美國(guó)鋼鐵保障措施案專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告特點(diǎn)評(píng)析

1、美國(guó)鋼鐵保障措施案專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告特點(diǎn)評(píng)析 美國(guó)鋼鐵保障措施案，從2002年3月5日美國(guó)總統(tǒng)宣布采取措施，到2003年12月10日，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）通過(guò)專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，歷時(shí)21個(gè)月，經(jīng)歷了磋商、專(zhuān)家組審查和上訴機(jī)構(gòu)審議全過(guò)程。 專(zhuān)家組于2003年5月2日作出裁決報(bào)告，認(rèn)定美國(guó)保障措施不符合保障措施協(xié)議。報(bào)告長(zhǎng)達(dá)1000頁(yè)，分為11個(gè)部分：I. 概述；II. WTO程序問(wèn)題；III. 起訴方主張；IV. 起訴方要求作出的結(jié)論和建議；V. 組織會(huì)議對(duì)初步裁決的請(qǐng)求；VI. 專(zhuān)家組工作程序；VII. 當(dāng)事方主張；VIII. 第三方觀點(diǎn)；IX. 中期審議；X. 裁決；XI. 對(duì)各

2、起訴方主張的分別結(jié)論和建議。 2003年8月11日，美國(guó)通知DSB對(duì)專(zhuān)家組報(bào)告提出上訴。但上訴機(jī)構(gòu)維持了專(zhuān)家組的總體結(jié)論，即美國(guó)對(duì)所有10種產(chǎn)品采取的保障措施都沒(méi)有法律依據(jù)。其中，對(duì)于上訴涉及的未預(yù)見(jiàn)發(fā)展、進(jìn)口增加和對(duì)等性，上訴機(jī)構(gòu)維持了專(zhuān)家組裁決；對(duì)于因果關(guān)系，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，對(duì)其他主張的裁決已經(jīng)足以解決爭(zhēng)端，因此沒(méi)有必要對(duì)專(zhuān)家組報(bào)告中的相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行審查；對(duì)于交叉上訴，上訴機(jī)構(gòu)沒(méi)有裁決，因?yàn)閷彶檫@些主張的前提條件沒(méi)有出現(xiàn)。另外，對(duì)于鍍錫類(lèi)產(chǎn)品和不銹鋼線材這兩種產(chǎn)品，上訴機(jī)構(gòu)否定了專(zhuān)家組關(guān)于提供充分合理解釋的理解，但不影響專(zhuān)家組對(duì)這兩種產(chǎn)品的總體結(jié)論。 以下是專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的一些重要特點(diǎn)。

3、其中有些內(nèi)容可圈可點(diǎn)，有些內(nèi)容則頗有爭(zhēng)議。 （一）專(zhuān)家組報(bào)告 1、司法節(jié)制 起訴方提出了11個(gè)法律主張，包括未預(yù)見(jiàn)的發(fā)展，進(jìn)口產(chǎn)品定義，國(guó)內(nèi)相似產(chǎn)品定義，進(jìn)口增加，嚴(yán)重?fù)p害，因果關(guān)系，對(duì)等性，最惠國(guó)待遇，措施的限度，關(guān)稅配額分配，發(fā)展中國(guó)家待遇等，幾乎涉及了WTO保障措施協(xié)議每一個(gè)實(shí)質(zhì)性條款的適用和理解。8個(gè)起訴方提交的書(shū)面陳述和附件也長(zhǎng)達(dá)6000頁(yè)。 但專(zhuān)家組只對(duì)未預(yù)見(jiàn)的發(fā)展、進(jìn)口增加、因果關(guān)系和對(duì)等性作出了裁決。專(zhuān)家組認(rèn)為，對(duì)這幾個(gè)方面的裁決，就足以判定美國(guó)的保障措施不符合WTO協(xié)定，從而解決了本案的爭(zhēng)議，因此沒(méi)有必要繼續(xù)審查其他方面。專(zhuān)家組采用司法節(jié)制的方法，于眾說(shuō)紛紜之中，抓住解決爭(zhēng)議

