【word】 杭州市村規(guī)民約的特點(diǎn)、問(wèn)題與對(duì)策

1、杭州市村規(guī)民約的特點(diǎn)、問(wèn)題與對(duì)策第17卷第3期2010年9月長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院journalofchangshasocialworkcollegvoll7no.3sop.2010杭州市村規(guī)民約的特點(diǎn),問(wèn)題與對(duì)策杭州市司法局課題組(杭州市司法局,浙江杭州310006)摘要在城鄉(xiāng)變遷的背景下,村規(guī)民約在適用主體,作用領(lǐng)域,價(jià)值取向,約束手段上都呈現(xiàn)出新的特點(diǎn),但也存在著角色和功能不清,沒(méi)有充分體現(xiàn)村民集體意志,形式和內(nèi)容缺乏規(guī)范性,權(quán)威性不高,濫用”多數(shù)人同意”原則,缺少合法性審查的有效機(jī)制等問(wèn)題.要依法明確村規(guī)民約的地位,效力和作用范圍,嚴(yán)格村規(guī)民約的制定和實(shí)施程序,完善村規(guī)民約的備案,修改和

2、審查核準(zhǔn)機(jī)制,依法對(duì)村民自治的范圍予以合理限定,這樣村規(guī)民約才能真正實(shí)現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的初衷,成為基層民主治理的成功實(shí)踐.關(guān)鍵詞】村規(guī)民約;實(shí)證研究;特點(diǎn);問(wèn)題;對(duì)策中圖分類號(hào)d922.182文章標(biāo)識(shí)碼a文章編號(hào)】16715136(2010j03002504改革開(kāi)放以來(lái),隨著杭州社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的快速調(diào)整,社會(huì)結(jié)構(gòu)也逐漸出現(xiàn)了從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,從區(qū)域分割到區(qū)域融合,從社會(huì)階層固化到社會(huì)流動(dòng)與社會(huì)整合的變遷趨勢(shì).特別是1998年杭州市委,市政府實(shí)施關(guān)于在市區(qū)開(kāi)展撤村建居改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)后,杭州市大規(guī)模的城鄉(xiāng)變遷加速啟動(dòng),城鄉(xiāng)居民在人口結(jié)構(gòu),就業(yè)模式,社會(huì)福利制度等方面已經(jīng)發(fā)生了歷史性的重大變革.我

3、們按照杭州鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同收集了600余份村規(guī)民約樣本進(jìn)行分析解讀,并組織了村民,鄉(xiāng)村干部等人員參加的座談會(huì),開(kāi)展相應(yīng)的實(shí)地調(diào)研,力求對(duì)杭州市城鄉(xiāng)變遷中的村規(guī)民約的特征,存在問(wèn)題,完善對(duì)策進(jìn)行初步研究,以期為進(jìn)一步推進(jìn)和完善杭州市鄉(xiāng)村的民主自治,豐富法治杭州建設(shè)的基層實(shí)踐提供參考.一,杭州市城鄉(xiāng)變遷中村規(guī)民約的基本特點(diǎn)(一)在適用主體上,不限于村,也包括了部分撤村建居后的居民社區(qū)近年來(lái)杭州市持續(xù)的撤村建居使得村規(guī)民約的適用主體產(chǎn)生了深刻影響,擴(kuò)大了村規(guī)民約的適用主體范圍,悄悄改變著”村規(guī)民約”的內(nèi)涵和外延.一方面,仍保留原有建制的”村”即傳統(tǒng)意義上的村,依然是村規(guī)民約的主要適用主體;

