圍”，而沒有附加相應(yīng)的限制條件，其顯然忽略了“抽象行政行為”也包括行政法規(guī)這 一現(xiàn)實，忽略了現(xiàn)有權(quán)力配置不是單純修改行政訴訟法就能解決的這一現(xiàn)實，忽略了司法權(quán)對行政權(quán)的法律統(tǒng)制本身具有一定的界限。再次，特別主張“對內(nèi)部 行政行為提供司法救濟

15、”，則在兩個方面值得商榷：其一，“內(nèi)部行政行為”這 個概念是不能成立的，可以說“內(nèi)部行為”，而不能說“內(nèi)部行政行為”；其二， 對內(nèi)部行為提供司法救濟，而不加任何限制，實際上是忽略了行政的特殊性和行 政訴訟的特殊性的結(jié)果，也是對司法權(quán)的界限認(rèn)識不夠的表現(xiàn)。簡而言之，行政 訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)擴大，但是，必須基于扎實的、深入的研究，循序漸進(jìn)地展開。（2）拓寬原告適格。有人主張，應(yīng)從行政訴訟制度上實現(xiàn)對原告資格的拓寬，實現(xiàn)從現(xiàn)行的“法定權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)向“法律上的利益”標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。同時，行政訴訟的被告應(yīng)界定為“以自己的名義作出行政行為，又能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的主體”。從比較法的角度來看原告適格的拓寬問題， 很明

16、顯，這種主張值得 進(jìn)一步探討的余地非常大。誠然，從世界范圍看，在原告適格、訴的利益方面，“大致說來，呈現(xiàn)出從權(quán)利到利益的變遷”的傾向。在這層意義上，我國拓 寬原告適格，向“法律上的利益”標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)是符合世界潮流的。 但是，我們不能 無視發(fā)達(dá)諸國相關(guān)法律規(guī)范的完備性以及我國相關(guān)法律規(guī)范的相對滯后性，甚至存在法律規(guī)范闕如的情形。我一貫堅信，從行政訴訟制度上實現(xiàn)對原告適格的拓 寬，切實保障當(dāng)事人的訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)是行政訴訟法修改的一個重要出發(fā)點和目的歸 宿。不過，有關(guān)訴的利益和原告適格的研究，還面臨著諸多課題。例如，具體應(yīng) 當(dāng)如何架構(gòu)相應(yīng)的制度？ “法律上的利益”和“法律上值得保護(hù)的利益”有何 不同？應(yīng)如何

17、區(qū)分？為什么目標(biāo)只是“法律上的利益”，而不是“事實上的利 益”？等等，都需要結(jié)合實踐中產(chǎn)生的問題從理論深層予以回答。（3）起訴期限的延長。現(xiàn)行法規(guī)定，自知道作出具體行政行為之日起，經(jīng)過3個月后，便不能提起行政訴訟。人們普遍認(rèn)為這種法定期限太短了， 應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改，以減輕原告的負(fù)擔(dān)，使其容易提起訴訟。但是，應(yīng)當(dāng)延長為6個月，還是延長為一年，甚至規(guī)定在“重大的違法”的情況下為 2年等，有各種 不同的見解，尚需根據(jù)行政訴訟的特點進(jìn)一步進(jìn)行深入研究。2. 訴訟過程中的權(quán)利義務(wù)配置（1）說明義務(wù)與證據(jù)出示（舉證責(zé)任倒置）一一糾正信息不對稱的 對策。在行政訴訟中，當(dāng)事人雙方的地位本來就是不對等的。因此，對作

18、為被告 的行政主體方面，原則上應(yīng)當(dāng)賦課出示證據(jù)的義務(wù)，同時，若存在證據(jù)的篡改等 情形時，應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)厲的處罰來對待。進(jìn)而，行政主體對行政相對人負(fù)有主動地說 明其所實施行為的理由的義務(wù)和職責(zé)。法院為了確保兩者的地位在實質(zhì)上的對等 性，如果法律關(guān)系不明確的話，應(yīng)當(dāng)隨時進(jìn)行訴訟指揮，令被告行政主體方面提 出證據(jù)。關(guān)于這一點，我國行政訴訟法已有相應(yīng)規(guī)定，但尚需進(jìn)一步明確化。（2）職權(quán)主義?，F(xiàn)行法以辯論主義為前提。從徹底貫徹“法的支配” 和“法治主義”的觀點來看，應(yīng)當(dāng)像德國那樣，使法院能夠?qū)徖碓娌⑽粗鲝埖?違法性。換言之，法院不僅審理原告主張的違法理由， 而且也能夠以職權(quán)審查其 他的違法理由。以職權(quán)調(diào)查的

19、證據(jù)的內(nèi)容，通過辯論而得以明確。原告希望的話， 也可以通過辯論的方式進(jìn)行審理。（3）簡易程序。行政訴訟不適用簡易程序的規(guī)定，顯然不利于經(jīng)濟、 便捷、快速地解決行政紛爭。從權(quán)利救濟的實效性和經(jīng)濟性的角度考慮， 應(yīng)當(dāng)確 立獨任制等行政訴訟簡易程序。3. 擴大行政訴訟的受案范圍與權(quán)力配置問題修改行政訴訟法，擴大行政訴訟的受案范圍成為理論界和實務(wù)界的 共識。行政訴訟的受案范圍和原告適格的范圍應(yīng)當(dāng)相應(yīng)拓寬，這是毫無疑問的。 可是，目前的許多主張中透露出概念的模糊性， 目標(biāo)的籠統(tǒng)性，標(biāo)準(zhǔn)的概括性等 特點。這種現(xiàn)象實際上警示我們要認(rèn)真地分析所謂擴大行政訴訟受案范圍的主 張，尤其是必須慎重地思考行政權(quán)和司法權(quán)

20、的配置問題?？紤]權(quán)力配置問題，也許有必要探討美國模式的行政委員會或者英 國模式的行政裁判所的制度。這兩種制度都表明，對于行政侵權(quán)的救濟并不是由 司法權(quán)獨占，行政權(quán)或者位于行政權(quán)和司法權(quán)之間的合議制的機關(guān)，對于由行政造成的權(quán)利利益的侵害，發(fā)揮著重要的保護(hù)和救濟作用。比較法的視角，可以給我們提供諸多思考，讓我們對籠統(tǒng)地擴大行 政訴訟的受案范圍論有個冷靜的思考。 可以肯定的是，擴大行政訴訟的受案范圍 是世界性的發(fā)展趨勢，但是，將行政主體的所有行為作為訴訟對象的做法是不可 取的。具體擴大到什么范圍，擴大到什么程度，如何擴大，則都是必須仔細(xì)探討 的問題。4. 訴訟類型的多樣化一一臨時救濟的活用作為現(xiàn)代的多樣的行政紛爭的解決手段和行政違法的糾正手段，行 政訴訟在訴訟類型方面不能適應(yīng)。 例如，在現(xiàn)行的行政訴訟中，原則上不承認(rèn)臨 時的救濟（執(zhí)行不停止原則）。在實體審理的場合，應(yīng)當(dāng)重視接受司法審查的權(quán) 利、權(quán)利救濟的實效性，使訴訟類型多樣化，修改相應(yīng)的條款，明文承認(rèn)中止行 政行為執(zhí)行的訴訟等臨時救濟