試論行政合理性原則

1、試論行政合理性原則公平合理被公認(rèn)為民法學(xué)的 " 精神內(nèi)核 " ，同時又長期被視作 與行政法無涉的 "天國 " 。然而到了 20 世紀(jì)初，認(rèn)為行政法 只約束政府的羈束行為，而不約束其自由裁量行為，行政法 只解決政府行為的合法性，而不解決其行為的合理性，這一 時代有幸被全面宣告結(jié)束。從此， " 合理性 "作為一項法定要 求滲透到國家行政權(quán)的各個領(lǐng)域，并作為現(xiàn)代行政法的一項 基本原則得到尊重。本文試就行政合理性原則確立的歷史與 法理背景、行政合理性原則的適用范圍、行政合理性原則的 基本內(nèi)容以及該原則與行政合法性原則的關(guān)系，作一探討， 以求教

2、同仁們。行政合理性原則是與行政合法性原則相并列的一項基本原 則，而且又是對行政合法性原則的補充。它要求行政主體的 行政行為不僅要合法，而且同時要合理。違反合法性原則將 導(dǎo)致行政違法，違反合理性原則便將導(dǎo)致行政不當(dāng)。行政法只要求政府的行政行為做到合法，到同時要求政府的行政行為做到合理，換句話說，從單純的行政合法性原則， 過渡到確立雙重原則，即行政合法性原則和行政合理性原則， 此乃是人類行政法制進(jìn)化的一個標(biāo)志，是世界各國行政法發(fā) 展史上的一個飛躍。行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權(quán)的存在 和發(fā)展，以及人們對行政自由裁量權(quán)認(rèn)識的深化，特別是對 其控制意識的加強有關(guān)。政府的行政行為在客觀上

3、有羈束行 為與自由裁量行為之分。在行政法治發(fā)展的初期，人們的目 標(biāo)只限于規(guī)范羈束行政行為，行政法的任務(wù)亦停留在以制定 法去衡量羈束行為的合法性。此時的行政自由裁量權(quán)處于絕 對的 " 自由 " 狀態(tài)。隨著社會的發(fā)展，政府行政職能的強化， 特別是 19 世紀(jì)以來，政府行政自由裁量權(quán)不斷擴張，人們 日益感受到來自于它的威脅。人類逐漸認(rèn)識到，行政法不僅 應(yīng)控制政府的羈束行為，同時更應(yīng)控制政府的自由裁量行為。 正如美國行政法學(xué)者 B施瓦茨所說："自由裁量權(quán)是行政權(quán) 的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么 呢？"英國行政法學(xué)專家 H 韋德認(rèn)為：&quo

4、t;所有的自由裁量權(quán) 都可能被濫用，這仍是個至理名言。 " " 在公法中沒有不受 約束的自由裁量權(quán)。 絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀 點受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而 不是無條件地授予。"因此，只以一個原則，即行政合法 性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理 應(yīng)成為行政法的一項基本原則。列寧早在 20 年代就有這樣 的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性 問題；因為在管理方面，不僅有法律規(guī)范在起作用。而且還 有技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、道德的和其它的規(guī)范在起作用，其中一 些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規(guī)定的情況 下

5、遵循的就是合理性原則。世界各國行政法上的合理性原 則正是在這種歷史背景下和理論基礎(chǔ)上成立的。普通法上行政合理性原則的起源可追溯到 16 世紀(jì)末。當(dāng)時 英國一個著名的案例即魯克案件包含了一個 1598 年作出的 著名判詞。該判詞在近 400 年一直未失去其準(zhǔn)確性。英國下 水道管理委員會的委員們?yōu)樾拚影墩魇召M用。但他們把所 有所需費用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有 的受益者。法律賦予委員們有征收費用的自由裁量權(quán)，沒有 規(guī)定向誰征收。科克在判詞中寫道： " 盡管委員會授權(quán)委員 們自由裁量，但他們的活動應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法 律規(guī)則。因為自由裁量權(quán)是一門識別真假、是非、虛