4、的核心問(wèn)題，果斷作出裁決。這是一種“四兩撥千斤”的高超本領(lǐng)。 2、“充分合理的解釋”（reasoned and adequate explanations） 專(zhuān)家組在未預(yù)見(jiàn)的發(fā)展、進(jìn)口增加、因果關(guān)系和對(duì)等性這4個(gè)方面認(rèn)定美國(guó)的保障措施法律依據(jù)不足，很大程度上是因?yàn)槊绹?guó)沒(méi)有對(duì)其裁決作出“充分合理的解釋”。這個(gè)思路貫串于專(zhuān)家組裁決報(bào)告的始終。 專(zhuān)家組指出，DSU第11條規(guī)定，專(zhuān)家組的職責(zé)是對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行客觀評(píng)估（objective assessment）。這個(gè)一般性的審查標(biāo)準(zhǔn)也適用于有關(guān)保障措施協(xié)議和GATT第19條的爭(zhēng)端。即專(zhuān)家組不是對(duì)證據(jù)進(jìn)行重新審查以代替進(jìn)口成員的分析和判斷，而是看調(diào)查當(dāng)局是

5、否審查了所有相關(guān)事實(shí)并且對(duì)這些事實(shí)如何支持其裁決作出了合理解釋。這一點(diǎn)在阿根廷鞋類(lèi)案中已得到確認(rèn)。1 此外，美國(guó)面筋案和美國(guó)鋼管案專(zhuān)家組認(rèn)為，專(zhuān)家組必須評(píng)估調(diào)查當(dāng)局是否提供了充分合理的解釋?zhuān)f(shuō)明事實(shí)如何支持裁定。2在美國(guó)羊肉案中，上訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出，在審查是否有充分合理解釋時(shí)，專(zhuān)家組應(yīng)當(dāng)深入審查這些解釋?zhuān)⑶乙罁?jù)提交專(zhuān)家組的事實(shí)；專(zhuān)家組應(yīng)當(dāng)審查主管當(dāng)局的解釋是否充分涉及了數(shù)據(jù)的性質(zhì)和復(fù)雜性，并且是否對(duì)這些數(shù)據(jù)的其他解釋作出了回應(yīng)；如果其他解釋有道理，而相比之下主管當(dāng)局的解釋不夠充分，專(zhuān)家組就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定主管當(dāng)局的解釋并不充分合理。3在美國(guó)棉紗案中，上訴機(jī)構(gòu)也進(jìn)一步確認(rèn)了這一點(diǎn)。4 3、裁決中支持美

6、國(guó)的部分 專(zhuān)家組雖然總體上否定了美國(guó)的措施，但裁決中卻有一些部分是支持美國(guó)觀點(diǎn)的。例如，對(duì)于不銹鋼棒材的進(jìn)口相對(duì)增加，專(zhuān)家組就認(rèn)為美國(guó)提供了充分合理的解釋。因?yàn)镮TC發(fā)現(xiàn)，調(diào)查期內(nèi)相對(duì)進(jìn)口增長(zhǎng)很大，從1996年的51.8%，上升到2000年的84.1%。ITC還指出，最大的增長(zhǎng)發(fā)生在2000年（19.3%）。ITC認(rèn)為，最近的輕微下降（從2000年中期的87.9%到2001年中期的84.6%）不影響認(rèn)定進(jìn)口增加。專(zhuān)家組認(rèn)為，這是一種令人滿意的解釋。特別是，19992000年有重大增長(zhǎng)（19.3%），而兩個(gè)中期3.3%的下降是不重要的。因此，相對(duì)進(jìn)口仍然處于很高水平，屬于正在以增加的數(shù)量進(jìn)口。

7、當(dāng)然，美國(guó)對(duì)不銹鋼棒材采取措施仍然是不符合WTO義務(wù)的，因?yàn)樵谄渌矫妫次搭A(yù)見(jiàn)的發(fā)展、因果關(guān)系和對(duì)等性方面是不符合要求的。 再如，專(zhuān)家組認(rèn)為，亞洲金融危機(jī)屬于“未預(yù)見(jiàn)的發(fā)展”。因?yàn)檫@場(chǎng)危機(jī)發(fā)生在1997年，美國(guó)談判者是無(wú)法在1994年烏拉圭回合結(jié)束時(shí)預(yù)見(jiàn)的。而且這與ITC第二份補(bǔ)充報(bào)告中下述說(shuō)明是一致的：東南亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很快，出口增長(zhǎng)更快；但到了1997年，金融危機(jī)出現(xiàn)，貨幣大幅度貶值，這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，鋼鐵需求下降。這些說(shuō)明也確定了亞洲金融危機(jī)屬于未預(yù)見(jiàn)發(fā)展。 但對(duì)于未預(yù)見(jiàn)的發(fā)展如何導(dǎo)致了進(jìn)口增加，美國(guó)并沒(méi)有提供充分合理的解釋。因此，美國(guó)的措施仍然不符合“未預(yù)見(jiàn)的發(fā)展”的要求。 （

