俄羅斯中央與地方財政管理體制及對我國的借鑒意義上

1、俄羅斯中央與地方財政管理體制及對我國的 借鑒意義（上） 2012-9-316:51:51 邵源 來源：上海財稅2005年01期 俄羅斯是一個按民族和地區(qū)特征建立的混合型聯(lián)邦制國家，由89個共和國、 州、邊疆 區(qū)、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治區(qū)的聯(lián)邦主體組成 俄羅斯實行三權分立的原則，聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦議會、聯(lián)邦政府和聯(lián)邦法院共 同行使國 家權力。在聯(lián)邦主體一級，也實行三權分立原則，政府的組成由其自 行決定。地方一級 實行地方自治制度，不包括在國家政權機關系統(tǒng)之內。 俄羅斯的財政管理體系 （一）各級政府事權與財權的劃分 在俄羅斯的財政管理體系中，承擔管理國家財政的職能機關有聯(lián)邦議會及兩 院、財政 部、國

2、家稅務局、稅務警察局，其中財政部是最重要的財政管理機關。 財政部的主要任務是：制定并實施國家統(tǒng)一的財政政策；保證國家財政的穩(wěn) 定及對社 會經濟發(fā)展和經濟效益的積極影響；發(fā)展金融市場；集中財力優(yōu)先發(fā) 展社會經濟的重點領域，保證全國性需求的資金供應；完善財政預算計劃工作； 編制聯(lián)邦預算草案、負責 執(zhí)行聯(lián)邦預算，并編制聯(lián)邦預算執(zhí)行報告；根據聯(lián)邦 主體的聯(lián)合預算，預測和編制全國 聯(lián)合預算；制定聯(lián)邦稅收的分成定額草案與 聯(lián)邦預算對聯(lián)邦主體預算的補貼和補助草案；監(jiān)督聯(lián)邦預算資金的收入和使用 情況等。 俄羅斯實行的是聯(lián)邦預算、聯(lián)邦主體預算和地方預算的三級預算管理體制， 其中包括 聯(lián)邦預算、89個聯(lián)邦主體預算

3、和29000個地方預算。各級財政之間的 職能劃分主要取決 于各級政府之間的事權劃分。 1. 聯(lián)邦政府的事權與財權 憲法規(guī)定的聯(lián)邦專屬管轄范圍包括：司法及政權機關系統(tǒng)，國防，外交和對 外經濟聯(lián) 系，國家經濟、社會、文化、生態(tài)、民族發(fā)展等的聯(lián)邦政策，國家統(tǒng) 一市場的法律基礎，財政、金融和海關調節(jié)，聯(lián)邦財產，主要經濟部門如能源、 原子能、宇航、交通運輸 等領域。聯(lián)邦和聯(lián)邦主體共同管轄的范圍包括：保證 聯(lián)邦與地區(qū)分類的一致，保障公民 的權利和自由、社會的法制與秩序，自然資 源的占有、使用和分配，國家財產的劃分，規(guī)定稅收一般原則，教科文體的共 性問題，社會保障，規(guī)定建立國家及地方管理機關的共同原則，維護

4、國家的法 律系統(tǒng)，協(xié)調聯(lián)邦主體的對外經濟聯(lián)系等。 根據聯(lián)邦承擔的職能和權限，聯(lián)邦預算支出包括：國民經濟支出、社會文化 措施支出、科學支出、國防支出、行政管理及護法、安全支出、外交支出、國 債支出、國家儲備 與后備支出、（聯(lián)邦對地區(qū)的）財政援助支出等。聯(lián)邦預算中 還包括預算內專項基金支出，如生態(tài)基金、公路基金等。此外，還有需優(yōu)先完 成的全國性規(guī)劃的費用，如消除切爾諾貝利核電站事故支出、國家宇航規(guī)劃支 出、發(fā)展北部少數民族地區(qū)經濟和文化的國家 規(guī)劃支出等。聯(lián)邦預算還以有償 使用方式對下級政府或企業(yè)提供資金。如聯(lián)邦政府對地區(qū)預算的貸款，對某些 部門、企業(yè)的貸款，為一些地區(qū)或企業(yè)獲得貸款提供擔保，甚至

5、向外國政府提 供貸款等。 預算支出的撥款原則有：效益最大化原則、專用性原則、不返還性原則、無 償性原則等。 2. 地區(qū)政府的事權與財權 根據憲法規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦主體擁有獨立管轄本地區(qū)經濟與發(fā)展的全部權力， 有權獨立制訂本地區(qū)的經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、建立新的企業(yè)和部門，按照外匯 自負盈虧的原則 獨立開展對外經濟活動。 除了根據聯(lián)邦憲法及各專項法律（如關于自然資源的法律、關于國家財產劃 分的法律等）來劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦主體間的事權外，雙方還可以通過協(xié)商方式，即 通過聯(lián)邦與單個聯(lián) 邦主體簽訂協(xié)議，協(xié)商彼此間的權限劃分。所以，各聯(lián)邦主 體的管轄范圍是有差異的。 聯(lián)邦主體（即地區(qū)）的財政職能一般包括：國民經濟

