完整版中國(guó)城市軌道交通TOD政策的發(fā)展及特征

1、中國(guó)城市軌道交通TOD政策的發(fā)展及特征近年來各地方政府陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)政策，為地方加快城市軌道交通TOD開發(fā)指明了 方向。上海、深圳、廣州等一線城市開始嘗試對(duì)軌道交通場(chǎng)站進(jìn)行綜合開發(fā)利用， 并初顯成效。但隨著綜合開發(fā)利用工作的深入和規(guī)模拓展，缺乏綜合開發(fā)利益合 理分享機(jī)制、缺少規(guī)劃先導(dǎo)和缺少上蓋審批專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已成為阻礙軌道交通 TOD開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。因此，全國(guó)一些城市也陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān) 政策和規(guī)范措施。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，L1前在全國(guó)32個(gè)開通軌道交通的城市中，已有近 一半的城市岀臺(tái)了軌道交通TOD開發(fā)的相關(guān)政策。從這些城市的軌道交通TOD 開發(fā)政策岀臺(tái)的情況及內(nèi)容看，各地有所差異，但也不乏

2、一些亮點(diǎn)，特別是近兩 年一些城市出臺(tái)的政策已經(jīng)發(fā)生了一些變化，主要體現(xiàn)在以下兒個(gè)方面： 政策脈絡(luò)：由一線城市延伸到二線城市從前文所列的近年來全國(guó)城市軌道交通TOD開發(fā)政策看，政策岀臺(tái)的城市經(jīng)歷了 從一線城市為主到二線城市為主的變化，也反映了越來越多的城市開始重視發(fā)展 軌道交通TOD。回顧這一變化過程，可以大致分為三個(gè)階段。第一階段(2009-2014年)：這一階段以一線城市出臺(tái)政策為主。以廣州、深圳、 上海為主的一線城市陸續(xù)出臺(tái)了一系列軌道交通T0D開發(fā)政策，其中上海岀臺(tái)政 策相對(duì)完善，不僅對(duì)軌交T0D綜合開發(fā)實(shí)施提出了指導(dǎo)意見，還制定了相應(yīng)的管 理導(dǎo)則；深圳作為最早提出土地使用權(quán)作價(jià)出資的政

3、策，創(chuàng)新了軌交T0D綜合開 發(fā)的土地政策，引領(lǐng)后續(xù)貴陽、蘭州等城市紛紛效仿；廣州則明確了 “地鐵+物 業(yè)”開發(fā)體系，并在之后的2017年出臺(tái)軌交TOD綜合開發(fā)的實(shí)施細(xì)則。第二階段(2015-2017年)：這一階段一線城市完善政策，二線城市開始重視政 策。除了上海和廣州繼續(xù)完善了軌交T0D綜合開發(fā)政策以外，蘭州.南京、青島、 南宇、武漢、成都均出臺(tái)了相關(guān)政策。其中蘭州、青島、南宇均針對(duì)軌交TOD 綜合開發(fā)出臺(tái)了土地政策；武漢.南京則對(duì)軌交T0D綜合開發(fā)提出年下半年開始 陸續(xù)出臺(tái)一系列政策，包括軌交專項(xiàng)資2017 7實(shí)施意見；成都自金籌措方案、軌交場(chǎng)站綜合開發(fā)實(shí)施意見，確立了成都軌道交通建設(shè)資金籌

4、集和 T0D綜合開發(fā)的頂層設(shè)計(jì)。第三階段(2018年以來)：這一階段二線城市密集出臺(tái)相關(guān)政策。主要有成都、 天津、鄭州、杭州、東莞、佛山。且一些城市政策出臺(tái)的頻率也較高，如東莞, 僅在2018年1月至2月便連續(xù)出臺(tái)了三個(gè)政策，在突岀“以地籌資”和T0D綜 合開發(fā)時(shí)，對(duì)“以地籌資”方式進(jìn)行明確，另外還明確了軌交場(chǎng)站地區(qū)土地開發(fā) 的總體要求，2018年7月，東莞再次出臺(tái)軌交T0D綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則，為T0D 綜合開發(fā)提供指導(dǎo)。此外，成都繼2017年下半年后，乂連續(xù)岀臺(tái)一系列政策， 內(nèi)容包括劃定T0D綜合開發(fā)實(shí)施范圍、T0D綜合開發(fā)工作指引和技術(shù)指南、為TOD 綜合開發(fā)提供具體操作層面的實(shí)施辦法，這些