4、另一方面,已經(jīng)撤村建居的”居”,也多數(shù)沿襲了原村規(guī)民約的主體內(nèi)容,并繼續(xù)發(fā)揮”村規(guī)民約”的作用和影響.調(diào)查中發(fā)現(xiàn),不少撤村建居社區(qū)的照明,綠化,公共衛(wèi)生等仍然沒(méi)有納入到城市統(tǒng)一管理之中;而村集體原有的集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)由居委會(huì)接收以后,原村集體成員仍然享有分紅,養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利待遇.在這些方面,撤村建居的社區(qū)與傳統(tǒng)城市社區(qū)存在很大的不同,撤村建居后的居委會(huì)自治公約仍然保留著傳統(tǒng)村規(guī)民約行為規(guī)范,利益分配等各項(xiàng)功能.(二)在作用領(lǐng)域上,主要集中于集體財(cái)產(chǎn)分配,社會(huì)福利分配等法律法規(guī)和政策的空白地帶隨著公共治理的不斷完善,村規(guī)民約的許多社會(huì)功能逐漸被分解,村規(guī)民約的作用領(lǐng)域開(kāi)始從綜合性領(lǐng)域收

5、縮到國(guó)家法律,法規(guī),相關(guān)政策缺少明確規(guī)定或不便于規(guī)定的事項(xiàng).就目前而言,村規(guī)民約作用領(lǐng)域相對(duì)集中在以下幾個(gè)方面:一是集體資產(chǎn)分配領(lǐng)域.隨著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村民權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí)的增收稿日期20100825基金項(xiàng)目本文為杭州市司法局2009年度重點(diǎn)凋研課題透視村規(guī)民約,推進(jìn)基層依法治理(課題批準(zhǔn)號(hào):杭市cz00939號(hào))的階段性成果.作者簡(jiǎn)介課題組負(fù)責(zé)人:徐前(杭州市司法局副局長(zhǎng),法學(xué)碩士,留美公共管理碩士),課題組成員:郎關(guān)福(杭州市司法局宣教處處長(zhǎng),大學(xué)本科學(xué)歷)葉建豐(杭州市司法局宣教處副處長(zhǎng),法學(xué)碩士),朱大敏(杭州市司法局宣教處主任科員,教育學(xué)碩士),戴潔(杭州市司法局宣教處主任科員,本

6、科學(xué)歷),侯作前(浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng),教授,碩士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后研究人員),周魯耀(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士生),侶傳振(浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院助教,政治學(xué)碩士),袁繼紅(浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院副教授,法學(xué)碩士).長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)擐2010拄強(qiáng),如何對(duì)集體經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行合理分配成為村民關(guān)注的焦點(diǎn),而如何確定成員身份,如何進(jìn)行合理分配,“居嫁農(nóng)”,”農(nóng)嫁居”等問(wèn)題等又成為焦點(diǎn)中的焦點(diǎn).二是社會(huì)福利分配領(lǐng)域.如社會(huì)養(yǎng)老福利問(wèn)題,醫(yī)療福利分配問(wèn)題等,主要涉及社會(huì)福利分配的對(duì)象,分配原則,分配方式,分配管理等方面,分散于各村規(guī)民約之中.三是計(jì)劃生育領(lǐng)域.

7、在微觀層面上,計(jì)劃生育的執(zhí)行還主要依靠于鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)村干部,國(guó)家權(quán)力并不能完全加以支配.因此,部分村根據(jù)計(jì)劃生育要求,分別制定了相應(yīng)的單約性村規(guī)民約.:(三)在價(jià)值取向上,由強(qiáng)調(diào)義務(wù)為主向出現(xiàn)一些權(quán)利本位的萌芽過(guò)渡現(xiàn)時(shí)期的村規(guī)民約除承襲了原來(lái)村規(guī)民約規(guī)定的社會(huì)公共義務(wù)外,還增加了對(duì)村民授權(quán)性規(guī)范,賦予村民在村民自治中的自治權(quán),顯示出村規(guī)民約從義務(wù)本位向權(quán)利本位過(guò)渡的萌芽.例如,千島湖鎮(zhèn)進(jìn)賢村村規(guī)民約第二章中第十一條規(guī)定:村民對(duì)村民委員會(huì)和村民委員會(huì)組成人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利,對(duì)于村民委員會(huì)和村民委員會(huì)組成人員的違法失職行為,有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴,控告或檢舉的權(quán)利,但是不得捏造或者歪曲事實(shí)