6、支出（即對住宅公用事業(yè)、 農工綜合 體和交通運輸業(yè)的支出）；社會文化領域支出（即對教育、干部培訓、 文化藝術、衛(wèi)生、 社會保障等的支出）；行政管理支出；基本建設投資支出（即 主要用于住宅建設、公用事 業(yè)及其他基礎設施建設的支出）和對地方預算的財政 援助支出等。 在聯(lián)邦主體預算支出中，社會文化領域支出占了大部分。如在一些邊疆區(qū)、 州和市預算中，該項支出占其預算支出的1/2。隨著聯(lián)邦社會文化職能的逐漸下 移，地區(qū)預算承 擔的文化、教育、科學、衛(wèi)生保健、居民社會保障等支出不斷 增加。地區(qū)預算支出資金 的不足主要靠中央預算劃撥的收入補充，再不足的部 分由國家有價證券和其他國內借款 等收入來彌補。 3.

7、 地方政府的事權與財權 近年來，俄羅斯地方政府的管理范圍也發(fā)生了很大變化。首先，聯(lián)邦財產和 企業(yè)大批 下放劃歸地方政府管轄；其次，私有化進程使很多原隸屬于聯(lián)邦企業(yè) 的文化和社會生活 設施變?yōu)榈胤剿?，且主要是歸市和市鎮(zhèn)所有；再有，就是 地方政府在自然資源的占有、使用和支配方面獲得了更大的權力。 按照憲法規(guī)定，地方政府實行地方自治制度。為了保證地方自治制度的實施， 除了劃 歸地方政府支配的地方稅體系外，相關法律還規(guī)定，當地方政府自有收 入不能滿足最低 限度的預算支出時，地方政府有權得到上級預算的調節(jié)收入和 財政援助，有權建立地方 性預算外資金；必要時，還可通過信用方式獲得資金。 地方政府有權自主

8、決定財政資金 的使用。 俄羅斯的地方財政包括沒有市區(qū)劃分的市財政、區(qū)財政、區(qū)屬市財政和村、 鎮(zhèn)財政。市、區(qū)財政的職能范圍包括：國民經濟支出、社會文化領域支出、地 方自治機關經費支 出、對兒童的補助和補償支出、基本建設投資支出、其他支 出等。村、鎮(zhèn)財政的職能范 圍包括：地方自治機關經費支出、住宅與公用事業(yè) 支出、體育支出、教育支出、文化支 出、衛(wèi)生支出、社會政策支出及其他支出。 在區(qū)屬市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的預算支出中，96%來源于區(qū)預算撥款，只有4艱由地方稅費 收入撥付的。 從上述財政職能的劃分可以看出: 各級財政職能的劃分基本上體現(xiàn)了聯(lián)邦、地區(qū)、地方各級政府的管轄范 圍和權限，并形成了各級財政相對獨立的

9、、多層次的財政管理體系。 地區(qū)和地方政府的經濟職能擴大了。相關數據證明，地區(qū)聯(lián)合預算中的 國民經濟 支出在聯(lián)邦聯(lián)合預算中所占比重非常高，1993年曾高達73% 1996年 經過調整后回落到4 3.7%,但仍很高?；窘ㄔO投資支出在聯(lián)合預算中占的比例 也很高，例如莫斯科州的這 項支出在州聯(lián)合預算支出中占到8.8%。 地區(qū)和地方財政承擔了絕大部分的社會文化支出。 （二）稅收收入在各級政府間的劃分 俄羅斯在20世紀90年代經過對稅制的不斷改革后，在財政收入劃分方面實 行了聯(lián)邦稅、地區(qū)稅和地方稅的三級稅制。 1. 聯(lián)邦稅主要包括：增值稅、消費稅、企業(yè)利潤稅、資本收入稅、自然人所 得稅、國 家預算外社會

10、基金繳納、國家規(guī)費、關稅及海關規(guī)費、地下資源使用 稅、水資源稅、生態(tài)稅、林業(yè)稅、聯(lián)邦許可證簽發(fā)手續(xù)費等 16種； 2. 地區(qū)稅主要包括：企業(yè)財產稅、不動產稅、道路交通稅、運輸稅、銷售稅、 賭博生意稅、地區(qū)許可證簽發(fā)手續(xù)費等7種； 3. 地方稅主要包括：土地稅、自然人財產稅、廣告稅、繼承與贈與稅、地方 許可證簽發(fā)手續(xù)費等5種 在聯(lián)邦稅中，最重要的是企業(yè)利潤稅、增值稅、消費稅和自然人所得稅，約 占預算收 入的2/3以上。歸地方征收的稅收種類雖然不少，但稅收總量卻很少。 在地區(qū)稅中，企業(yè)財產稅一般在地區(qū)和地方預算中各列 50%其余稅種全部列入 地區(qū)預算。在地方稅中，土地稅原則上列入地方預算，但要按

