國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐比較及其借鑒意義

1、國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐比較及其借鑒意義隨著三次工業(yè)革命的相繼發(fā)生， 現(xiàn)代工業(yè)迅速發(fā)展， 城市這 一便于各種工業(yè)生產(chǎn)要素分配的空間組合形態(tài)得到了快速發(fā)展， 在創(chuàng)造巨大財(cái)富的同時(shí)， 也產(chǎn)生了各種各樣的問(wèn)題。 城市由于可 以提供更高的收入、 更好的生活環(huán)境和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)， 吸引了 周邊區(qū)域的人們大量涌入，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境、治安、失業(yè)和犯罪等 問(wèn)題，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村地區(qū)由于資本和人力缺乏，處于相對(duì)欠發(fā) 展?fàn)顟B(tài)， 因此城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題開(kāi)始凸顯。 城市經(jīng) 濟(jì)在發(fā)展到一定程度后， 市場(chǎng)空間逐漸飽和， 產(chǎn)業(yè)之間及產(chǎn)業(yè)內(nèi) 部競(jìng)爭(zhēng)漸趨激烈，導(dǎo)致發(fā)展受限，增長(zhǎng)速度減緩，與此同時(shí)，農(nóng) 村地區(qū)發(fā)展滯后， 由于農(nóng)民

2、的購(gòu)買(mǎi)力較弱， 農(nóng)村與城市之間的產(chǎn) 業(yè)互補(bǔ)不但無(wú)法形成良性循環(huán)， 還會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)差距太大導(dǎo)致社會(huì) 公平問(wèn)題的出現(xiàn)， 因此推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村之 間的資源共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展成為一個(gè)國(guó)家或 地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后的必然抉擇。隨著近 30 年來(lái)的快速城市化，我國(guó)城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距過(guò)大 的矛盾已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出來(lái)， 并成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的一大 障礙。建國(guó)后，由于我國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱， 為了盡快發(fā)展工業(yè)體系， 國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的政策， 農(nóng)村創(chuàng)造的大量財(cái)富無(wú)償?shù)刂С?了城市工業(yè)建設(shè)，長(zhǎng)期積累，造成了目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。為應(yīng) 對(duì)這種城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況， 黨的十七大和十八

3、大均重點(diǎn)強(qiáng)調(diào) 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。目前，我國(guó)正處于從城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu) 向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的轉(zhuǎn)變過(guò)程中， 借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié) 國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)， 對(duì)于積極穩(wěn)妥的推進(jìn)這一 轉(zhuǎn)變過(guò)程，有重要的意義。1.國(guó)外城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)1.1美國(guó)的“三步走”模式 美國(guó)的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略可以分為三步走： 首先制定跨行政區(qū) 的大都市區(qū)規(guī)劃，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)整個(gè)規(guī)劃區(qū)的土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā) 展；其次進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)， 并通過(guò)稅收等優(yōu)惠政策吸 引企業(yè)在城市郊區(qū)或農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行投資； 最后，推動(dòng)大型農(nóng)場(chǎng)式 的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為農(nóng)業(yè)人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。美國(guó)的城鄉(xiāng)一體 化過(guò)程可歸納為城市化城郊化城鄉(xiāng)交融一體化

4、， 是由城市開(kāi) 始逐漸向外拓展的一體化方式。1.2英國(guó)的“大倫敦計(jì)劃” 第二次世界大戰(zhàn)對(duì)老倫敦市區(qū)造成了嚴(yán)重破壞，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束 后，倫敦地區(qū)亟需重建，但由于房屋損壞嚴(yán)重，城市人口數(shù)量大， 住房需求量大，再加上戰(zhàn)后失業(yè)率高、環(huán)境質(zhì)量差、犯罪率高， 整個(gè)倫敦地區(qū)城鄉(xiāng)矛盾相當(dāng)尖銳。 英國(guó)為解決這些問(wèn)題，制定了 “大倫敦計(jì)劃”。其基本思路圍繞倫敦市區(qū)，選擇地價(jià)相對(duì)較低 的農(nóng)業(yè)區(qū)建立衛(wèi)星城，吸引城市人口向新建衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移， 據(jù)此建 成“一主多衛(wèi)”的城鄉(xiāng)一體化城市分布格局， 有效解決了城鄉(xiāng)之 間發(fā)展不平衡的問(wèn)題。1.3法國(guó)的“大巴黎”建設(shè) 法國(guó)巴黎的城鄉(xiāng)一體化模式與英國(guó)相似， 但有所區(qū)別。 巴黎 是法國(guó)政治、經(jīng)