8、進(jìn)行誣告陷害.由于村民委員會(huì)和村民委員會(huì)組成人員侵犯村民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利.(四)在約束手段上,由處罰主導(dǎo)方式轉(zhuǎn)向以教育告誡為主,處罰方式為輔杭州市的村規(guī)民約大都將民主式協(xié)商,”一事一議”制度作為村規(guī)民約實(shí)際執(zhí)行的重要依據(jù),改變了原有家長(zhǎng)式的執(zhí)行模式.例如西興街道星民村村規(guī)民約第二十二條規(guī)定:”凡違反本村村規(guī)民約要進(jìn)行處理的,必須在調(diào)查核實(shí)后,經(jīng)村民委員會(huì)(或村民代表大會(huì))集體討論,決定,不得擅自處理.”與此相對(duì)應(yīng)的是,約束手段也由原有的以處罰為主導(dǎo)的剛性手段向以教育,告誡為主,以處罰為輔的柔性手段轉(zhuǎn)變.村民如果違反村規(guī)民約,由村委會(huì)按照有關(guān)制度進(jìn)行批評(píng)教育,直至

9、作出處罰.處罰方式主要以經(jīng)濟(jì)制裁為主.在一些集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的社區(qū),更以取消分紅或各種福利等作為維護(hù)村規(guī)民約的重要手段二,當(dāng)前村規(guī)民約中存在的主要問(wèn)題(一)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村自治中的角色和功能不清現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)村規(guī)民約的性質(zhì),效力和地位從正面予以明確規(guī)定.在我國(guó)的農(nóng)村建設(shè)和基層民主自治進(jìn)程中,對(duì)村規(guī)民約究竟扮演什么樣的角色,發(fā)揮怎樣的功能缺乏一個(gè)統(tǒng)一的,公認(rèn)的界定.涉及村規(guī)民約的法律僅有村民委員會(huì)組織法第20條,且規(guī)定得非常簡(jiǎn)略:”村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程,村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng),民族鄉(xiāng),鎮(zhèn)的人民政府備案.”“村民自治章程,村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法,法律

10、,法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權(quán)利,民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”.對(duì)于村規(guī)民約應(yīng)該在哪些范圍,什么情形下發(fā)揮效力沒(méi)有原則性規(guī)定,也沒(méi)有為村規(guī)民約侵犯村民合法權(quán)益提供法律救濟(jì)的手段.一(l二)村規(guī)民約一的制定沒(méi)有充分體現(xiàn)村民集體意志村民委員會(huì)組織法規(guī)定制定和修改村規(guī)民約的主體是村民會(huì)議.實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn),村規(guī)民約的制定并非一個(gè)獨(dú)立的過(guò)程,村規(guī)民約的內(nèi)容也不完全是村民意志,愿望和要求的集中和自覺(jué)反映.常見(jiàn)的制定村規(guī)民約的基本程序?yàn)?鎮(zhèn)民政部門向各村鎮(zhèn)提供統(tǒng)一的”村規(guī)民約范本”,由各村在范本的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?然后經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)后施行.這種由上級(jí)部門主持的章程制定過(guò)程,基層政府的有

11、關(guān)部門具有絕對(duì)的影響力.村民與干部之間存在的信息不對(duì)稱,使基層政府和村級(jí)組織極容易操縱和控制這種”合約”過(guò)程.而通過(guò)我們與各村村支書(shū),主任的座談中也了解到,各村的村規(guī)民約”從來(lái)沒(méi)有通不過(guò)的”.不少村子在制定村規(guī)民約以及決定村重大事項(xiàng)時(shí)采用各家各戶簽字同意的方式.后簽字的村民往往能夠看到之前村民的意見(jiàn)情況,從而影響其決策;而村干部則可以利用這種心態(tài)來(lái)促使或反對(duì)某一全村決議的形成.在這種方式產(chǎn)生的村規(guī)民約中,村民更多的是作為被約束的對(duì)象而非制定主體的角色,自然缺乏對(duì)村規(guī)民約主動(dòng)遵守的意愿.另一個(gè)突出問(wèn)題是村民會(huì)議這個(gè)法定的村規(guī)民約制定機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中容易被村民代表會(huì)議或基層農(nóng)村黨組織所取代.村黨委在包