5、都為成都TOD綜合開發(fā)有序推進(jìn) 提供了引導(dǎo)和支持。開發(fā)目標(biāo)：體現(xiàn)TOD跟城市發(fā)展的有機(jī)融合相較于北上廣等一線城市在軌交T0D綜合開發(fā)方面已經(jīng)取得了一些成果和經(jīng)驗(yàn) 外，二線城市近年來也在加速打造自身的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步拓展城市發(fā) 展的空間，尤其是圍繞軌道交通場(chǎng)站周邊開發(fā)將形成新的發(fā)展重點(diǎn)。二線城市中， 成都和杭州均根據(jù)自身情況提出了軌交T0D綜合開發(fā)的設(shè)想和定位，并依此出臺(tái) 了相應(yīng)的軌交TOD綜合開發(fā)政策。以成都為例，成都市委市政府高度重視城市公 共交通綜合開發(fā)，2018年做出加快建設(shè)美麗宜居公園城市的決策部署，將城市 軌道交通綜合開發(fā)提升到城市發(fā)展的高度。2019年1月出臺(tái)的成都市軌道交

6、 通場(chǎng)站綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則明確，全市13個(gè)區(qū)（市）縣都要打造一個(gè)TOD綜合 開發(fā)標(biāo)桿項(xiàng)體現(xiàn)“美麗宜居公園城市”理念，展現(xiàn)“人隨線走”、“站引人聚” 實(shí)體效果，形成良好社會(huì)效應(yīng)和城市新名片。杭州則在2018年8月1日由杭州市長(zhǎng)徐立毅在先后實(shí)地調(diào)研了地鐵6號(hào)線豐北 停車場(chǎng)、地鐵9號(hào)線四堡停車場(chǎng)等上蓋物業(yè)開發(fā)項(xiàng)U時(shí)對(duì)軌交TOD綜合開發(fā)提出 了要求。他強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)對(duì)照高質(zhì)量發(fā)展根本要求，緊緊把握城市軌道交通大建 設(shè)契機(jī)，以地鐵車輛段“上蓋是原則，不上蓋是例外”為原則，以堅(jiān)定的決心、 長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光、創(chuàng)新的舉措推進(jìn)地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)，更好發(fā)揮軌道交通牽引帶動(dòng)作 用，推動(dòng)城市構(gòu)架和功能實(shí)現(xiàn)新提升，高水平把杭州建成

7、“軌道上的。同時(shí)，他 還針對(duì)這個(gè)要求，進(jìn)一步提出了做深規(guī)劃研究、完善開發(fā)建設(shè)”城市.體制、把握好推進(jìn)節(jié)奏等建議，也為后續(xù)的軌交TOD綜合開發(fā)提供了政策指導(dǎo)。 土地政策：土地供應(yīng)方式更加趨于靈活從全國(guó)一些城市出臺(tái)的軌交TOD綜合開發(fā)政策內(nèi)容看，綜合開發(fā)的土地供應(yīng)方式 更加靈活，也更加明確化。此前一線城市深圳和上海對(duì)于綜合開發(fā)的土地供應(yīng)方 式雖各具特色，但依然存在一定的制約。如上海規(guī)定新建軌道交通場(chǎng)站綜合建設(shè) 用地，在完成土地儲(chǔ)備形成“凈地”后，可以協(xié)議方式，將軌道交通場(chǎng)站綜合用 地使用權(quán)出讓給綜合開發(fā)主體。但同時(shí)規(guī)定，綜合開發(fā)主體以協(xié)議方式取得的建 設(shè)用地使用權(quán)，以自主開發(fā)為主，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)

8、讓，不得以改變土地使用權(quán) 人的岀資比例、股權(quán)結(jié)構(gòu)等方式，變更土地使用權(quán)。這就會(huì)對(duì)后續(xù)協(xié)議拿地的合 作開發(fā)帶來較大的制約，影響到土地價(jià)值的最大化。而近期一些二線城市針對(duì)綜合開發(fā)的土地供應(yīng)政策就顯得更加明確，一般都根據(jù) 是否具備開發(fā)條件來確定不同的土地供應(yīng)方式，如青島、杭州、南京等城市基本 都規(guī)定非經(jīng)營(yíng)性用地以劃撥方式供應(yīng)；不具備獨(dú)立開發(fā)條件的經(jīng)營(yíng)性用地以協(xié)議 方式出讓；具備獨(dú)立開發(fā)條件的經(jīng)營(yíng)性用地以招拍掛方式出讓。同時(shí)，杭州還進(jìn) 一步細(xì)化了土地供應(yīng)方式，明確不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件的經(jīng)營(yíng)性地上空間，可 帶技術(shù)能力要求、建筑設(shè)計(jì)方案、場(chǎng)站施匸方案等條件公開出讓。此外，成都還 針對(duì)招拍掛土地確定了出讓

