文件雙軌制的利弊分析

1、文件雙軌制的利弊分析摘要：由于電子文件自身特點和技術(shù)存在瓶頸、電子文件的存儲載體存在缺陷、政策法規(guī)欠完善等原因，無紙化辦公雖早就提上議程，但在區(qū)域差距巨大的我國，不同程度的文件雙軌運行將是較長一段時期內(nèi)不可回避的問題，文章分析了文件雙軌運行的利弊后，提出采用分地區(qū)分部門分文種的分類思想采用不同的無紙化辦公實施方略，推進信息化建設(shè)。關(guān)鍵詞：文件雙軌制利弊一、文件雙軌制概述（一）文件雙軌制的含義雙軌制，是指在文件生成、運轉(zhuǎn)過程中紙質(zhì)文件和電子文件二者的共存。即：兩種版本的文件同時隨業(yè)務(wù)流程運轉(zhuǎn)。實行雙軌制的機構(gòu)在文件（包括收文、發(fā)文和內(nèi)部文件）進入運轉(zhuǎn)程序時就形成紙質(zhì)和電子兩種版本，業(yè)務(wù)人員要對相

2、同內(nèi)容的兩種文件進行重復(fù)或部分重復(fù)辦理。（二）雙軌制與雙套制的區(qū)別與聯(lián)系所謂雙套制，是指文件歸檔后紙質(zhì)文件與電子文件二者的共存，也稱作“雙套歸檔”。雙套制的實現(xiàn)，可以是對紙質(zhì)文件進行數(shù)字化；也可以是對電子文件制作紙質(zhì)拷貝。雙套歸檔使同一份文件的紙質(zhì)版本和電子版本共同處于留存和可利用狀態(tài)。無論是雙軌制還是雙套制，都是以紙質(zhì)文件和電子文件的相互對應(yīng)為基礎(chǔ)，電子文件的技術(shù)屬性并無實質(zhì)差別。但是，兩種共存狀態(tài)下電子文件的功能和社會屬性卻有所不同。雙套制是后期共存，其中的一個版本沒有經(jīng)過運行和處理，沒有在現(xiàn)行期發(fā)生效力，僅在文件歸檔后進行雙套備份（先有紙質(zhì)文件后有電子文件的雙套制，其電子文件是歸檔后共存

3、；而先有電子文件后有紙質(zhì)文件的雙套制，其紙質(zhì)文件是歸檔后才共存）。雙軌制則是全程共存，電子文件和紙質(zhì)文件都是“原始文本”，生成時即具有法律效力，它們都參與相關(guān)的事務(wù)處理。如果管理完善，其中的電子文件可以有全面的元數(shù)據(jù)，是完整意義上的電子文件。當(dāng)然，在辦理結(jié)束后，雙軌制基本上都導(dǎo)致雙套歸檔。因此可以說，雙軌制是比雙套制更深入、全面、進步的管理形式，雙軌制通常包含了雙套制，雙套制是雙軌制的子集。二、當(dāng)前政府公文狀態(tài)概述目前，許多發(fā)達(dá)國家的電子政務(wù)工程取得較大進展，無紙化辦公也相繼提上議程，但基本上都不同程度地存在文件雙軌運行這一現(xiàn)象。因為在當(dāng)前的技術(shù)環(huán)境下，紙質(zhì)文件和電子文件各有其優(yōu)缺點和功用。電

4、子文件在信息傳輸、信息處理、提供利用方面的高效、便捷以及各種媒體集成性帶來的直觀全面等優(yōu)點都是紙質(zhì)文件無法比擬的。但是，由于電子文件自身的特點及管理上的原因，其法律、證據(jù)價值的認(rèn)可需要一個過程，而且電子文件隨時可能毀于一旦，使社會喪失記憶。雖然紙質(zhì)文件沒有信息處理上的優(yōu)勢，但它集內(nèi)容與載體的原始性于一身，被廣泛認(rèn)為是一種真實可靠的法律證據(jù)。紙張與筆跡材料特有的穩(wěn)定性，也使人們能放心地讓它承擔(dān)起保存社會記憶的重任。在我國，由于政府信息化工程起步較晚，目前大部分中小城市和絕大部分縣級以下城鎮(zhèn)基本還在采用紙質(zhì)文件辦公，辦公室電腦僅限于文檔制作和打游戲，聯(lián)網(wǎng)的計算機尚且不多；中等以上城市不同程度地采用

5、雙軌制，發(fā)達(dá)城市和某些發(fā)展較快的部門無紙化辦公的成份比較多。總的來講，目前我國政府公文運行及存在的狀態(tài)比較雜亂，這是由于地區(qū)和部門發(fā)展的不平衡導(dǎo)致。三、文件運行雙軌運行利弊分析（一）文件雙軌運行的利1、安全可靠在電子文件的安全問題沒有妥善的解決方案之前，文件雙軌運行或是雙套保存是一個比較可靠的解決之道。這樣，即使在電子文件被竊取、被修改甚至被刪除的情況下，紙質(zhì)文件還可以繼續(xù)維持電子文件的功能，也可以按照紙質(zhì)文件的內(nèi)容再進行制作。另外，在文件現(xiàn)行階段，當(dāng)電子文件的真實性受到質(zhì)疑時還可以充當(dāng)憑證。在文件完成其現(xiàn)行使命歸檔后，由于紙質(zhì)文件長久的壽命給文件賦予了安全可靠感，即使在電子文件儲存介質(zhì)變質(zhì)或