12、括制定村規(guī)民約在內(nèi)的一切村級(jí)事務(wù)的處置上占據(jù)主導(dǎo)地位.有些村規(guī)民約如余杭區(qū)仁和鎮(zhèn)sl村的村規(guī)民約中甚至明確規(guī)定”上述已經(jīng)村民代表和全體黨員通過(guò)實(shí)行,請(qǐng)全體村民自覺(jué)遵守”的條款.(三)村規(guī)民約的形式和內(nèi)容缺乏規(guī)范性地域,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及民俗傳統(tǒng)等方面的差異,無(wú)疑使得農(nóng)村的情況千差萬(wàn)別,其村規(guī)民約也會(huì)有所不同.但是,如果村規(guī)民約的功能基本相似,則形第3期杭州市司法局課題組:杭州市村規(guī)民約的特點(diǎn),問(wèn)題與對(duì)策27式和內(nèi)容上的大體趨同具有必然性.調(diào)研發(fā)現(xiàn),在形式上既有綜合性村規(guī)民約,也有大量的單約性村規(guī)民約.村委會(huì)在決定與經(jīng)濟(jì)利益分配的重大事項(xiàng)時(shí)往往傾向于繞過(guò)村規(guī)民約,以”一事一議”或交由村民小組自

13、行處理等形式解決,容易導(dǎo)致對(duì)村民合法權(quán)益的侵害,容易出現(xiàn)”為我所用”,”避重就輕”,”靈活有余,規(guī)范不足”的情況.(四)村規(guī)民約的權(quán)威性不高基層社會(huì)正沿著民主與法制的方向向前發(fā)展,出現(xiàn)民問(wèn)的禮法秩序與國(guó)家的法治秩序協(xié)同的趨勢(shì).隨著全市農(nóng)村2o多年普法宣傳教育的深人開(kāi)展,村民法律知識(shí)的豐富以及現(xiàn)代社會(huì)信息獲取渠道的日益多元化,村民尤其是城郊村民越來(lái)越多地融人到現(xiàn)代城市文明之中,傾向于主動(dòng)按照國(guó)家法律,法規(guī),政策的要求來(lái)規(guī)范自己的行為;同時(shí)對(duì)村規(guī)民約的文本質(zhì)量,規(guī)范內(nèi)容等都提出了更高的要求.一方面,村民現(xiàn)在對(duì)一般性的公共秩序性規(guī)范和道德規(guī)范都會(huì)主動(dòng)遵守,而對(duì)于違反了村規(guī)民約的行為一般也都由行政機(jī)關(guān)

14、按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰,村規(guī)民約中的許多規(guī)定地位相當(dāng)尷尬.(五)”多數(shù)人同意”原則被濫用致使少數(shù)村民利益容易被侵害在村規(guī)民約的制定和實(shí)施中,”村民多數(shù)決”成為這種樸素民主觀念下的一項(xiàng)基本原則和制度.但這一原則被普遍應(yīng)用于戶口遷入,經(jīng)濟(jì)利益分配等村莊治理的各個(gè)方面,在涉及到自身利益情況下,多數(shù)人暴政的危險(xiǎn)被疊加放大.對(duì)村民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害主要有兩個(gè)方面:一是對(duì)村民違反村規(guī)民約予以懲罰性的規(guī)定4;二是對(duì)居民戶口人員,出嫁女等人員在村福利待遇享受,村集體經(jīng)濟(jì)分紅等方面的歧視性規(guī)定.“多數(shù)人同意”原則的濫用也使得村規(guī)民約實(shí)施的隨意性大為增加,宗派,家族勢(shì)力等人治因素凸顯.l-5(六)村規(guī)民約缺少合法性審