9、起始價(jià)，規(guī)定土地出讓起始價(jià)可按不考慮軌道交通因 素的宗地評(píng)估價(jià)格的70% （含持證準(zhǔn)用價(jià)款）確定。此類政策的細(xì)化，也為后續(xù) 綜合開發(fā)用地出讓提供了方向性的指導(dǎo)。武漢則要求，利用軌道交通場(chǎng)站及周邊 土地進(jìn)行商品住宅綜合開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)L，應(yīng)該釆取公開岀讓方式供地。地鐵小鎮(zhèn) 和地鐵新中心項(xiàng)LI用地，經(jīng)批準(zhǔn)后可以作價(jià)出資方式供應(yīng)給武漢地鐵集團(tuán)。 開發(fā)范圉：明確軌道交通土地開發(fā)范圍從近年來一些城市岀臺(tái)的軌交TOD綜合開發(fā)政策看，對(duì)于軌交TOD綜合開發(fā)范用 的明確已成為政策的重要內(nèi)容之一。此前深圳、上海等一線城市并未在政策中明 確綜合開發(fā)的范圉，在后期項(xiàng)L1開發(fā)過程中可能就會(huì)產(chǎn)生與規(guī)劃有關(guān)的一系列問 題，從

10、而影響項(xiàng)目的推進(jìn)。而研究表明，軌道交通對(duì)沿線經(jīng)濟(jì)的輻.射效果隨距離增大而減小，1000米之外相關(guān)輻射帶動(dòng)作用已不再明顯。因此， 為加強(qiáng)對(duì)軌道交通車輛段、站點(diǎn)等設(shè)施周邊土地的開發(fā)，最大限度發(fā)揮軌道交通 帶來的經(jīng)濟(jì)效益，一些二線城市在岀臺(tái)的綜合開發(fā)政策中將綜合開發(fā)范圍進(jìn)行了 明確。如青島市根據(jù)理論研究及其他城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定“軌道交通車輛基地、 停車場(chǎng)、車站、區(qū)間及其用地紅線外200米區(qū)域內(nèi)為軌道交通土地開發(fā)利用核心 區(qū)，200米至規(guī)劃控制的1000米區(qū)域范圉內(nèi)為土地開發(fā)特定區(qū)”。南京則規(guī)定，“以軌道交通場(chǎng)站為核心，劃定兩個(gè)層次的規(guī)劃設(shè)計(jì)范圉，原則上 將不小于軌道交通場(chǎng)站周邊500米范圉劃定為&#

11、39;軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)特定規(guī)劃 區(qū)并將其中200米范圍劃定為'軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)核心區(qū)東莞則是 城際軌道交通站點(diǎn)周邊800米半徑、城市軌道交通站點(diǎn)周邊500米半徑范圍（含 車輛基地）。宇波確定軌道交通專項(xiàng)土地儲(chǔ)備范禺為軌道站點(diǎn)500米半徑范圍內(nèi) 用地。成都則確定軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)用地范圍為“站點(diǎn)綜合開發(fā)用地以軌道 交通站點(diǎn)為中心，按照一般站點(diǎn)半徑500米、換乘站點(diǎn)半徑800米”。武漢則確 定軌道交通場(chǎng)站（包括車輛段、車站、區(qū)間線路等）及周邊500米范用內(nèi)。規(guī)劃政策：重視TOD規(guī)劃與線網(wǎng)規(guī)劃同步山于車輛基地綜合開發(fā)的特殊性，要求綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃要先于車輛基地建設(shè), 因此，規(guī)劃先導(dǎo)

12、是車輛基地綜合開發(fā)順利和成功進(jìn)行的保障。這方面上海具有表 率作用，上海率先在政策中要求，“加強(qiáng)規(guī)劃控制，通過編制總體層面的軌道交 通車輛基地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線專項(xiàng)規(guī)劃，明確各場(chǎng)站的開發(fā) 類型S通過同步編制總體層面的軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和軌 道交通選線專項(xiàng)規(guī)劃，這樣就實(shí)現(xiàn)了 “兩規(guī)合一S避免了之前綜合開發(fā)規(guī)劃要 不斷修改、調(diào)整的繁瑣。此后一些城市在軌交T0D綜合開發(fā)的探索過程中也逐步認(rèn)識(shí)到T0D開發(fā)與軌交網(wǎng) 線同步規(guī)劃的重要性，也陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的政策，為后續(xù)軌交T0D綜合開發(fā)項(xiàng)口 的順利推進(jìn)、項(xiàng)U經(jīng)濟(jì)效益的最大化奠定了基礎(chǔ)。如廣州在政策中要求，“在軌 道交通線網(wǎng)建

