影響公共政策有效執(zhí)行地主要因素

1、第五節(jié) 影響公共政策有效執(zhí)行的主要因素一、政策問題、政策質(zhì)量與政策執(zhí)行一項公共政策能否得到有效執(zhí)行，除本章已經(jīng)述及的那些因素之外，還取決于如下因素：政策問題的 性質(zhì)；政策的質(zhì)量；執(zhí)行機關(guān)的效能；政策對象的情況；政策執(zhí)行的外部環(huán)境，等等。這里著重 分析一下前面兩個因素對政策有效執(zhí)行的影響。公共政策執(zhí)行的成功與否，與政策要解決的社會問題本身密不可分，這是由社會問題本身的基本特性決定的。政策問題的性質(zhì)影響有效執(zhí)行的因素主要表現(xiàn)在三個方面：問題本身所涉及的范圍。從現(xiàn)實情況 來看，有的政策問題性質(zhì)比較單一，所涉及的范圍較小，那么針對此類問題所制定的政策，執(zhí)行起來就比 較容易，反之難度就會增加；問題本身的

2、復雜程度。一般而論，政策問題的復雜程度取決于問題的成因、 問題對社會生活的影響、與其他社會問題的關(guān)聯(lián)性這三個方面。由于政策問題本身的紛繁復雜，即使拿出 了較好的政策方案，在執(zhí)行之中仍然會遇到相當大的阻力和困難。隨著問題的產(chǎn)生需要調(diào)節(jié)的行為量的 大小。不同的社會問題涉及的人口會有相當大的差別。隨著人員的增多，相互之間的溝通、協(xié)調(diào)的難度也 就加大，所需政府調(diào)節(jié)的行為量顯然也會增大，這就增加了政策執(zhí)行的難度，必將消耗更多的政策資源。政策本身的質(zhì)量優(yōu)劣是影響政策有效執(zhí)行的又一個重要因素?？梢哉f，質(zhì)量好的政策是政策有效執(zhí)行的重要基礎(chǔ)和前提。政策質(zhì)量的高低主要由以下三個要素來衡量：(1) 政策的可行性程度

3、。政策的可行性，是指既定的政策具備了執(zhí)行所需要的客觀條件，經(jīng)過政策執(zhí)行 者的主觀努力，可以實現(xiàn)客觀與主觀的統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮政策的效力，圓滿地實現(xiàn)政策目標。因此， 政策目標的明確與否直接關(guān)系到政策執(zhí)行的效果。(2) 政策的合理性程度。一般來說，一項合理的政策是建立在堅實的理論基礎(chǔ)之上的。這個理論基礎(chǔ)為 政策規(guī)定提供了令人信服的邏輯前提。例如，“實踐是檢驗真理的唯一標準”、“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的論斷分別在不同的層面構(gòu)成了我國許多公共政策的邏輯前提。邏輯前提的選擇將直接影響政策在一定條件下的合理性。另外，政策的合理性意味著決策者是理性的；政策制定是經(jīng)過一番周密思考的，而非情緒 性的、武斷的。

4、（3）政策的合法化程度。合法化是指公共政策經(jīng)法定權(quán)力機構(gòu)按照正規(guī)的程序予以認可。公共政策一旦 合法化，便意味著它取得了政治系統(tǒng)的承認，獲得了正式的公共性和權(quán)威性，從而使政策在執(zhí)行過程中能 以法律為后盾，減少干擾，排除阻力，確保有效實施。二、執(zhí)行主體與政策執(zhí)行所謂公共政策執(zhí)行主體，是指負責組織落實公共政策的人和組織。主要包括國家和地方政府行政機關(guān)、 司法機關(guān)、被賦予執(zhí)行權(quán)的其他公共機關(guān)以及供職于這些機關(guān)的公職人員。在我國，除上述機關(guān)和人員之 外，還包括中共各級領(lǐng)導機關(guān)、領(lǐng)導者和其他享有執(zhí)行權(quán)的黨的干部。（ 一 ） 執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中的地位與作用任何公共政策的執(zhí)行活動最終都要依靠各級執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)

5、行人員來進行。 執(zhí)行機關(guān)掌握著實施政策的方 法、技術(shù)和資源，是將政策貫徹于政策對象中去的施動者；政策執(zhí)行人員的自身素質(zhì)、政策水平、管理水 平的高低直接影響著政策任務的完成。他們可以積極主動地、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，使政策得以順利實施； 也可能由于軟弱無能、效率低下或抵制政策、鉆政策空子而造成政策失敗。由此可見，執(zhí)行組織與人員自 身的狀況直接影響著公共政策目標的實現(xiàn)。（ 二 ） 執(zhí)行者的素質(zhì)要求什么樣的政策執(zhí)行者才是合格的、高素質(zhì)的呢 ?1 高度的思想政治覺悟2 積極的意向和工作態(tài)度3 合理的知識和能力結(jié)構(gòu)4 較高的管理水平（三）政策執(zhí)行組織的合理結(jié)構(gòu)政策的順利執(zhí)行，還需要有一個精干、合理、高效的組