15、查的有效機(jī)制隨著杭州市農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)村城市化進(jìn)程的推進(jìn),村開(kāi)始掌握大量的可支配資金,村所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)分配功能凸顯.村規(guī)民約作為村民自治的集中體現(xiàn),其觸及”合法性紅線”的幾率大為增加,傳統(tǒng)的村規(guī)民約監(jiān)督審查機(jī)制弊端日益顯現(xiàn),表現(xiàn)在:第一,村民委員會(huì)組織法對(duì)如何撤消違法的村民自治章程和村規(guī)民約,如何補(bǔ)救因?yàn)閷?shí)施違法的村民自治章程和村規(guī)民約而給村民的合法權(quán)益造成的損害等,均無(wú)明確規(guī)定,造成立法漏洞;第二,即便是對(duì)于村規(guī)民約的備案,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行得也并不嚴(yán)格.調(diào)研發(fā)現(xiàn),不少鎮(zhèn)政府只是要求各村在村委換屆時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行審核并報(bào)鎮(zhèn)政府備案.而事實(shí)上很多村都在不定期制定新的規(guī)范性制度,這些制度并

16、沒(méi)有冠以“村規(guī)民約”的名稱,事實(shí)卻應(yīng)當(dāng)屬于村規(guī)民約的范疇.三,新形勢(shì)下村規(guī)民約的完善和發(fā)展(一)依法明確村規(guī)民約的地位,效力和作用范圍村民委員會(huì)組織法第20條僅規(guī)定”村規(guī)民約不得與憲法,法律,法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸”,太過(guò)簡(jiǎn)單.理想的狀態(tài)是國(guó)家在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候,以適當(dāng)?shù)男问矫鞔_村規(guī)民約的法律地位,在法律層面規(guī)范村規(guī)民約,借助國(guó)家的強(qiáng)制力保障農(nóng)村優(yōu)良的傳統(tǒng)文化習(xí)俗,促進(jìn)農(nóng)村精神文明,政治文明,社會(huì)文明更好的發(fā)展,為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)奠定良好的意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ).就杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)而言,在全國(guó)性相關(guān)法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)前,率先出臺(tái)相關(guān)的地方條例來(lái)規(guī)范村規(guī)民約,值得嘗試.可以組織司法,民政,農(nóng)辦等部門力量,就進(jìn)行

17、地方立法調(diào)研論證.就村規(guī)民約的作用范圍和空間來(lái)說(shuō),筆者認(rèn)為,由于農(nóng)村事務(wù)的廣泛性,民族性,地域性,時(shí)段性等特點(diǎn)的影響,國(guó)家法律,法規(guī)難以針對(duì)每種情況進(jìn)行具體規(guī)定,只能對(duì)其相關(guān)內(nèi)容與環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定,細(xì)節(jié)部分需要村規(guī)民約予以補(bǔ)充.村規(guī)民約調(diào)整的領(lǐng)域多為現(xiàn)行法律法規(guī)政策觸角難以觸及的細(xì)部行為,多數(shù)情況下可以看作是對(duì)各項(xiàng)國(guó)家政策結(jié)合本村具體情況而制定的實(shí)施細(xì)則.因此,在制定國(guó)家法律,法規(guī),政策時(shí)應(yīng)當(dāng)注意給村規(guī)民約預(yù)留其發(fā)揮作用的空問(wèn).另外,司法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)合理尊重村規(guī)民約作為”習(xí)慣法”的地位和效力.在法定的自由裁量的空間里,如果存在村規(guī)民約,而村規(guī)民約的規(guī)定并不與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的情況下,可以將之作為裁量

