安全生產(chǎn)許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的關(guān)系與安全生產(chǎn)許可證管理制度

1、安全生產(chǎn)許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的關(guān)系與安全生產(chǎn)許可證管理制度安全生產(chǎn)許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的關(guān)系安全生產(chǎn)許可證條例確立的安全生產(chǎn)許可制度，是在原有的 相關(guān)法律制度及相關(guān)立法已經(jīng)實(shí)施的條件下創(chuàng)制的。安全生產(chǎn)許可制 度與其他安全生產(chǎn)管理制度、安全生產(chǎn)許可證條例與相關(guān)法律、 法規(guī)，是國家安全生產(chǎn)法律制度和安全生產(chǎn)法律體系中有機(jī)結(jié)合的組 成部分，各有側(cè)重又相互關(guān)聯(lián)，雖無“法律沖突”，但有一個銜接協(xié) 調(diào)的問題。因此，了解并且正確處理安全生產(chǎn)許可制度與其他安全生 產(chǎn)管理制度的關(guān)系，處理好不同法律制度之間、不同立法之間的關(guān)系 和銜接的問題，有助于更好地貫徹實(shí)施安全生產(chǎn)許可證條例 。如何處理安全生產(chǎn)許

2、可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的關(guān)系及其法 律適用，是制定和實(shí)施安全生產(chǎn)許可證條例過程中必須解決的重 要問題。眾所周知，我國是世界第一產(chǎn)煤和耗煤大國，煤炭是我國的 主要能源，長期占各類能源總量的 麻上，這個比重在未來幾十年 內(nèi)不會根本改變。二十世紀(jì)八十年代初期，為了調(diào)動中央與地方、 與個人的辦礦積極性，國家實(shí)行了 “大、中、小并舉”、“國家、> 個人一起上”的辦礦方針，各種所有制的煤礦遍地“開花”，至九十 年代全國小煤礦總數(shù)超過 萬余處。這些煤礦在提供充足的煤炭產(chǎn) 品、解決農(nóng)民脫貧致富、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了重要作用。但煤 炭產(chǎn)量過半的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 煤礦、私營煤礦、個體采煤和國有煤礦礦辦小 井等小煤

3、礦本身固有的缺陷、弊端逐漸暴露，集中表現(xiàn)在不具備基本 的安全生產(chǎn)條件、采用原始落后甚至野蠻的開采方法、安全技術(shù)裝備 沒有保證、存在大量不安全因素和生產(chǎn)安全事故隱患，加上宏觀調(diào)控 和監(jiān)督管理失控，全國的煤炭生產(chǎn)秩序十分混亂，各類生產(chǎn)安全事故 頻繁發(fā)生。煤炭工業(yè)發(fā)展中存在的這些問題， 嚴(yán)重危及和阻礙了煤炭 工業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和 現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。二十世紀(jì)九十年代中期以來， 、采取了一系列措施，著手 解決煤炭生產(chǎn)秩序混亂、安全生產(chǎn)狀況不好的突出問題。一年月日 忠理簽發(fā)第_號，發(fā)布了煤炭生產(chǎn)許可證管理辦 法。這部行政法規(guī)確立了我國第一個也是迄今為止唯一的單礦種生 產(chǎn)許可制度。_年月日 屆全國 委會

4、第二十一次會議審 議通過的_煤炭法，進(jìn)一步確認(rèn)并完善了煤炭生產(chǎn)許可制度。兩 部法律、行政法規(guī)確立這項制度的初衷，是要以此規(guī)范煤炭生產(chǎn)秩序 和安全生產(chǎn)。但是，受當(dāng)時歷史條件的限制，煤炭法和煤炭生 產(chǎn)許可證管理辦法沒有能夠?qū)嵭忻鞔_的安全生產(chǎn)許可制度。譬如，煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法 第五條規(guī)定的取得煤炭生產(chǎn)許可證的十 項條件中，只有“（三）礦井生產(chǎn)系統(tǒng)符合國家規(guī)定的煤礦安全規(guī)程” 和“（九）由礦山建設(shè)工程安全設(shè)施竣工驗(yàn)收合格證明文件”兩項條 件是明確的安全生產(chǎn)條件。煤炭法按照市場主體準(zhǔn)入條件平等的 原則，將煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法對不同所有制煤礦分別規(guī)定條 件，改為統(tǒng)一規(guī)定各類煤礦應(yīng)當(dāng)具備的共同條件。