11、30% 20%5 50% 的比例在聯(lián)邦、聯(lián)邦主體和地方 預算之間進行分配。除了稅收，各級政府還有 其他一些非稅收入。如對外經濟活動收入、國家財產私有化收入、國債收入及 其他收入等。 (三) 預算調節(jié)制度一一預算聯(lián)邦制(也稱預算聯(lián)邦主義) 目前，俄羅斯財政管理制度中處理中央與地方財政關系的基本模式，是預算 聯(lián)邦制。其本質是在預算程序的各個階段，聯(lián)邦、地區(qū)和地方政府之間形成稅 收和預算關系體系，其核心是按照聯(lián)邦制原則協(xié)調聯(lián)邦、地區(qū)和地方之間的利 益關系。 1. 預算聯(lián)邦制遵循的基本原則 (1) 各級預算都具有獨立性。獨立性的基礎就是自有收入作為主要收入來源， 按照自治 原則，各級政府有權決定預算資

12、金的使用方向，資金結余或額外收入 不得征入上級預算等； (2) 必須以立法形式劃分聯(lián)邦、地區(qū)和地方政府間的預算責任和支出權限； (3) 各級政府所擁有的財政資金，應與其履行的最低限度社會標準范圍內的 職能相一致； (4) 通過聯(lián)邦預算向地區(qū)預算提供財政援助的形式進行預算關系調節(jié)，對地 區(qū)的財政援 助，應根據定額分成法計算； (5) 為了保證聯(lián)邦預算稅收和其他收入足額上繳，對于違反法律、拒絕向聯(lián) 邦預算繳款的聯(lián)邦主體應予制裁。 2. 預算聯(lián)邦制的使命 (1) 保證全國所有地區(qū)的財政資金供應都能達到最低限度的社會標準； (2) 鼓勵各地區(qū)在向居民提供服務方面展開競爭，鼓勵地區(qū)通過自己的努力 增加預

13、算收 入，向居民提供超過最低限度社會標準的服務。 3. 預算調節(jié)的方式 近年來，俄羅斯主要圍繞收入劃分和預算調節(jié)來實施預算聯(lián)邦制。財政收入 劃分的基 本原則是實行三級稅制，使各級政府都有自己固定的收入來源。但由 于地區(qū)和地方政府 的自有收入來源太少，其大部分財政收入是來自上級預算的 財政援助和調節(jié)收入提成，因此，預算調節(jié)便成為實現(xiàn)預算聯(lián)邦制的重要手段 按照聯(lián)邦預算法的規(guī)定，預算 調節(jié)的方式有兩種： (1)調節(jié)收入提成，即從上級預算的稅收中按一定比例劃撥給下級預算的收 入。收入提成不必經過上級預算，可直接在稅收征收后劃撥。實際上，調節(jié)收 入是一種傳統(tǒng)的調節(jié) 手段，俄羅斯目前仍將其作為平衡下級預算

14、的主要工具。 但現(xiàn)在調節(jié)收入的運用有與以 往不同的特點：一是調節(jié)的范圍不斷擴大。為了 達到平衡地區(qū)預算的目的，除了原有的 企業(yè)利潤稅和自然人所得稅外，聯(lián)邦稅 的主要稅種都能成為調節(jié)收入。二是調節(jié)收入提成由原來的區(qū)別定額改為統(tǒng)一 定額。三是調節(jié)收入提成定額由一年一定過渡到長期穩(wěn)定 定額。近年來，調節(jié) 收入提成一直是聯(lián)邦主體預算的主要收入來源，一般都在70沏上。 (2)財政援助。按憲法規(guī)定，聯(lián)邦對地區(qū)的預算調節(jié)先以調節(jié)收入的形式進 行，當地區(qū) 自有收入加調節(jié)收入仍不能滿足其預算支出需要時，再施以財政援 助。財政援助的形式 主要有財政補助、預算專項補貼、預算之間的相互結算、 轉移支付資金等。財政補助：聯(lián)邦預算以絕對數額撥付給地區(qū)預算的資金，以 彌補其預算赤字。目前該形式僅用于聯(lián)邦國防部和原子能部所屬設施所在地的 封閉區(qū)域。預算補貼：屬專項財政補助。如切爾諾貝利核電站污染地區(qū)居民搬 遷基金，莫