6、實、公 平與虛偽的科學(xué)，而不應(yīng)按照他們自己的意愿和私人感情行 事。1609年的一個判例又重復(fù)了這一原則?，F(xiàn)在，英國的 合理性原則已成為審查行政行為效力的一個獨立并且是重 要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時間上稍晚于英 國，但合理性原則的精神是相同的。關(guān)于政府必須 "合理地 "行使自由裁量權(quán)的規(guī)定源于美國憲法第 5 條修正案， " 非經(jīng) 正當(dāng)?shù)姆沙绦颍坏脛儕Z任何人的生命、自由或財產(chǎn)" 的規(guī)定。許多授權(quán)行政官員或機關(guān)裁量的法律皆明文規(guī)定，裁 量權(quán)的行使必須 "合理 " 。其它的法律使用相似的字眼如："適當(dāng)?shù)?"

7、;、"必要的 " 、 "可實行的 "、"可行的 "或"適合的 "等 等。當(dāng)法律規(guī)定 "公共利益 "，使用 "過渡"一詞時，意思都是 使行政行為能有最起碼的推理及常識。在大陸法系國家，行政合理性原則起源于德國。合理性原則 在德國雖沒有普通法這樣的歷史，但其源頭亦可追溯到19世紀(jì)末期的一些司法宣告之中。在這些司法宣告中，普魯士 最高行政法院援引這些原則來審查在法律領(lǐng)域或有關(guān)程序 事務(wù)方面警察機關(guān)自由裁量的權(quán)力。象普魯士法院一樣， 德國法院沒有使法院制定的這種原則建立在禁止不合理地

8、 行使權(quán)力的儲蓄的立法禁止令基礎(chǔ)之上，而是建立在一種更 重要的、更科學(xué)的關(guān)于行使自由裁量權(quán)之目的、方法、理由 及效力關(guān)系的基礎(chǔ)之上。從而形成了"適當(dāng)性原則"、"必要性原則"和"比例原則"這三項中心內(nèi)容。德國的這一合 理性原則爾后還波及和影響了日本的行政法。 意大利在 1955 年 5 月 21 日推出的行政程序法還要求政府行政行為不 得違反行政上之妥當(dāng)性或平衡性，并且規(guī)定不得以任何方式 違背"良好行政 "之法則，否則該行為視為具有欠缺正當(dāng)之瑕 疵。 10 在中國，自建國以來大量的行政性法律、法規(guī)和規(guī)章均在一 定程度

9、上體現(xiàn)了合理性精神。然在學(xué)術(shù)界公認(rèn)行政合理性原 則為行政法的基本原則之一，那是 80 年代以后的事。中國 行政法上合理性原則的確立，不僅是中國法學(xué)工作者長期研 究的結(jié)果，是司法部門長期司法實踐的經(jīng)驗總結(jié)，更是中國 社會主義民主與法制發(fā)展的必然。這一原則的確立，表明中 國行政法對政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行 為既符合合法性標(biāo)準(zhǔn)，又符合合理性標(biāo)準(zhǔn)。行政合理性原則與行政合法性原則同屬行政法的基本原則，但適用范圍上略有區(qū)別。行政合理性原則在適用范圍上的特 殊性來自于以下兩個方面：第一，行政合理性原則只適用行政自由裁量權(quán)范圍以內(nèi)的行為，不適用羈束行為。前面說過，行政合理性原則主要基于行政自

10、由裁量權(quán)的存在以及對它的控制而確立。行政合理性 原則確立以后，也主要在行政自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)生作用， 在自由裁量權(quán)限以外以及對于羈束行為，不再是合理性問題， 而是合法性問題。合理是指合法范圍內(nèi)的合理，而不是指合法范圍以外的合理性。這一點我們將在后面講到。第二，行政合理性原則是行政法的原則，而不是行政訴訟法 的原則。因而它對行政主體的行政行為是適用的，但不適用 司法機關(guān)所主持的行政訴訟活動。 中華人民共和國行政訴 訟法 11 第 5 條規(guī)定： " 人民法院審理行政案件，對具體行 政行為是否合法進(jìn)行審查 " 。而中華人民共和國行政復(fù)議 法12第 1條所規(guī)定的任務(wù)， 不僅在于糾

