日本的產業(yè)策略與競爭機制

1、日本的產業(yè)策略與競爭機制 作為競爭政策核心內容之一的反壟斷法與產業(yè)政策之間的關系緊密，它們共同調整國家經濟活動、規(guī)制市場健康發(fā)展，特別在提升國家競爭力、促進經濟發(fā)展水平、處理政府與市場關系方面發(fā)揮重大作用。日本戰(zhàn)后經濟迅速恢復與繁榮，在很大程度上取決于產業(yè)政策與競爭政策關系的處理，日本產業(yè)政策與競爭政策之間的沖突與協(xié)調關系令人矚目，這兩者的政策內容在不同政治背景、經濟環(huán)境下的博弈、變遷都圍繞著日本“經濟憲法”地位的禁止壟斷法展開，在實質上反映著日本經濟政策的此消彼長。在日本經濟轉型、發(fā)展、擴張過程中，產業(yè)政策與競爭政策之間始終維持著一種緊張、矛盾，甚至對立的關系，如何協(xié)調這兩者之間的關系以共同

2、糾正“市場失靈”、推進經濟高效增長，日本產業(yè)政策與競爭政策的實踐與做法值得借鑒，其經驗演進對我國經濟體制的全面轉型具有重要意義。 2008年我國反壟斷法開始實施，但同時遭遇國際金融危機，為避免危機對我國經濟造成嚴重影響，國家有關部門制定了相應的產業(yè)調整措施，產業(yè)政策和競爭政策之間的搭配模式是否恰當，直接關系著這兩者之間的實施效率，我們應借鑒日本產業(yè)政策和競爭政策的優(yōu)勢特征，充分發(fā)揮“政府之手”和“市場之手”的相互協(xié)調補充作用，以推動我國經濟發(fā)展。 一、日本產業(yè)政策和競爭政策的基本經驗。 （一）政策創(chuàng)設的因時制宜。 1946年至50年代中期是日本二戰(zhàn)后經濟恢復期產業(yè)政策主導與競爭引入時期。日本1

3、945年制定了禁止壟斷法，但該法并未真正得到實施。1953年禁止壟斷法的修改，放松了對卡特爾的限制，制定了一定條件下的大量卡特爾作為反壟斷法的適用除外，如中小企業(yè)卡特爾、不景氣卡特爾等。在“發(fā)展至上”的高漲信念和經濟形勢下，政府先后制定了一系列產業(yè)政策法規(guī)為特定產業(yè)的較快發(fā)展提供了法律保障，使得日本政府干預經濟合法化、合理化。日本的“經濟趕超戰(zhàn)略”使得競爭政策日益處于次要地位，促進產業(yè)結構合理化成為日本經濟政策追求的核心目標。 20世紀50年代后半期至70年代初的日本經濟高速發(fā)展時期的產業(yè)政策膨脹與競爭政策弱化時期。這一時期，日本提出“產業(yè)立國”的政策目標，政府強化了對社會經濟的干預，競爭政策

4、進一步趨于弱化，產業(yè)政策逐漸處于強勢膨脹地位，明顯貫徹的是競爭政策服務于產業(yè)政策的基本原則?！敖洕咚僭鲩L期日本產業(yè)與競爭政策關系的核心是競爭政策服從產業(yè)政策，反壟斷服從生產集中。”1日本卡特爾高漲，多數卡特爾集中在進出口企業(yè)和中小企業(yè)團體，卡特爾總數在60年代均維持在200件左右，同時日本又出臺了反壟斷的新適用除外法規(guī)，如纖維工業(yè)設備臨時措施法等容許卡特爾的產業(yè)政策實施臨時法。60年代中后期日本企業(yè)合并案件劇增，出現了許多影響反壟斷法實施的大型合并案件，如1963年的三菱三重工的合并案，以及1970年八幡制鐵、富士制鐵合并成立新日鐵，日本企業(yè)合并膨脹迅速到達頂峰。60年代日本政府在新的經濟條

5、件下主導著本國的新產業(yè)體制，建立了新產業(yè)秩序。該政策推進企業(yè)合并和產業(yè)重組，產業(yè)政策重點轉向加強國際競爭力、促進企業(yè)規(guī)模擴張和調整產業(yè)投資而實現產業(yè)結構的高級化、最優(yōu)化。 70年代至21世紀初期為日本產業(yè)政策逐漸受限、衰弱與競爭政策日益強化時期。70年代日本通產省通過了一系列法律，如1973年的石油供需調整法，1979年的特定機械信息產業(yè)振興臨時措施法。1977年日本反壟斷法進行強化性修改，恢復了對壟斷結構的規(guī)制、對于壟斷狀態(tài)嚴重限制競爭行為可命令轉讓部分營業(yè)、增加對卡特爾征收課征金的規(guī)定等。80年代日本產業(yè)政策法不斷導入競爭和防止壟斷條款，1984年制定的電信法將競爭機制引入電信部門，準許新