6、織機構(gòu)。組織機構(gòu)合理，其功能會大于所有執(zhí)行人員個人作用的簡單相加；組織機構(gòu)不合理，因內(nèi)耗而造成的組織功能損失就會大大增加。為使組織機構(gòu)的配置合理，就要充分考慮執(zhí)行人員年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)乃至性格志趣方面的協(xié)調(diào)與互補。三、政策對象與政策執(zhí)行政策執(zhí)行能否達到預期目標，還與政策對象有著直接關(guān)系。政策對象認同、接受政策，政策執(zhí)行就有可能成功；反之，政策執(zhí)行就會有可能失敗。可見，政策對象對政策認同和接受的程度，是對政策能否有效 執(zhí)行影響甚大的一個要素。什么是公共政策對象？公共政策的目標是多種多樣的， 但這種目標總要表現(xiàn)為對一部分個人、 群體或組織的利益進行分配或調(diào)整，表現(xiàn)為對一部分個人、群體或組

7、織行為的指導、制約或改變。這些個體、群體和組織就是政策對象，即政策執(zhí)行主體在實施政策過程中所發(fā)生影響和作用的承受者。（一）政策對象的特點公共政策對象具有以下特點：1 政策規(guī)定性； 2 一定的能動性； 3 受動性； 4 主觀差異性（二）政策對象對政策執(zhí)行的影響政策對象對政策執(zhí)行的影響，首先表現(xiàn)在政策對象的數(shù)量上。一般而言，政策涉及的政策對象的數(shù)量越 多，執(zhí)行的難度就越大。其次是政策對象的類型。類型越多，就越難以約束政策對象。最后是政策對象的 行為調(diào)節(jié)和變化的幅度。如果對政策對象的思維方式和行為方式的調(diào)整與他們原來的習慣差距較大，政策 執(zhí)行的難度就大。在這種情況下，往往需要“縮小”對政策對象行為的

8、調(diào)節(jié)量，或采取“漸進”的政策執(zhí) 行方式。四、外部環(huán)境與政策執(zhí)行影響公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境。（一）自然環(huán)境公共政策執(zhí)行系統(tǒng)的自然環(huán)境是指與政策執(zhí)行系統(tǒng)發(fā)生密切聯(lián)系和交互作用的自然條件。 這些自然環(huán)境 因素主要包括：（ 1 ）地理因素，即山川、河流、湖泊、海洋、土壤等自然條件。（ 2 ）生物因素，即植物和動物等自然條件。（ 3 ）宇宙因素，主要指靠近地球表層的大氣和空間。一定的自然環(huán)境與一定的政策執(zhí)行系統(tǒng)發(fā)生著這樣那樣的聯(lián)系，影響著政策執(zhí)行過程及其結(jié)果。因此， 政策執(zhí)行者應該正確認識和分析當?shù)氐淖匀画h(huán)境條件，因地制宜，趨利避害，展開執(zhí)行活動，實現(xiàn)政策目 標。（二）社會環(huán)境政策

9、執(zhí)行系統(tǒng)的社會環(huán)境是指由人以及人的活動形成的， 并對政策執(zhí)行活動產(chǎn)生直接影響的各種社會因 素。這些因素通過社會的經(jīng)濟、政治、文化、教育、科學、技術(shù)、精神、道德風尚、風俗習慣等表現(xiàn)為社 會的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會心理環(huán)境等。1 政策環(huán)境政策執(zhí)行者和政策對象所面臨的政治環(huán)境，不僅可能影響政策對象對政策的接受程度， 而且還會影響到 政策執(zhí)行者所采取的行動。通常，影響公共政策執(zhí)行的政治環(huán)境包括以下幾個方面：（ 1 ）政治文化。（ 2 ）民眾的支持與大眾傳播媒介。（ 3 ）國內(nèi)政局與國際社會。2 經(jīng)濟環(huán)境政策執(zhí)行自然要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約和影響。通常，經(jīng)濟環(huán)境的變化很可能會影響政策對象、一般民眾 乃至執(zhí)