8、二）上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告 1、“司法節(jié)制” 美國(guó)對(duì)專(zhuān)家組的因果關(guān)系裁決也提出了上訴。但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)定10種保障措施都違反了GATT第19條和保障措施協(xié)定第3條第1款，因此維持了專(zhuān)家組裁決，即ITC沒(méi)有對(duì)未預(yù)見(jiàn)發(fā)展導(dǎo)致進(jìn)口增加提供充分合理解釋。此外，對(duì)于對(duì)等性，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)認(rèn)定措施不符合協(xié)定第2條第1款和第4條第2款，因此維持了專(zhuān)家組的裁決，即ITC沒(méi)有證明保障措施所針對(duì)的進(jìn)口本身導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害。由于作出了上述裁決，因此，從解決爭(zhēng)端的目的看，上訴機(jī)構(gòu)沒(méi)有必要對(duì)專(zhuān)家組的因果關(guān)系裁決是否正確的問(wèn)題作出裁決。上訴機(jī)構(gòu)既未推翻也未維持專(zhuān)家組的這些裁決。 從上訴機(jī)構(gòu)的這段說(shuō)明看，上訴機(jī)構(gòu)也

9、使用了“司法節(jié)制”的方法。但根據(jù)DSU第17條第12款的規(guī)定，對(duì)于上訴中所提起的專(zhuān)家組報(bào)告中的每一個(gè)法律問(wèn)題和法律解釋?zhuān)显V機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)處理（The Appellate Body shall address each of the issues raised in accordance paragraph 6 during the appellate proceeding）。雖然根據(jù)DSU第3條第4款和第7款的精神看，爭(zhēng)端解決機(jī)制的目的是為了解決爭(zhēng)端，但上訴機(jī)構(gòu)在本案中的做法，好像是不符合第17條第12款的明確規(guī)定的。 2、推翻專(zhuān)家組裁決的部分 上訴機(jī)構(gòu)雖然總體上維持了專(zhuān)家組的裁決，并且建議DS

10、B要求美國(guó)使其保障措施符合WTO協(xié)定的義務(wù)，但對(duì)于不銹鋼線材和鍍錫類(lèi)產(chǎn)品，推翻了專(zhuān)家組以下兩項(xiàng)裁決：1、美國(guó)沒(méi)有提供充分合理解釋?zhuān)f(shuō)明事實(shí)如何支持其關(guān)于進(jìn)口增加的裁定，因?yàn)榻忉層卸喾N類(lèi)型構(gòu)成并且不能協(xié)調(diào)；2、美國(guó)沒(méi)有提供充分合理解釋?zhuān)f(shuō)明事實(shí)如何支持其關(guān)于因果關(guān)系的裁定，因?yàn)榻忉層卸喾N類(lèi)型構(gòu)成并且不能協(xié)調(diào)。 以鍍錫類(lèi)產(chǎn)品為例，這個(gè)問(wèn)題的焦點(diǎn)是ITC委員對(duì)鍍錫類(lèi)產(chǎn)品的分類(lèi)問(wèn)題，因?yàn)?個(gè)委員將鍍錫類(lèi)產(chǎn)品視為單獨(dú)產(chǎn)品，而另外2個(gè)委員視為板材的一種。視為單獨(dú)產(chǎn)品的委員都對(duì)進(jìn)口增加和嚴(yán)重?fù)p害作出了肯定裁決，但對(duì)于因果關(guān)系，只有一名委員作出了肯定裁決。因此，最終只有這名委員認(rèn)為鍍錫類(lèi)產(chǎn)品是單獨(dú)產(chǎn)品，而視為