11、正 "違法的 "具體行 政行為，而且同時要糾正 "不當(dāng)?shù)?"具體行政行為。這說明： 行政主體的行政行為既適用合法性原則，又適用合理性原則； 而司法機關(guān)的行政審理行為則僅適用合法性原則。 13行政合理性原則的基本內(nèi)容是什么 ?或者說，合理性的標(biāo)準(zhǔn) 是什么 ?國外行政法已有種種觀點。英國大法官黑爾什姆認(rèn) 說，兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結(jié)論，且 不能指責(zé)這兩個相反的結(jié)論有任何不合理。 14 這是說， " 合 理性 "與其說是個客觀標(biāo)準(zhǔn)，不如說是個主觀標(biāo)準(zhǔn)。但排除 眾人所公認(rèn)的 "不合理 " ，也許正確立了

12、"合理性 "標(biāo)準(zhǔn)。為此， 英國一些法官確立了一些 "不合理 "的標(biāo)準(zhǔn)： "如此荒謬以致 任何有一般理智的人不 12 下一頁能想象行政機關(guān)在正當(dāng)?shù)匦?使權(quán)力時能有這種標(biāo)準(zhǔn) " ；"如此錯誤以致有理性的人會明智 地不贊同那個觀點 " ；"如此無邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令 人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會同意 它"。15 在美國，關(guān)于 "不合理 "的標(biāo)準(zhǔn)比英國更為具體。美 國法院將 "不合理 "一詞用在各種不當(dāng)行為上，諸如：為不當(dāng) 的目的；行使權(quán)

13、限時基于偏見；歧視而采取行動；不附理由 而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當(dāng)?shù)牡∮谛?為或遲延等等。 16 德國對行政合理性原則的規(guī)范比普通法國家更為系統(tǒng)，更具 成文化標(biāo)準(zhǔn)。德國行政法把行政合理性原則的基本內(nèi)容歸納 為三項具體原則 17，即：1. 適當(dāng)性原則。該原則要求行政主體在執(zhí)行一項法律的時候， 只能夠使用那些適合于實現(xiàn)該法目的的方法，而且必須根據(jù) 客觀標(biāo)準(zhǔn)，不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的 適當(dāng)性；2. 必要性原則。必要性原則又稱為最溫和方式的原則。這個 原則要求，行政主體在若干個適合用于實現(xiàn)法律的目的的方 法中，只能夠選擇使用那些對個人和社會造成最小損害的措 施 18

14、；3. 比例原則。比例原則即禁止越權(quán)的原則，又稱狹義的合理性原則該原則要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的 損害與對社會獲得的利益之間的關(guān)系，也禁止那些對個人的 損害超過了對社會的利益的措施。日本司法界和學(xué)術(shù)界在評 價 1953 年"蜂巢城案 "中對"合理性 "所作的解釋是：就是非 法律規(guī)范的條理和道理，即按社會上一般人的理解，所尊重 的合乎事情性質(zhì)的狀態(tài)。 19在我們國內(nèi)，自 1980 年以來，已有許多學(xué)者對行政合理性 原則的基本內(nèi)容和 "合理性 " 的標(biāo)準(zhǔn)作了探討。有學(xué)者認(rèn)為， " 合理就是按照法令政策辦事。 &quo

15、t;20 這種 " 合理性 " 標(biāo)準(zhǔn)其實同 " 合法性 " 標(biāo)準(zhǔn)無多大區(qū)別，故不可取。有學(xué)者則認(rèn)為，" 合理性"系指符合五項標(biāo)準(zhǔn)： "1. 符合客觀規(guī)律性； 2. 符合法律 的目的； 3. 決定的依據(jù)充分、客觀； 4. 符合國家和人民的根 本利益； 5. 符合正義。 "211989 年的司法部法學(xué)教材編輯部 編審的高等學(xué)校法學(xué)教材行政法學(xué)認(rèn)為： " 合理性原則 是行政法治原則的另一個重要組成部分，指行政決定內(nèi)容要 客觀、適度、符合理性。 " 合理性原則的具體要求是： " 行政 行為的動