10、行者對政策目標的支持，也會影響執(zhí)行者的執(zhí)行效率和政策目標的實現(xiàn)。在一般情況下，某一社會 的經(jīng)濟越是富有活力，就越有助于各項政策的有效執(zhí)行；反之，不良的經(jīng)濟環(huán)境則會引起人們的認知上、 情感上以及評價上的改變。就有些政策本身而言，其作用的發(fā)揮也取決于它所處的經(jīng)濟環(huán)境，例如，在經(jīng) 濟蕭條時期，就業(yè)政策就很難發(fā)揮作用。3 社會心理環(huán)境一定的社會心理態(tài)勢是政策能否有效地得以執(zhí)行的重要條件。對政策的有效執(zhí)行具有決定作用的社會心理因素，就是廣大民眾特別是政策對象對所實施政策的心理承受力。所謂心理承受力。就是一系列變革對社會造成的心理震蕩幅度，以及民眾對政策的理解和支持程度。政策能否有效地執(zhí)行，與社會心理承受

11、力有十分密切的關(guān)系。當民眾的心理承受不了某項政策時，即使政策本身設計得再好，也是難以實施的，反 之，如果某項政策符合民眾的心理，那么它就會得到民眾的擁護，就能夠為民眾所熱心接受。第六節(jié) 公共政策執(zhí)行偏差及其矯正一、什么是政策執(zhí)行偏差（一）政策執(zhí)行偏差的含義所謂政策執(zhí)行偏差是指執(zhí)行者在實施政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其行為效果偏離政策目標并產(chǎn)生了不良后果的政策現(xiàn)象。政策目標的偏離和不良后果的出現(xiàn)是統(tǒng)一不可分的。政策是否偏離了政策目標，是根據(jù)政策執(zhí)行當中出現(xiàn)的不良后果來確定的。也就是說，政策目標的偏離是執(zhí)行偏差的本質(zhì)屬性，不良后果是執(zhí)行偏差的表象特征。（二）政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式主要有下

12、列幾種：1 象征式政策執(zhí)行。 主要指在實施政策過程中， 執(zhí)行主體僅做表面文章， 或只做政策宣傳而不務實際，或“陽奉陰違”，或前緊后松，或敷衍塞責。其總的特點是政策最終成了一紙空文，根本談不上解決什么具體的政策問題。2 附加式政策執(zhí)行。主要是指政策在執(zhí)行過程中被附加了不恰當?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、 目標超越了政策原定的要求， 特別是執(zhí)行者在現(xiàn)行政策的目標的基礎(chǔ)上再自行增添了若干個新目標。“土政策”往往是附加式政策執(zhí)行的一種典型表現(xiàn)形式?！巴琳摺笔侵复蛑瀼厣霞壵咭Y(jié)合實際的 旗號而自行附加額外目標的政策，它另搞一套，使政策執(zhí)行復雜化，影響政策目標的實現(xiàn)。3 殘缺式政策執(zhí)行。主要

13、是指一項完整的政策在執(zhí)行中只有部分被貫徹落實，其余則被棄置不顧，使 政策內(nèi)容殘損不全，不能有效地、完全地實現(xiàn)既定的政策目標。其典型表現(xiàn)就是“斷章取義，為我所用”。4 替代式政策執(zhí)行。主要是指在政策執(zhí)行過程中被換上與現(xiàn)行政策表面上一致而事實上背離的內(nèi)容。這是一種極為嚴重的執(zhí)行偏差，其政策內(nèi)容、目標、性質(zhì)已發(fā)生了根本的改變。它的特點是執(zhí)行者在政策 實施過程中“掛羊頭，賣狗肉”。這種情況往往發(fā)生在政策與執(zhí)行主體之間出現(xiàn)極為激烈的利益差異和沖 突的時候。“上有政策，下有對策”就是一種典型的替代式政策執(zhí)行?！坝欣木蛨?zhí)行，不利的就變形”。 這就嚴重地損害了政策的嚴肅性、權(quán)威性和公共利益。5 觀望式政策執(zhí)

14、行。主要是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體總是被動觀望：觀上面的招數(shù)，等新政策 出臺，觀上面的態(tài)度，看是否來硬的；觀左右行動，看是否動真的。它的特點是執(zhí)行者采取一種“軟拖” 的手法，能拖的就拖，實在不能拖的只得勉強執(zhí)行。6 照搬式政策執(zhí)行。主要是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體機械地照搬照抄，“原原本本傳達，不折 不扣落實”。這樣呆板地執(zhí)行政策往往不能真正地解決問題、實現(xiàn)政策目標。它的特點是執(zhí)行者把政策的 原則性和靈活性嚴重地分離。二、政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的原因1 、政策問題本身的復雜性。政策實施的成功與失敗，與政策所要解決的問題的復雜程度密切相關(guān)。就 一般的情況來看，敏感的政治性政策、直接涉及人們利益分