5、濟(jì)和文化中心，隨著全國(guó)各地人口涌入巴黎，雖 然促進(jìn)了巴黎的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展， 但也造成老城區(qū)人口密度過(guò) 高，城市環(huán)境不堪重負(fù)。而與此同時(shí)，巴黎郊區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與 市區(qū)的差距越拉越大， 進(jìn)而產(chǎn)生了各種各樣的社會(huì)問(wèn)題， 為了緩 減城鄉(xiāng)矛盾及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展， 1965 年，政府制定了“巴 黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃方案”， 該方案的提出的主要措施是在巴 黎郊區(qū)建立衛(wèi)星城，通過(guò)快速交通線(xiàn)路，包括公路和鐵路，與中 心城區(qū)聯(lián)結(jié)在一起， 從而形成新的城市網(wǎng)絡(luò)， 中心城區(qū)帶動(dòng)周邊 農(nóng)村地區(qū)快速城市化， 農(nóng)村地區(qū)化解了中心城區(qū)存在的各種社會(huì) 環(huán)境問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)了“大巴黎”的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)。1.4日本的國(guó)家綜合開(kāi)

6、發(fā)規(guī)劃 日本的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程同樣與快速工業(yè)化導(dǎo)致的城市人口 過(guò)分集聚有關(guān)， 二戰(zhàn)后日本實(shí)現(xiàn)了快速的工業(yè)化， 由此導(dǎo)致城市 人口急劇膨脹，失業(yè)、犯罪、環(huán)境問(wèn)題等城市病漸趨嚴(yán)重，而鄉(xiāng) 村則地廣人稀，發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)城 鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問(wèn)題， 日本制定了一系列的法律、 法規(guī)以及行動(dòng) 計(jì)劃。日本在 1969 年公布的“新全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃 （新全綜） ” 中開(kāi)始強(qiáng)調(diào)要發(fā)展落后地區(qū)， 疏導(dǎo)城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。 在 1977 年的“第三次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（三全綜）”中，提出要進(jìn)一步 發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，著重建設(shè)中小城鎮(zhèn)，提高農(nóng)村地區(qū)的生活水平， 盡快縮小城鄉(xiāng)差距。經(jīng)過(guò)前面兩次開(kāi)發(fā)規(guī)劃的摸索，

7、到了 1987 年的“第四次全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃（四全綜）”，從城鄉(xiāng)空間一體 化的角度， 明確提出了建設(shè)一體化生活區(qū)的策略， 通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的交流，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)之間的生活、環(huán)境 差距， 以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體融合的目標(biāo)。 在國(guó)家綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃的原則 指導(dǎo)下，從促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為農(nóng)民提供社會(huì)保障兩個(gè)角度著 手，日本政府配套制定了一系列扶持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)， 前者如國(guó)土利用法、山區(qū)振興法和向農(nóng)村地區(qū)引入工 業(yè)促進(jìn)法等，后者如失業(yè)保險(xiǎn)法、生活保護(hù)法、職 業(yè)安定法等，這些法律法規(guī)有效地縮小了城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村地 區(qū)的人口稀疏、 基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)落后等問(wèn)題得到了解決， 促進(jìn)了 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2

8、.國(guó)內(nèi)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)2.1珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)群模式 珠三角地區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放的前沿陣地， 改革開(kāi)放之初， 隨 著招商引資規(guī)模的快速擴(kuò)大， 工業(yè)得到了迅速的發(fā)展， 需要大量 的勞動(dòng)力，因此改革開(kāi)放初到 90 年代初期，珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng) 一體化表現(xiàn)為城市為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造就業(yè)條件。 之后隨著城 市建設(shè)用地越來(lái)越少，部分工業(yè)門(mén)類(lèi)開(kāi)始向城市周邊的農(nóng)村轉(zhuǎn) 移，在這一階段，農(nóng)村的工業(yè)化推動(dòng)了農(nóng)村的城市化進(jìn)程。 2010 年，隨著珠江三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃（ 2009- 2020 年） 的推出， 珠江三角洲地區(qū)開(kāi)始按照現(xiàn)代城市體系的要求， 構(gòu)建以 廣州、深圳為兩大中心的區(qū)域城鎮(zhèn)群體系。 2.2 蘇南地

9、區(qū)蘇南模式蘇南模式已經(jīng)成為我國(guó)改革開(kāi)放的一種典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模 式，其典型特征是建設(shè)工業(yè)園區(qū)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 從城鄉(xiāng)一體化 的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)以工補(bǔ)農(nóng)、以工建農(nóng)的方式，積極推動(dòng)了 蘇南地區(qū)農(nóng)村人口就業(yè)、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其它公共服務(wù)設(shè)施的 發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展， 促使城鄉(xiāng)之間大量的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展起 來(lái)，成為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶，加快了當(dāng)?shù)氐某鞘谢M(jìn)程。2.3 上海規(guī)劃先行模式 上海市推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是以統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)為前提 的，在制定城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)， 提高城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)整體效益和綜合 勞動(dòng)生產(chǎn)率是主要的考慮方面， 以此為基礎(chǔ)去統(tǒng)籌規(guī)劃處理市區(qū) 和郊區(qū)的關(guān)系、 市區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)諸縣市農(nóng)村的關(guān)系， 通過(guò)生