16、因應(yīng)符合行政目的；行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的 基礎(chǔ)上；行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。 "22 另有學(xué)者認(rèn)為， 行政合理性原則的內(nèi)容有以下四項組成： " 行政行為必須符 合法律的目的；行政行為必須具有合理的動機；行政行為必 須考慮相關(guān)的因素；行政行為必須符合公正法則。 "23以上這些論述都較為深刻和全面地闡述了我國行政合理性 原則的基本內(nèi)容，問題僅在于如何歸納內(nèi)容。作者以為，行 政合理性原則的基本內(nèi)容主要有下列三項：第一，正當(dāng)性。即行政主體作出行政行為，在主觀上必須出 于正當(dāng)?shù)膭訖C，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?。第二，平衡性。即行政主體在選擇作出某種行政行為時，必 須注意

17、權(quán)利與義務(wù)、個人所受損害與社會所獲利益、個人利 益與國家集體利益之間的平衡。第三，情理性。即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規(guī) 律，合乎情理。不能要求行政相對人承擔(dān)其無法履行或違背 情理的義務(wù)。四中國行政法的兩大基本原則，即行政合法性原則與行政合理 性原則之間，既有聯(lián)系又有區(qū)別。掌握它們之間的關(guān)系，對 于我們具體適用和貫徹這兩項原則是極為重要的。要準(zhǔn)確地 把握它們之間的關(guān)系，必須注意理解以下幾點： 第一，行政合法性原則與行政合理性原則是行政法的兩項基 本原則， 兩者不可偏廢。 政府的行政行為必須既合法又合理， 任何合法不合理或合理不合法的行為均是不許可的。第二，行政合法性原則是主要原則，行政

18、合理性原則是補充 原則。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合 法范圍內(nèi)的合理，任何違法的所謂 "合理性 " 概不允許。第三，行政合法性原則既適用羈束行政行為，又適用自由裁量行政行為，而行政合理性原則僅適用自由裁量行為。行政合理性原則只適用自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)的行為，但自由裁量 權(quán)并不全是合理性問題。第四，行政合法性原則既適用行政管理，又適用行政訴訟， 而行政合理性原則不適用行政訴訟。第五，違反行政合法性原則構(gòu)成行政違法，違反行政合理性原則構(gòu)成行政不當(dāng)。行政違法和行政不當(dāng)合稱為行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止和排斥的行政行為?？刂坪图m正 行政瑕疵是我國行政法的重要任

19、務(wù)。注釋： 伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社，1986 年 10 月第 1 版，第 566 頁。 參見 :ADMINISTRATIVELAW， 1982。 參見威廉韋德：合理原則，李湘如譯，載法學(xué)譯叢，1991 年第 6 期。 參見列寧選集，人民出版社，I960年版，第四卷，第 688頁，BM 馬諾辛等著：蘇維埃行政法，黃道秀譯， 群眾出版社， 1983 年 7月第 1 版，第 222頁。 參見 :ADMINISTRATIVELAW， 1982。 參見行政法中的比例原則，載中國法學(xué)，1990年第 1 期。 參見： Decisionsof14June1882,9PrOVG353andof

20、10April1886,13P rOVG424,426。 參見： HirschbergL:DerGrundsatzderVerh up igkeit ,43-44 ， 1981 。 參見MP 賽夫：德國行政法-普通法的分析，周偉譯， 臺灣五云圖書出版公司， 1991 年 2月第 1 版，第 212-222 頁。10 見意大利 1955 年行政程序法第 44條。111989年 4月 4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，1990 年 10 月 1 日起施行。121999 年 4 月 29 日由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會 第九次會議通過， 1999 年 10 月 1 日起施行。13 有人不同意這樣的觀點， 認(rèn)為行政訴訟以適用合法性原則 為原則，適用合理性原則為例外，理由是行政訴訟法第 54 條對