15、配和調(diào)整的經(jīng)濟政策、競爭性和敵對性的外交 政策及軍事政策、涉及領(lǐng)域眾多的綜合性政策（如環(huán)境保護政策），創(chuàng)新性較強的政策等，大部分都屬于 比較復雜的政策。如果執(zhí)行者對相關(guān)政策問題的復雜性沒有充分認識，對相關(guān)政策的執(zhí)行難度缺乏足夠的 思想準備，有可能產(chǎn)生各種形式的政策偏差。2、政策質(zhì)量低劣。主要包括以下幾種情況：政策目標錯誤或者模糊不清。政策目標的正確與否是衡 量政策實施好壞的標準，進而成為政策實施效率的標準。政策目標錯誤，實施效率越高則失誤越大。政策 目標模糊不清是指：目標不切實際、難以達到；目標難以比較和衡量；目標沒有所期望的明確結(jié)果；目標 的完成超出政策執(zhí)行者的職權(quán)范圍；目標沒有規(guī)定完成的期

16、限。在這種情況下，執(zhí)行者在實施政策的過程 中往往會顯得無所適從。政策內(nèi)容混亂。無論是對于同一項政策的目標還是多項政策的目標，如目標之 間不一致，相互之間發(fā)生沖突，那就意味著政策的內(nèi)容也是相互矛盾的。在執(zhí)行這樣的政策時，執(zhí)行者要 么猶豫不定、裹足不前，要么自相沖突、產(chǎn)生內(nèi)耗，影響政策效果，發(fā)生執(zhí)行偏差。政策標準不合理。 決策者在制定政策時，須注意政策標準要切合實際，要指出政策標準的未來可能變化，以便為實施活動的 發(fā)展提供遵循的方向。否則，政策執(zhí)行就可能發(fā)生偏差。多、政策環(huán)境的變化。政策環(huán)境具有復雜性、多 樣性、變異性等特點，這些特點給政策執(zhí)行增加復雜性和困難；在執(zhí)行政策時，政策環(huán)境會出現(xiàn)這樣或那

17、 樣的新情況、新變化、新問題，從而對政策的順利執(zhí)行形成挑戰(zhàn)。如果執(zhí)行者對這種挑戰(zhàn)應對措施不當， 政策執(zhí)行偏差就有發(fā)生的可能。4 、利益集團的壓力。 任何政策， 勢必涉及利益的調(diào)整， 因而各利益集團必然千方百計地影響公共政策， 這不但表現(xiàn)在公共政策制定的時候，同時也表現(xiàn)在公共政策執(zhí)行的時候。利益集團對公共政策的影響在西 方資本主義國家表現(xiàn)得尤為突出?，F(xiàn)階段我國也存在著國家利益、集體利益、個人利益三者之間的矛盾， 也還存在著各地區(qū)、各行業(yè)、各部門之間進行利益分配的問題，因此也存在著“利益集團”對公共政策的 影響。許多政策執(zhí)行偏差往往是由于執(zhí)行者受到利益集閉的壓力而扭曲或擅自改變政策內(nèi)容造成的。5

18、、政策資源的不足。缺乏必要的政策資源，那么執(zhí)行的過程肯定是不會順利的，執(zhí)行的結(jié)果也難以達 到預期的目標，甚至會出現(xiàn)偏離政策目標的情況。6 、缺乏健全的監(jiān)督機制。監(jiān)督體制和方法的不當，監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力過小或過大，監(jiān)督制度的不健全， 都會對政策執(zhí)行機構(gòu)和人員的行為產(chǎn)生重要影響，有可能導致或助長執(zhí)行偏差的產(chǎn)生與擴大。（ 三 ） 我國政策執(zhí)行偏差的原因分析由于我國的特殊國情，政策執(zhí)行偏差的形成原因又有著不同的重點。這可以從以下幾點來認識：1 、轉(zhuǎn)型時期的政策環(huán)境目前，我國正處于體制轉(zhuǎn)型時期，社會主義市場經(jīng)濟體制尚在形成的過程中，各個領(lǐng)域都在進行著制度 變革和制度創(chuàng)新，新舊觀念，新舊制度相互激蕩，社會中有許多不確定的因素。這對于政策執(zhí)行者來講， 就增加了正確地把握和分析環(huán)境諸因素的難度。2 、領(lǐng)導體制方面的原因在領(lǐng)導體制方面， 黨政之間的權(quán)限在許多方面并沒有完全理清， 導致了黨對政府的原則指導和實際干預 之間度的把握上的困難，造成政府不能真正地表現(xiàn)出自主性、靈活性。3 、民主、法制意識淡薄在我國，無論是政策的執(zhí)行者還是普通的人民群眾，他們的民主、法制意識都還是比較薄弱的。不少執(zhí) 行者難以做到集思廣