6、企業(yè)進入電信行業(yè)。1991年日本反壟斷法進行相關修改，對課征金數額的計算方法和實行期間進行調整，提高對違法卡特爾的處罰力度，1992年反壟斷法對刑事處罰進行了修改，實行兩罰制，同時大幅提高對企業(yè)的罰金刑。1997年關于整理禁止私人壟斷及確保公正交易法適用除外制度法將28部法律中的47種卡特爾或廢除或縮減了20部法律，35種卡特爾2。1999年制定反壟斷法適用除外制度整理的相關法律，廢止并縮小適用除外卡特爾范圍。2000年修訂的反壟斷法為私人當事人禁令訴訟提供了合法渠道和法律依據。2005年日本反壟斷法修正案獲得通過，該修正案修改了征繳課征金制度，引入了寬恕制度和在刑事調查中采取強制措施的制度，

7、并修改了聽證程序3。于2006年1月4日生效的該次修正案增強了公正交易委員會對核心卡特爾的打擊力度，實施反壟斷法的能力顯著提高。 （二）政策實踐的差異與融合。 在二戰(zhàn)后的半個多世紀里，日本倡導重構卡特爾與追求市場競爭的經濟派別斗爭一直沒停止過，矛盾沖突的結果并未出現贏家?，F在產業(yè)政策法與反壟斷法在日本市場經濟中處于核心地位，在國際貿易、技術研究和創(chuàng)新、教育及中小企業(yè)中，產業(yè)政策對競爭政策繼續(xù)會起到補充作用，但產業(yè)政策也不得限制公平自由競爭的發(fā)展，它們共同推動著經濟發(fā)展與經濟效率的提高4（P131）。從日本反壟斷法的實施過程來看，公正交易委員會和產業(yè)政策的主要實施機關通產省之間長時間內存在一種緊

8、張關系，但是，經過幾十年的磨合以及日本經濟發(fā)展水平的提高，現在兩者之間已經達成一種合作關系5?！叭毡竟灰孜瘑T會和產業(yè)主管機關共同發(fā)布適用于公共服務領域的指南，以及通過實施一系列強化競爭和放松管制的措施，確立了兩者之間及反壟斷法與產業(yè)政策法之間的共同管理、相互合作以及有機融合的關系，使產業(yè)主管機關和反壟斷主管機關之間發(fā)生的不協(xié)調盡可能地降到最低?！?6日本反壟斷法經過不斷修訂和完善，逐漸在公共服務領域確立反壟斷執(zhí)法機關處理限制競爭行為的權威性和優(yōu)先性。日本禁止壟斷法的制定為其產業(yè)政策和競爭政策的沖突提供了重要的協(xié)調路徑。 日本在不同發(fā)展時期采取寬嚴迥異的產業(yè)政策與競爭政策，這主要反映了日本政

9、府在不同的經濟發(fā)展階段對產業(yè)政策、競爭政策的重視程度不同，資源配置效率的改善、經濟發(fā)展效率的促進、國際競爭力的提升等目標是日本競爭政策和產業(yè)政策首要考慮的問題。 日本產業(yè)政策與競爭政策對其經濟發(fā)展產生了巨大的影響。在日本經濟發(fā)展的不同階段，其產業(yè)政策與競爭政策在立法方面的側重點有所不同：在經濟發(fā)展初期，國家偏重產業(yè)政策法，鼓勵企業(yè)大型化，促進產業(yè)優(yōu)化與升級，產業(yè)政策法的發(fā)展以反壟斷法的弱化為前提。在經濟成熟與經濟高度發(fā)展時期，日本注重產業(yè)政策法與競爭法的協(xié)調，更重視反壟斷法優(yōu)化資源配置的作用，反壟斷法往往優(yōu)先于產業(yè)政策法。在經濟蕭條時期，適時頒布臨時產業(yè)政策措施，為解決危機奠定了經濟基礎，凸顯

10、產業(yè)政策法的地位與作用。21世紀日本競爭政策的重要性逐漸得到日本官方與民間的認可，產業(yè)政策法的規(guī)制作用日益“淡出”。在“原則自由，例外規(guī)制”經濟原則指導下，逐漸擴大反壟斷法的適用領域，強化競爭政策規(guī)制功能，大力促進市場機制的運行，最終實現了整個經濟運行機制從產業(yè)政策“主導”向競爭政策”自律”過度，競爭政策日益成熟、高度強化。盡管日本產業(yè)政策與競爭政策之間存在沖突，但這些沖突不是決定性的，不容忽視的是兩者之間的緊密聯系和相互融合。 二、日本產業(yè)政策和競爭政策的差異及其原因分析。 （一）政策之間的差異。 從總體來看，日本產業(yè)政策和競爭政策之間存在明顯的矛盾與沖突。兩者的調整手段存在巨大差異。 產業(yè)