5、該法第二十三條規(guī) 定的取得煤炭生產(chǎn)許可證的八項生產(chǎn)條件和安全條件中，也只有“（二）礦井生產(chǎn)系統(tǒng)符合國家規(guī)定的煤礦安全規(guī)程”和“（七）又 竣工驗(yàn)收合格的保障煤礦安全生產(chǎn)的設(shè)施和環(huán)境保護(hù)設(shè)施”是安全 條件?？梢娒禾糠ê兔禾可a(chǎn)許可證管理辦法關(guān)于取得煤炭 生產(chǎn)許可證的條件中，只有少數(shù)幾項屬于安全條件，多數(shù)是生產(chǎn)條件。煤炭法和煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法授權(quán)煤炭管理部門負(fù)責(zé)煤 炭生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理工作，其背景主要是為了加強(qiáng)煤炭行業(yè)管理，賦予煤炭管理部門必要的行業(yè)管理手段。當(dāng)時的各級煤炭管理部門負(fù) 責(zé)行業(yè)管理但未完全實(shí)行政企分開， 既管生產(chǎn)又管安全。因?yàn)槊禾可?產(chǎn)許可主要是為解決小煤礦非法開辦、亂采濫挖、嚴(yán)重

6、破壞煤炭資源 的問題而設(shè)定的，所以有關(guān)法律、行政法規(guī)對煤礦企業(yè)主要是規(guī)范其 生產(chǎn)條件，安全條件很少并且比較原則。煤炭生產(chǎn)許可制度實(shí)施十年 來，在建立正常的煤炭生產(chǎn)秩序、 規(guī)范煤炭安全生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重 要作用。但是，目前全國的煤礦安全狀況和監(jiān)管體制已經(jīng)發(fā)生較大變 化，由于兩部法律、行政法規(guī)制定的年代較遠(yuǎn)，僅靠煤炭生產(chǎn)許可制 度已經(jīng)難以解決當(dāng)前煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)準(zhǔn)入方面存在的突出問題，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制對安全生產(chǎn)的新要求。因此，對煤礦企業(yè)的 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理也必須實(shí)行制度創(chuàng)新，在煤礦企業(yè)實(shí)施安全生產(chǎn)許 可制度。自_年 M 日國家煤礦安全監(jiān)察局掛牌組建以來，國家已 經(jīng)建立了專門負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察和行

7、政執(zhí)法的三級煤礦安全監(jiān)察機(jī) 構(gòu)，原國家煤炭工業(yè)局不復(fù)存在。 _年 M _屈全國人大批準(zhǔn)了 _機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，將由其管理的國家煤 礦安全監(jiān)察局改為直屬機(jī)構(gòu)。_將原由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)頒發(fā)管理 煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭行業(yè)管理等職責(zé)劃至新組建的國家發(fā)展與改 革委員會，而國家發(fā)改委的“三定方案”中卻沒有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督 管理的職責(zé)。國家考慮到煤炭生產(chǎn)許可制度及其規(guī)定的安全條件已經(jīng) 不能滿足嚴(yán)格安全生產(chǎn)準(zhǔn)入的需要，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對煤礦安全生產(chǎn)條件的 規(guī)范，強(qiáng)化煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理手段， 決定依法另設(shè)安全生 產(chǎn)許可制度。這就是說，對煤礦企業(yè)同時實(shí)行安全生產(chǎn)許可與煤炭生 產(chǎn)許可兩種行政許可制