13、設(shè)規(guī)劃階段，同步編制軌道交通場(chǎng)站周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃方案, 山市屬軌道交通投資建設(shè)主體聯(lián)合市土地開發(fā)中心、各區(qū)政府共同編制，并通過 優(yōu)化土地使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度，提升土地使用價(jià)值和土地開發(fā).收益。軌道交通場(chǎng)站周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃方案要納入軌道交通線網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃， 單獨(dú)成章，分線路設(shè)節(jié)，按站點(diǎn)編列項(xiàng)IJS天津則在政策中要求'充分發(fā)揮規(guī) 劃的先導(dǎo)性作用，促進(jìn)城市軌道交通規(guī)劃和物業(yè)綜合開發(fā)協(xié)同發(fā)展。山軌道交通 建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體聯(lián)合土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu).區(qū)政府，在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段、建設(shè)規(guī)劃 階段，開展軌道交通沿線綜合開發(fā)專題硏究，結(jié)合地區(qū)綜合開發(fā)需求、交通配套 等條件，對(duì)軌道交通沿線物業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)規(guī)模、

14、功能定位和模式進(jìn)行預(yù)測(cè)，統(tǒng) 籌考慮公益性市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施安排，組織編制規(guī)劃策劃方案 開發(fā)收益：綜合開發(fā)收益分配更加細(xì)化雖然我國(guó)軌交T0D綜合開發(fā)IJ前還處在起步階段，但從軌交T0D綜合開發(fā)收入看, 已經(jīng)成為了軌道交通經(jīng)營(yíng)收入的重要組成部分。從全國(guó)多個(gè)城市的軌交T0D綜合 開發(fā)政策看，對(duì)于軌交T0D綜合開發(fā)收益的用途基本都明確用于支持城市軌道交 通可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)先用于軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。從政策的具體內(nèi)容看，除了明確基本用途外，一些城市還對(duì)政策進(jìn)行了進(jìn)一步的 細(xì)化，對(duì)軌交T0D綜合開發(fā)收益的管理分配等進(jìn)行了明確。如南京規(guī)定，核心區(qū) 土地收益和線路正式運(yùn)營(yíng)前的上蓋物業(yè)收益全部納入市級(jí)承

15、擔(dān)的軌道交通建設(shè) 資金，運(yùn)營(yíng)后的上蓋物業(yè)收益用于軌道交通運(yùn)營(yíng)收支平衡；規(guī)劃區(qū)其余新增土地 市收益部分抵頂市級(jí)承擔(dān)的軌道交通建設(shè)資金，區(qū)收益部分抵頂區(qū)級(jí)承擔(dān)的軌道 交通建設(shè)資金。具體管理辦法山市財(cái)政局、市發(fā)改委另行研究制定。成都則規(guī)定， 軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)用地范圍內(nèi)的土地，山區(qū)（市）縣出資完成土地整理的， 供地后按現(xiàn)行體制分配后區(qū)（市）縣所得凈收益山區(qū)（市）縣與成都軌道集團(tuán)按 50:30的比例分成。山成都軌道集團(tuán)出資完成上地整理的，供地后按現(xiàn)行體制分 配后區(qū)（市）縣所得凈收益由區(qū)（市）縣與成都軌道集團(tuán)按25:75的比例分成。TOD開發(fā)政策的主要城市及政第要點(diǎn)近年來全國(guó)岀臺(tái)軌道交通附農(nóng).出臺(tái)時(shí)間

16、政策名稱城市政策要點(diǎn)關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場(chǎng)站及周邊土對(duì)軌交物業(yè)及土地綜合開發(fā)2014年4月地綜合開發(fā)利 用的實(shí)施意見（暫行）扌是出了相關(guān)指導(dǎo)。 上海上海市軌道交通車輛基地綜合開發(fā)建設(shè)創(chuàng)新 了軌道物業(yè)開發(fā)的審批2014年6月 機(jī)制和建設(shè)方式。管理導(dǎo)則（試行）.城市出臺(tái)時(shí)間政策名稱政策要點(diǎn)對(duì)關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地2014年暫行政策的進(jìn)步10月2016年明確和完善。 綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見進(jìn)步推行地鐵上蓋物業(yè)開深圳市軌道交通條例（征求意見稿）2010年發(fā)建設(shè)。確定國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出深圳資在市地鐵集團(tuán)有限公司、深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫 行辦月市機(jī)場(chǎng)（集團(tuán)）有限公司、2013年5法