6、是遭到破壞時，紙質(zhì)文件同樣可以作為檔案憑證。2、優(yōu)勢互補紙質(zhì)文件和電子文件都既有優(yōu)點又有缺點。電子文件易于編輯、修改、檢索、共享和傳輸，但受限條件多，必須要在有電、有讀取和顯示設(shè)備的情況下才能保證電子文件的讀取和操作。另外，電子文件缺乏安全感。紙質(zhì)文件具有閱讀方便、可靠性強、受制約因素少、傳閱面廣、有實物感等優(yōu)點，而生理、習(xí)慣、文化等因素使得人們在閱讀紙質(zhì)文件時攝取信息量和準(zhǔn)確率高于電子文件，這也是人們青睞打印稿的原因之一。但紙質(zhì)文件不便傳輸及檢索、運轉(zhuǎn)慢。電子文件傳輸是光速，而紙質(zhì)文件傳輸速度是郵政或是傳真速度。歸檔后，電子檔案（由相應(yīng)電子文件轉(zhuǎn)換而來）可以方便檢索和利用，可以使相應(yīng)的紙質(zhì)檔

7、案免受查閱、利用帶來損毀，而紙質(zhì)檔案可以充當(dāng)相應(yīng)電子檔案的“護身符”。雙套歸檔的檔案其紙質(zhì)檔案的保護成本可以比單有紙質(zhì)檔案的保護成本低，保護手段也可以更簡單。3、便于閱讀、傳閱面廣在紙質(zhì)文件運行時代，要查閱文件一般無法多人同時利用，因為文件一般是單份，如果亂復(fù)印的話，一來是浪費紙張，二來容易導(dǎo)致文件外泄，于是致使共享不便。尤其要查閱紙質(zhì)檔案就更加不便，需要按檔案利用規(guī)定一步一步來，還得到檔案室或檔案館查。而雙軌運行的文件，擁有權(quán)限的人可以無時空限制地查閱。相對于無紙辦公而言，文件雙軌運行多了一套紙質(zhì)文件，這使得擁有權(quán)限但沒有閱讀設(shè)備的人照讀不誤，也給不會或不喜歡操作電腦的人提供方便，從而擴大了

8、文件的閱讀面。總的來講，如果不考慮效率與成本，文件雙軌運行給受到安全質(zhì)疑的電子文件賦予安全可靠感，揚電子文件、紙質(zhì)文件之長，避電子文件、紙質(zhì)文件之短，充分發(fā)揮文件的現(xiàn)行和非現(xiàn)行功能。但是，文件雙軌運行也存在弊端和不足（二）文件雙軌運行的弊1、增加工作量及管理成本文件雙軌運行意味著每份文件從制發(fā)、傳輸、辦理到歸檔等環(huán)節(jié)都是電子和紙質(zhì)兩個版本同時存在并運轉(zhuǎn)。相對于傳統(tǒng)紙質(zhì)文件運行模式，雙軌運行增加了電子版本的辦理及管理的工作量。這主要包括電子公文的收發(fā)、簽署、辦理、傳閱、保管及提供利用等工作。工作量方面似乎還可承受，但孤立地看成本方面則是“劇增”：從紙質(zhì)文件運行到電子文件運轉(zhuǎn)得搭建網(wǎng)絡(luò)，購置電腦、

9、服務(wù)器、辦公套件（電子政務(wù)系統(tǒng)），進行公務(wù)員計算機技能培訓(xùn)這些成本中的每一項只要大面積推廣均是天文數(shù)字。從這個角度來講似乎根本不該采用電子文件。但這樣推算是不合理的。就如同乘公交車和買私家車一樣，如果從單次乘車的角度來講是不應(yīng)該買車的。但為什么私車甚至還成為成功人士的衡量指標(biāo)之一呢？這就需要從生活質(zhì)量和長遠(yuǎn)角度來看。同理，電子文件的投入應(yīng)該從社會的發(fā)展趨勢、長遠(yuǎn)利益及大局來考慮，而不應(yīng)該用個人的理財理念和眼前利益來探討。相對于無紙化辦公，雙軌運行增加的工作量主要是紙質(zhì)文件繕印、簽章、收發(fā)、辦理和后期的檔案管理及利用等環(huán)節(jié)。增加的成本主要是紙張、傳輸費用、管理費用等。到歸檔階段，雙軌制增加的負(fù)擔(dān)