8、度是必要的，兩者的目的一致，互為補(bǔ)充。為 了使兩種行政許可制度有序銜接，安全生產(chǎn)許可證條例第七條第二款規(guī)定：“煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)以礦（井）為單位，在申請領(lǐng)取煤炭生產(chǎn) 許可證前，依照本條例的規(guī)定取得安全生產(chǎn)許可證”。作為安全生產(chǎn) 許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的銜接性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)注意三個問題：一是將安全條件作為煤礦生產(chǎn)的前置條件，安全生產(chǎn)行政許可是 取得煤炭生產(chǎn)許可的前置性許可。依照礦產(chǎn)資源法與煤炭法 的有關(guān)規(guī)定，煤礦企業(yè)取得采礦許可證之后即可進(jìn)行煤礦建設(shè)；煤礦建成投產(chǎn)前經(jīng)煤炭管理部門驗(yàn)收合格并頒發(fā)煤炭生產(chǎn)許可證后，即可正式投產(chǎn)。煤炭生產(chǎn)許可證的許可事項是賦予煤礦從事煤炭生產(chǎn)活動 的權(quán)利，煤炭生產(chǎn)許可證是煤

9、礦取得生產(chǎn)資格的法定憑證。安全生產(chǎn) 許可證的許可事項是賦予煤礦保障安全生產(chǎn)的權(quán)利， 安全生產(chǎn)許可證 是煤礦取得安全資格的法定憑證。 兩者許可的事項不同，被許可人獲 得的權(quán)利不同。依照安全生產(chǎn)許可證條例的規(guī)定，煤礦企業(yè)進(jìn)行 生產(chǎn)前，必須先取得安全生產(chǎn)許可證，才能取得煤炭生產(chǎn)許可證。對 不具備安全生產(chǎn)條件、未依法取得安全生產(chǎn)許可證的煤礦企業(yè)， 煤炭 管理部門不得頒發(fā)煤炭生產(chǎn)許可證，不得準(zhǔn)其生產(chǎn)。二是明確了安全生產(chǎn)許可證與煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)證時序。 只對 煤礦企業(yè)設(shè)定了雙重行政許可還不夠， 必須明確兩種許可證發(fā)證的程 序與時間的前后銜接。依照 安全生產(chǎn)許可證條例第七條第二款的 規(guī)定，安全生產(chǎn)許可證頒

10、發(fā)在先，煤炭生產(chǎn)許可證頒發(fā)在后，時序不 能顛倒。三是安全生產(chǎn)許可證與煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)證對象是一致的。煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)證對象既包括具有法人資格的煤礦企業(yè)，又包括煤礦企業(yè)所屬的煤礦和礦井（即一礦一井一證）。煤礦的安全生產(chǎn)條件 與生產(chǎn)條件密切相關(guān)，必須將兩者有機(jī)結(jié)合，做到兩種行政許可制度 發(fā)證對象的統(tǒng)一。所以，安全生產(chǎn)許可證條例第七條第二款規(guī)定 煤礦企業(yè)及其所屬礦井作為發(fā)證對象，都要依法申請領(lǐng)取安全生產(chǎn)許 可證。兩種許可證發(fā)證對象的一致性，有利于煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和煤 炭管理部門密切配合，齊抓共管，依法建立穩(wěn)定的煤炭安全生產(chǎn)秩序。安全生產(chǎn)許可證管理制度第一條為了嚴(yán)格規(guī)范我礦安全生產(chǎn)條件， 根據(jù)安全

11、生產(chǎn)許可證 條例和有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本制度。第二條必須依法取得安全生產(chǎn)許可證。未取得安全生產(chǎn)許可證，不得從事生產(chǎn)活動。第三條應(yīng)當(dāng)建立、健全主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理 人員、職能部門、崗位安全生產(chǎn)責(zé)任制。煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定安全目標(biāo)管理制度、 安全獎懲制度、安全技術(shù) 審批制度、事故隱患排查制度、安全檢查制度、安全辦公會議制度、 入井檢身制度與出入井人員清點(diǎn)制度等安全生產(chǎn)規(guī)章制度；制定各工 種操作規(guī)程。第四條安全投入應(yīng)當(dāng)符合安全生產(chǎn)要求，按照有關(guān)規(guī)定提取安全 技術(shù)措施專項經(jīng)費(fèi)。第五條設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，配備專職安全生產(chǎn)管理人員。第六條煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員的安全生產(chǎn)知