18、的依據(jù);同時(shí),如果村民之問(wèn)糾紛的性質(zhì),類別屬于村規(guī)民約規(guī)定的范圍,在法律沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定或規(guī)定較為原則時(shí),應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)村民小組,村委會(huì)在不違反法律的基本原則和精神的前提下,盡量依照村規(guī)民約等民間法解決糾紛.(二)嚴(yán)格村規(guī)民約的制定和實(shí)施程序村民委員會(huì)組織法規(guī)定村民會(huì)議是制定和修改村規(guī)民約的唯一主體.但在現(xiàn)實(shí)操作中,因?yàn)檎偌迕駮?huì)議具有難度,很多村傾向于以村民代表大會(huì)或者村黨支部會(huì)議的形式來(lái)取代村民會(huì)議,制定和修改村規(guī)民約.部分村莊采取的由村民代表或者黨員征求其他村民書(shū)面意見(jiàn)的方式也存在不妥,直接以村民代長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院表大會(huì)的形式取代村民會(huì)議的做法是不合適也不合法的.所以,必須按照村民委員會(huì)組織法

19、的規(guī)定,嚴(yán)格按照法定程序制定和修改村規(guī)民約.以確保村規(guī)民約的權(quán)威性和執(zhí)行力.考慮到目前農(nóng)民流動(dòng)性較強(qiáng),如果召集村民大會(huì)確實(shí)有難度,而村規(guī)民約的制定和修改又比較急迫時(shí),可以參照村委會(huì)及各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉的做法,由缺席村民的家人或朋友對(duì)其意見(jiàn)代為表述;在村民會(huì)議對(duì)本村重要事項(xiàng)進(jìn)行表決時(shí)也需要嚴(yán)格貫徹?zé)o記名投票的方式,避免出現(xiàn)對(duì)投票過(guò)程和結(jié)果的操縱.(三)完善村規(guī)民約的備案,修改和審查核準(zhǔn)機(jī)制改進(jìn)村規(guī)民約的備案制度,健全村規(guī)民約的審查監(jiān)督機(jī)制,避免村規(guī)民約出現(xiàn)違背法律規(guī)定的內(nèi)容.村民委員會(huì)組織法中規(guī)定村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案,并沒(méi)有賦予有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)其合法性予以審查的義務(wù).在該法律未作修改和

20、完善之前,杭州可以先行一步,充分利用律師,法學(xué)專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì),建立全市性的村規(guī)民約合法性審查體系,提高村民公約的立法水平,并在一定時(shí)間段內(nèi)完成全市的村規(guī)民約的修改更新工作.從課題組調(diào)研得到的情況來(lái)看,那些聘請(qǐng)了法律顧問(wèn)的村組織所制定的村規(guī)民約的合法性,規(guī)范性明顯要好于沒(méi)有聘請(qǐng)法律顧問(wèn)的村莊,并有效防止了因村規(guī)民約內(nèi)容違法等問(wèn)題而引發(fā)的村民上訪,訴訟等內(nèi)部糾紛.因此,政府可考慮給予一定補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)有條件的村莊建立和完善村規(guī)民約的內(nèi)部審查核準(zhǔn)機(jī)制.同時(shí),政府也可以積極探索其他方式,例如委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)村規(guī)民約合法性進(jìn)行審查等.(四)依法對(duì)村民自治的范圍予以合理限定對(duì)村民基本權(quán)利的侵害主要是集中在對(duì)集體福利享受和利益分配上,而”多數(shù)決”則是成為侵害行為最常見(jiàn)的形式.為防止這種侵害的發(fā)生,首先需要對(duì)村民自治的范圍予以明確,避免形成村民自治的”土圍子”.【6具體而言,第一,對(duì)集體利益的分配可以視為村公共事務(wù)的內(nèi)容,屬于村民自治的范疇;但其同樣是對(duì)全體村民共同財(cái)產(chǎn)的一種分配,應(yīng)當(dāng)遵循民法關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)處置的基本原則,不能犧牲部分財(cái)產(chǎn)共同所有人利益;第二,對(duì)村民或者集體經(jīng)濟(jì)合作社”社員”資格的確認(rèn)同樣也不適合采用”多數(shù)決原則”.雖然