11、板材組成部分的委員是對(duì)大類(lèi)作出了肯定裁決。盡管產(chǎn)品界定不同，ITC報(bào)告仍然認(rèn)定3個(gè)委員作出了肯定裁決。在美國(guó)總統(tǒng)三月份的命令中，沒(méi)有選用任一個(gè)肯定裁決作為采取保障措施的基礎(chǔ)，而是根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法，決定對(duì)鍍錫類(lèi)產(chǎn)品和不銹鋼線材作出肯定裁決委員的觀點(diǎn)是ITC裁決。因此，總統(tǒng)顯然依據(jù)的是所有3個(gè)委員的裁決，盡管這些委員沒(méi)有在同一個(gè)相似產(chǎn)品的基礎(chǔ)上作出裁決。 專(zhuān)家組認(rèn)為，ITC（作出肯定裁決的三個(gè)委員）對(duì)鍍錫類(lèi)產(chǎn)品作出了不同裁決，而這些裁決是不可協(xié)調(diào)的，因?yàn)樗鼈円罁?jù)的是界定不同的產(chǎn)品。不論協(xié)議在成員內(nèi)部成員決策程序方面提供了多大的靈活性，主管當(dāng)局都必須對(duì)其決定提供充分合理的解釋。否則專(zhuān)家組就不能支持這些

12、措施。對(duì)于鍍錫類(lèi)產(chǎn)品，專(zhuān)家組看不到ITC報(bào)告對(duì)該措施作出了怎樣的邏輯解釋?zhuān)约斑M(jìn)口增加的要求滿足了。利害關(guān)系方和專(zhuān)家組不知道不同委員的多個(gè)不一致裁決是如何成為采取保障措施基礎(chǔ)的。 因此，專(zhuān)家組認(rèn)定，對(duì)于在不同產(chǎn)品的基礎(chǔ)上作出的相互無(wú)法協(xié)調(diào)的裁決，就違反了協(xié)議所要求的提供充分合理解釋的義務(wù)。因此，ITC報(bào)告的裁定沒(méi)有充分合理解釋?zhuān)`反了第2條第1款和第3條第1款。 但上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，專(zhuān)家組沒(méi)有審查3個(gè)委員肯定裁定的實(shí)體內(nèi)容，而只是認(rèn)為這些裁定所依據(jù)的不是界定相同的產(chǎn)品，因此無(wú)法協(xié)調(diào)，也就是沒(méi)有提供充分合理解釋。上訴機(jī)構(gòu)對(duì)專(zhuān)家組的觀點(diǎn)持保留意見(jiàn)。首先，3個(gè)委員的裁定并非不能協(xié)調(diào)。對(duì)范圍廣泛產(chǎn)品的肯定

13、裁定，與針對(duì)其中一種產(chǎn)品的肯定裁定，不一定相互排斥，而應(yīng)當(dāng)視情況而定。但專(zhuān)家組沒(méi)有審查裁定的細(xì)節(jié)，因此無(wú)法充分說(shuō)明是否3個(gè)裁定能否協(xié)調(diào)。 其次，第3條第1款只要求公布報(bào)告，而沒(méi)有對(duì)主管當(dāng)局的多種裁定或一個(gè)裁定提出要求。協(xié)定并沒(méi)有規(guī)定成員的內(nèi)部決策程序。ITC委員作出裁定所依據(jù)的產(chǎn)品分類(lèi)雖然不同，但I(xiàn)TC最后作出的是本機(jī)構(gòu)的裁定。專(zhuān)家組沒(méi)有必要判斷不同委員的裁定是否可以協(xié)調(diào)，而是看是否提供了充分合理解釋。專(zhuān)家組不應(yīng)當(dāng)在認(rèn)定有不同委員的不同裁定后就停滯不前，而應(yīng)當(dāng)繼續(xù)分析這些裁定是否提供了充分合理解釋。本案中，專(zhuān)家組在“對(duì)等性”部分就繼續(xù)進(jìn)行了這樣的分析。 因此，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專(zhuān)家組此處的裁決。 上訴機(jī)構(gòu)從這兩個(gè)方面推翻專(zhuān)家組裁決，但不影響專(zhuān)家組對(duì)這兩種產(chǎn)品的總體結(jié)論，即對(duì)這兩種產(chǎn)品采取措施不符合WTO協(xié)定的義務(wù)。 【注釋】1 Appellate Body Report, US Line