11、政策的實施是行使國家宏觀調控權的表現，其調整手段具有多樣性，常采用間接誘導、直接管制、行政指導、市場準入、信息發(fā)布等多種方式，具體運用財政、金融、稅收、外匯、補貼等扶持政策措施，以及發(fā)布鼓勵、允許、限制、禁止、管制、勸告等多種管理手段，其調整手段具有宏觀綜合性。而競爭政策往往采取單一的法律規(guī)制方法，運用市場公平競爭機制與價格機制，依據競爭法對市場中的不正當競爭行為和限制競爭行為進行規(guī)制，其調控方式具有微觀規(guī)制性和具體針對性。兩者的作用機制不同。產業(yè)政策法主要調整政府與企業(yè)行為的關系，政府權力遠大于企業(yè)和個人，政府對經濟的任意干預傾向往往難以自我抑制，追求盈利的企業(yè)為了自身私利也常投政府所好或去

12、賄賂政府官員以求得到政府的扶持和垂愛，通過產業(yè)政策法治可以約束企業(yè)和政府的行為，特別是限制政府權力于產業(yè)政策法的范圍之內，而非濫用。競爭法主要調整企業(yè)等市場主體行為，市場中存在的“爾虞我詐”、“”，以及壟斷或限制競爭等行為都是市場主體追求非公平的優(yōu)勢地位所致，明顯違反競爭法律規(guī)則，應該予以規(guī)制實現市場的“有效競爭”。兩者的價值取向存有偏差。“產業(yè)政策強調以政府為主導，通過制定各種政策對市場經濟加以干預，反壟斷法強調以市場為主導，通過禁止限制競爭行為來維持市場的競爭機制?！?以產業(yè)政策為裁斷的主要依據和以競爭政策為裁斷的主要依據，其最后所形成的判斷性結果是完全不同的。競爭政策追求的核心價值導向為

13、整體消費者福利的提升和社會公平競爭秩序的穩(wěn)固；產業(yè)政策所追求的核心價值導向主要是通過政策傾斜對弱勢行業(yè)進行扶持或對特定企業(yè)予以資助來提升國際競爭力而實現市場的差別待遇。 （二）政策之間差異的原因。 日本產業(yè)政策和競爭政策的理論依據不同導致這兩者之間的差異6。產業(yè)政策與競爭政策都是國家干預市場經濟、影響資源配置的強制手段，但兩者的理論基礎與依據不同。產業(yè)政策的理論依據主要是市場機制固有的內在缺陷性以及經濟后起國家的“后發(fā)優(yōu)勢”，而競爭政策的理論依據則為市場機制的有效性以及市場存在的失靈。產業(yè)政策作為一種制度，一般與自由競爭制度不同，它是一種非市場的經濟調控方法，其制定與執(zhí)行總是由政府來干預或指令

14、生產、交易、消費的市場產業(yè)結構來完成的，其根本目的在于實現經濟趕超和彌補市場空缺。產業(yè)政策調整的是產業(yè)整體，屬于國家宏觀調控政策層次，它側重于具體產業(yè)的發(fā)展，其通過支持某產業(yè)或企業(yè)來增強其競爭力。競爭政策是市場主體的自由選擇以獲得對資源配置最佳結果的制度安排，它是在市場競爭主導的條件下完成的。競爭政策調整的是微觀市場主體之間的競爭關系，屬于微觀市場政策層次，其以維護和促進自由平等的競爭為著眼點，注重對市場結構或企業(yè)行為進行規(guī)范和調整，修復市場機制之不足，確保市場機制的完善以及在資源配置中的基礎性作用。另外，產業(yè)政策的含義、性質、法律地位、特征、基本原則、體系內容和競爭政策的絕大部分顯然不同，這

15、些基本概念內容的不同也是導致產業(yè)政策與競爭政策存在明顯差異的重要原因。還有國內外經濟發(fā)展環(huán)境與格局的影響也是促成產業(yè)政策和競爭政策之間存有差異的重要原因。復雜多變的國際經濟格局正在締造弱肉強食、適者生存的時代環(huán)境，國民所弘揚的“崛起、復興”的歷史情結正在培育著競爭性的心態(tài)和文化，一種趕超、跨越的思潮與實踐正悄然風起，競爭性的國際環(huán)境正沖擊著傳統(tǒng)內向的非競爭性文化傳統(tǒng)。對不適產業(yè)政策的反省和對先進競爭政策的訴求相糅合醞釀著對未來的期待，而產業(yè)政策規(guī)則的缺失和競爭政策訴求的非理性又會造成對現狀的不滿與對政策機制的沖擊。產業(yè)政策和競爭政策沖突與融合的進路反映了產業(yè)決策部門與競爭監(jiān)管當局并未能對成本分