17、市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司先行先試。廣 州市推進(jìn)軌道交通沿線土地和物業(yè)開+物業(yè)”開發(fā)體明確“地鐵年2009發(fā)工作方案系。 廣 州廣州市軌道交通場(chǎng)站綜合體建設(shè)及周邊為沿線土地開發(fā)提供政策支2017年3月土地綜合開 發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）的通知持。議定軌道交通專項(xiàng)土地儲(chǔ)冬米半徑范圍為軌道站點(diǎn)500寧波2011年8月范圍內(nèi)用地，并以此賦 予軌軌道交通專項(xiàng)土地儲(chǔ)備制度道公司綜合開發(fā)經(jīng)營(yíng)軌道沿線土地的權(quán)利明確作價(jià)出資暫行辦法只貴陽市城市軌道交通國(guó)有 土地使用權(quán)貴陽市城市軌道交通有限貴201價(jià)出資暫行辦法司先行先試明確整介全市屮心城區(qū) 和市人民政府關(guān)于支持地鐵建設(shè)的土地城區(qū)軌道站點(diǎn)周邊的土地2011源籌集總見

18、和方案的批 復(fù)由用于地鐵1689源共中心和地鐵小鎮(zhèn)建設(shè)明確了軌道交通場(chǎng)站及周武土地綜合開發(fā)的目標(biāo)、 原G市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)軌道交通及適用范圍，對(duì)于規(guī)劃建1201站及周邊土地綜合開發(fā) 利用工作的通知統(tǒng)籌、土地供應(yīng)方式、建審批流程、成本及收益管等方面進(jìn)行J'規(guī)范對(duì)蘭州市軌道交通沿線土關(guān)于蘭州市軌道交通沿線 土地以作價(jià)以作價(jià)入股方式配置做出蘭201股方式進(jìn)行配置的規(guī)定關(guān)規(guī)定要求將地鐵車站周邊 地塊關(guān)于推進(jìn)南京市軌道交通場(chǎng)站及周邊發(fā)收益納為地鐵建設(shè)資金1南201地綜合開發(fā)利用的 實(shí)施意見地鐵站本身將打造成區(qū)域業(yè)配套中心主要對(duì)土地規(guī)劃控制范圍土地開發(fā)核心區(qū)和特定區(qū)青島市軌道交通土地資源開發(fā)

19、利 用管青設(shè)置、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃2011辦法編制、綜合開發(fā)項(xiàng)目整體劃設(shè)計(jì)、沿線土地開發(fā)整理.城市出臺(tái)時(shí)間政策名稱政策要點(diǎn)以及土地使用權(quán)出讓收益歸集管理等方面進(jìn)行了規(guī)定。為規(guī)范軌道交通用地管理，南寧市城市軌道交通綜合開發(fā)建設(shè)用地促進(jìn)南寧市軌道交通項(xiàng)目建 月南寧2016年11使用權(quán)作價(jià)出資管理暫行辦法設(shè)提供了政策依據(jù)。將進(jìn)步突出軌道交通在中心城區(qū)的通動(dòng)作用，改變?cè)瓉淼呢?cái)政直接投資傳統(tǒng)模關(guān)于創(chuàng)新體制 機(jī)制加快軌道交通建設(shè)發(fā)月年1式，突出“以地籌資”和2018展的若干意見綜合開發(fā)，最 人程度發(fā)T0D揮軌道交通在城市品質(zhì)提升的綜合效益。對(duì)軌道交通建設(shè)投融資實(shí)施東莞2018年2月東莞市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法模式進(jìn)行創(chuàng)新，并對(duì)“以地籌資”方式進(jìn)行明確。東莞市軌道交通站場(chǎng)地區(qū)規(guī)劃管理辦明確軌交站場(chǎng)地區(qū)土地開發(fā)2018 年2月法的總體要求。對(duì)開展軌道交通站場(chǎng)周邊東莞市軌道交通站場(chǎng)周邊土地綜合開201地儲(chǔ)備規(guī)劃、土地儲(chǔ)備、及 站場(chǎng)