10、產(chǎn)要素 的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整去促進(jìn)當(dāng)?shù)刭Y源的綜合開(kāi)發(fā) 利用，同時(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的共同發(fā)展。3.國(guó)內(nèi)外實(shí)踐比較及借鑒意義3.1國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐比較 第一，從整體的角度，美國(guó)、日本、英國(guó)和法國(guó)的城鄉(xiāng)一體 化發(fā)展由于起步比我國(guó)要早， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高， 目前已經(jīng)基本實(shí) 現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化， 城鄉(xiāng)之間已經(jīng)不存在明顯差距， 而我國(guó)尚處于 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的初期， 現(xiàn)階段只有經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的珠三角和長(zhǎng)三 角地區(qū)有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)， 其余地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的步伐 受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，推進(jìn)速度較慢。第二，從制度建設(shè)的角度，國(guó)外的城鄉(xiāng)一體化有完善的總領(lǐng) 性規(guī)劃綱領(lǐng)，并據(jù)此配套一系列的法律、 法規(guī)保證規(guī)

11、劃的有效執(zhí) 行，如美國(guó)的大都市區(qū)規(guī)劃和日本的全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃等全國(guó)性 規(guī)劃，以及倫敦和巴黎的區(qū)域性規(guī)劃。城鄉(xiāng)一體化涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散和協(xié)作，農(nóng)村人口的就業(yè)、醫(yī)療、教 育、養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題需要配套法律法規(guī)的保證，發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐給了我們很好的借鑒。國(guó)內(nèi)一些省市近年來(lái)制定了各自的城 鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，相關(guān)工作在根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際積極推進(jìn)， 重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè) 向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，以及相應(yīng)必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 社會(huì)保障相關(guān)工作 也在逐步推進(jìn)，但還缺乏系統(tǒng)的制度保障。第三，從制度創(chuàng)新的角度，國(guó)外的城鄉(xiāng)一體化是根據(jù)各自的 社會(huì)經(jīng)濟(jì)歷史條件和區(qū)域空間形態(tài)制定規(guī)劃和相關(guān)制度，一體化進(jìn)程各具特色。

12、美國(guó)地廣人稀，只需要圍繞城市，向城郊適度擴(kuò) 散即可實(shí)現(xiàn)促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的城鄉(xiāng)一體化，因此其發(fā)展模式為城郊化為指導(dǎo)的“三步走”模式；日本國(guó)土面積小，人口稠密，需要在全國(guó)范圍內(nèi)綜合規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間的土地利用，盡 量使每一寸土地物盡其用，因此在全國(guó)性綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，建 立法律法規(guī)保障體系，促使規(guī)劃有效執(zhí)行；倫敦和巴黎根據(jù)自身 的城市特征，通過(guò)衛(wèi)星城的建設(shè)緩減中心城區(qū)的各種矛盾，建成功能互補(bǔ)、社會(huì)和諧、生態(tài)高效的城鎮(zhèn)體系。國(guó)內(nèi)的珠三角和長(zhǎng) 三角地區(qū)根據(jù)各自所處區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和行政區(qū)劃特 征，制定了相應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展策略， 在城鎮(zhèn)體系建設(shè)中取得 了很大進(jìn)展。 珠三角地區(qū)是中心城帶動(dòng)的中

13、小城鎮(zhèn)發(fā)展模式， 而 長(zhǎng)三角是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)的遍地開(kāi)花式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式， 從發(fā)展歷 程來(lái)看， 無(wú)論珠三角地區(qū)還是長(zhǎng)三角地區(qū)， 規(guī)劃的作用其實(shí)更多 是服務(wù)于或者依從于經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)發(fā)展， 對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前瞻性并不 足，這一點(diǎn)近年來(lái)在逐步改進(jìn)，如 2010 年廣東省公布的珠江 三角洲城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化規(guī)劃（ 2009-2020 年），就對(duì)珠三角地 區(qū)的城鎮(zhèn)群體系建設(shè)做出了明確的規(guī)劃。 社會(huì)保障方面， 近年來(lái) 也逐步得到了國(guó)家的重視， 但為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)配套的保障政策 尚顯滯后。第四，從實(shí)踐過(guò)程的角度， 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò) 程。從開(kāi)始制定規(guī)劃，到規(guī)劃實(shí)行，配套法律法規(guī)等保障制度的 建立，以及根據(jù)新情況

14、對(duì)規(guī)劃的不斷修訂，政策的改進(jìn)，國(guó)外的 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)至少需要 30 年的時(shí)間。我國(guó)由于長(zhǎng)期以來(lái)造成 的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯， 城鄉(xiāng)差距大， 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)所需時(shí)間很 可能更長(zhǎng)， 并且由于區(qū)域之間發(fā)展不平衡， 所面對(duì)的問(wèn)題可能更 復(fù)雜。3.2借鑒意義 發(fā)達(dá)國(guó)家及國(guó)內(nèi)部分發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 對(duì)我 國(guó)今后的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有多方面的借鑒意義。第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化， 規(guī)劃要先行。 從國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)看，制定基于本國(guó)或本地客觀(guān)條件的總領(lǐng)性規(guī)劃，對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的順利推進(jìn)是必要的前提。第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的基本保障。從美、英、 法、日的實(shí)踐看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無(wú)一例外是城鄉(xiāng)一體化首先要進(jìn) 行的工作。基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)， 可以有效促進(jìn)城