16、擔機制進行合理定位，缺乏科學合理的統(tǒng)籌，導致成本收益分擔機制突破邊界而引發(fā)產業(yè)政策與競爭政策的激烈沖突、博弈。 三、日本產業(yè)政策和競爭政策的協(xié)調及對我國的借鑒。 （一）政策協(xié)調的必要性。 由于競爭政策與產業(yè)政策各自的具體功能不同，產業(yè)政策與競爭政策兩者之間存在明顯差異，導致兩者之間難免會發(fā)生沖突。因此，有限的競爭政策、競爭法律制度本身應該不斷修改、完善與充實，同時還需產業(yè)政策、產業(yè)政策法與之相協(xié)調。日本市場經濟的發(fā)展離不開競爭政策為主導的市場機制與產業(yè)政策為主導的產業(yè)管制機制的共同作用、綜合協(xié)調。競爭政策不能孤立存在，雖然完善的競爭法律體系為市場主體開展公平競爭提供了條件，但僅靠競爭法的貫徹執(zhí)

17、行未必能發(fā)揮其最大效用。日本競爭政策的實施不能排除日本政府根據經濟發(fā)展的需要而同時采取合適的產業(yè)政策，比如對特殊弱勢行業(yè)或者部門給予反壟斷法的豁免，或者對某個特定地區(qū)或企業(yè)給予財政補貼等。 在過度競爭領域或基礎性非競爭行業(yè)部門比較合適采取靈活的產業(yè)政策，甚至允許鼓勵特定條件下的企業(yè)兼并或特殊的企業(yè)集中以求形成合理的產業(yè)結構。而對于自然壟斷行業(yè)和高度壟斷部門，應引入產業(yè)政策法的調整，消除市場進入或退出的障礙，增強市場競爭力。 產業(yè)政策與競爭政策都是國家發(fā)展經濟，依法行使國家經濟管理的基本手段，它們之間不是此消彼長或非此即彼的關系，更不是誰代替誰的關系，雖然兩者之間存在多種差異，但產業(yè)政策與競爭政

18、策之間是相互支持、相互依存與相互補充的關系，甚至可以說是“拾遺補缺”的關系8。在執(zhí)行產業(yè)政策的過程中難免會出現違反競爭政策的情況，并不能以產業(yè)政策代替競爭政策或競爭法代替產業(yè)政策法的簡單方式，而應尋找兩者之間的平衡實現這兩者之間的協(xié)調與融合。 （二）政策協(xié)調對我國的借鑒。 首先，產業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調須遵循經濟法的基本理念和指導方向。日本1947年頒布的禁止壟斷法打破了戰(zhàn)前的集權控制和限制競爭體制，其完善的市場機制為日本隨后順利實施產業(yè)政策發(fā)揮著非常重要的基礎性作用。產業(yè)政策和競爭政策都以市場機制為基本的指導方向，遵循政策優(yōu)先性必須與經濟發(fā)展狀況或經濟發(fā)展階段相聯系的理念。產業(yè)政策與競爭政策

19、的實施內容及領域的優(yōu)先性是隨著社會經濟發(fā)展的情景而由國家不斷進行調整，而并非絕對武斷地以優(yōu)先適用競爭政策或產業(yè)政策為前提。既要考慮到經濟發(fā)展不同時期產業(yè)政策與競爭政策的優(yōu)先性問題，同時也要在考慮優(yōu)先性的同時注意兩者的互補性，避免兩者之間的立法沖突。我國產業(yè)政策和競爭政策的實施應遵循一定的基本原則，如公共利益原則、公平與效率原則、合理原則等，因經濟發(fā)展的不同階段以及不同產業(yè)的差別需求可以對競爭政策和產業(yè)政策適時做出一定調整。 其次，應為產業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調提供開放性的立法空間。產業(yè)政策及產業(yè)政策法的一部分可作為反壟斷法及其他競爭政策的適用除外制度和豁免制度的方式而存在，對反壟斷法適用除外情形的具體內容設計為國家產業(yè)政策的實施指明了路徑。許多國家所創(chuàng)設的產業(yè)政策制度一般都以“不適用本法”的適用除外形式在反壟斷立法和實施中得以體現，競爭法中，特別是反壟斷法中適用除外制度所創(chuàng)設的各種反壟斷豁免規(guī)定，為產業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調提供了適度開放的法律空間9。我國產業(yè)政策目標也應落實于競爭法的適用除外法律條款之中，這種豁免制度實質