12、識和管理能力應(yīng)當(dāng)經(jīng)考核合格。第七條煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法參加工傷保險，為從業(yè)人員繳納工傷保 險費(fèi)。第八條煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定重大危險源檢測、評估、監(jiān)控措施和應(yīng) 急預(yù)案。第九條煤礦應(yīng)當(dāng)開展隱蔽致災(zāi)因素普查工作。第十條煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定事故應(yīng)急救援預(yù)案，并按照規(guī)定設(shè)立礦 山救護(hù)隊，配備救護(hù)裝備。不具備單獨(dú)設(shè)立礦山救護(hù)隊條件的，應(yīng)當(dāng)與鄰近的專業(yè)礦山救護(hù) 隊簽訂救護(hù)協(xié)議。第十一條煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定特種作業(yè)人員培訓(xùn)計劃、從業(yè)人員培 訓(xùn)計劃、職業(yè)危害防治計劃。第十二條煤礦企業(yè)除應(yīng)符合第六條至第十一條規(guī)定的條件外，還 必須符合下列條件：（一）特種作業(yè)人員經(jīng)有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門考核合格，取得特種作業(yè) 操作資格證書；（二）從業(yè)人

13、員依法進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，并經(jīng)考試合格 ；（三）制定職業(yè)危害防治措施、綜合防塵措施，建立粉塵檢測制度， 為從業(yè)人員配備符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動防護(hù)用品；（四）依法進(jìn)行安全評價；（五）制定符合實(shí)際的礦井災(zāi)害預(yù)防和處理計劃；（六）煤礦的安全設(shè)施、設(shè)備、工藝應(yīng)當(dāng)符合下列要求：1 .礦井至少有兩個獨(dú)立的能夠行人并直達(dá)地面的安全出口， 安全 出口之間的距離不得小于 _米；井下每一個水平、每一個采區(qū)至少有 兩個便于行人的安全出口，并與直達(dá)地面的安全出口相連接 ；采煤工 作面有兩個暢通的安全出口，一個通到回風(fēng)巷，另一個通到進(jìn)風(fēng)巷 ；2 .在用巷道凈斷面必須滿足行人、運(yùn)輸、通風(fēng)和設(shè)置安全生產(chǎn)設(shè) 施的

14、需要，其中：礦井主要運(yùn)輸巷、主要風(fēng)巷的凈高自軌面起不得低 于米，采區(qū)上、下山和平巷的凈高不得低于 _米，回采工作面出 口米內(nèi)巷道的凈高不得低于_米；3 .每年進(jìn)行瓦斯等級鑒定，有各煤層的自燃傾向性和煤塵爆炸性 鑒定結(jié)果；4 .具備完整的獨(dú)立通風(fēng)系統(tǒng)，礦井、采區(qū)和采掘工作面的供風(fēng)能 力滿足安全生產(chǎn)要求，礦井使用在地面的礦用主要通風(fēng)機(jī)進(jìn)行通 風(fēng)，并有同等能力的備用主要通風(fēng)機(jī)，生產(chǎn)水平和采區(qū)實(shí)行分區(qū)通風(fēng)，掘進(jìn)工作面使用專用局部通風(fēng)機(jī)進(jìn)行通風(fēng)，礦井有反風(fēng)設(shè)施5 .礦井裝備瓦斯斷電儀、風(fēng)電瓦斯閉鎖裝置，實(shí)行瓦斯檢查制度 和礦長、技術(shù)負(fù)責(zé)人瓦斯日報 簽字制度，配備足夠的專職瓦斯檢 查員和瓦斯檢測儀器，瓦斯檢測儀器定期校驗(yàn)并由有資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu) 鑒定；6.有防塵供水系統(tǒng)，地面和井下有排水系統(tǒng)，井上下配備必要的 消防器材，有水害威脅的有探放水設(shè)備；7,礦井由雙回路電源線路供電，嚴(yán)禁由中性點(diǎn)直接接地的變壓器 或發(fā)電機(jī)向井下直接供電，井下電氣設(shè)備的選型符合防爆要求， 有接 地、過流、漏電保護(hù)裝置，礦井掘進(jìn)工作面的局部通風(fēng)機(jī)采用專用變 壓器、專用電纜、專用開關(guān)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電、瓦斯電閉鎖 ；8,礦井提升使用礦用提升絞車，且保險裝置和深度指示器裝設(shè)齊 全;立井升降人員使用罐籠或帶乘人間的箕斗，并裝設(shè)防墜裝置，使 用檢測合格的鋼絲繩，帶式輸送機(jī)使用礦用阻燃膠帶