10、和成本就更為突出。同樣的信息內(nèi)容，紙質(zhì)文件和電子文件各有一套，而二者在性質(zhì)上又有許多不同，管理人員一面要忙于電子文件的格式轉(zhuǎn)換、再生性復(fù)制、系統(tǒng)維護，一面又要忙于紙質(zhì)文件的整理及日常管理。對檔案館而言，兩套并存，增加了庫房占用量，長此以往，無疑會造成庫房緊張，增加檔案部門的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。由上可知，從雙軌到無紙辦公能減少不少工作量和成本。從效益與成本的觀點來看，文件雙軌運行均與之相悖。雖然相對于傳統(tǒng)紙質(zhì)文件運行模式，雙軌運行“劇增”的成本是天文數(shù)字，但如果從長遠(yuǎn)考慮，硬件設(shè)施的投資是該分?jǐn)偟模荒苡渺o止的眼光來看待。另外雖然啟動成本巨大，但也必須引入電子文件，因為數(shù)字時代已來臨，數(shù)字化是不可逆轉(zhuǎn)的趨

11、勢，與數(shù)字精神相悖無異于倒行逆施。再有，電子文件管理成本的規(guī)模經(jīng)濟的效應(yīng)會比紙質(zhì)文件突出。所以應(yīng)當(dāng)盡早結(jié)束雙軌制朝無紙化辦公方向邁進。2、降低效率效率是一個相對的概念，這里說的降低工作效率是指在單有傳統(tǒng)紙質(zhì)文件運行或無紙化辦公時而言的。其實道理很簡單，既要收發(fā)、辦理、保管電子公文，又要收發(fā)、辦理、移交、保管紙質(zhì)公文，效率豈能不低？同是一件事，紙質(zhì)文件、電子文件雙管齊下，增加了工作量，增加了管理費用。無論從人力、物力、財力來講都將效率降低，這與高效行政的精神相沖突。3、導(dǎo)致公文流轉(zhuǎn)混亂文件雙軌運行，如果每個辦文環(huán)節(jié)不嚴(yán)格把關(guān)極容易導(dǎo)致公文流轉(zhuǎn)混亂。這有兩種情況，一是時間差，電子公文勢必比紙質(zhì)公文

12、“跑”得快。所以，如果處理不好會導(dǎo)致執(zhí)行公務(wù)的時間差。另一個是版本差異，文件雙軌運行必將導(dǎo)致兩套辦文規(guī)則。簽字、蓋章機理和手段都不同，稍有疏忽就可能兩個版本內(nèi)容不一，也可能會有失之毫厘，謬以千里的情況發(fā)生。再有，文件雙軌運行還可能使經(jīng)辦或管理文件的人員產(chǎn)生僥幸心理。辦電子版的會覺得無所謂，有紙質(zhì)文件呢。尤其歸檔后為了維護歷史真實面貌，會以紙質(zhì)文件的保管為核心，檔案工作者更可能會對電子文件的保管放松警惕。有人會有這樣的暗示：電子文件保管不好，信息丟失或載體毀壞無所謂，還有紙質(zhì)文件作保障。因此，紙質(zhì)文件成了定心丸，使某些人忽視或不盡全力管理好電子文件。同理，辦紙質(zhì)文件的工作人員會認(rèn)為還有電子版，出

13、點差錯也沒什么大不了于是可能疏忽大意，導(dǎo)致混亂和重大失誤。4、阻礙電子政務(wù)實施文件雙軌運行的弊端最終歸結(jié)為阻礙電子政務(wù)實施。眾所周知，電子政務(wù)是信息技術(shù)應(yīng)用與普及的必然結(jié)果，是信息化、民主化的需求與發(fā)展趨勢，是建設(shè)高效廉潔政府的必由之路。電子政務(wù)可以促進政府職能轉(zhuǎn)變，可以促進政府提高辦事效率，可以促進整個國家的信息化建設(shè)，可以為社會公眾提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，可以促進政務(wù)公開和廉政建設(shè)的發(fā)展。而電子政務(wù)的特點和手段就是網(wǎng)絡(luò)辦公、無紙化辦公。文件雙軌運行降低行政效率，增加了管理費用，這與電子政務(wù)的宗旨和時代的主旋律背道而馳。四、結(jié)語綜上，網(wǎng)絡(luò)辦公是政府辦公的必然趨勢。從工作量及管理的角度講，應(yīng)當(dāng)盡快取消紙質(zhì)文件，實施無紙化辦公，否則高效行政、精簡機構(gòu)、減少政府支出、公務(wù)員裁減都只是一紙空談。但政府文件的重要性決定了政府無紙辦公必須慎行。因此建議無紙化辦公可以先從日常不太重要的業(yè)務(wù)著手，采用分地區(qū)分部門分文種的分類思想采用不同的實施方略，制定不同的實施細(xì)則及預(yù)案，必要時可采用文件雙軌護航。文件進入歸檔階段，為了查找方便同時節(jié)約成本和庫房，可采取只保留電子文件的做法。如此，逐步加大無紙化辦公的力度和廣度，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善制