淺談交通行政執(zhí)法中的程序正義

1、百度文庫讓每個(gè)人平等地提升自我淺談交通行政執(zhí)法中的程序正義近年來，隨著交通依法行政的深入和執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法水平 的提高，交通行政執(zhí)法程序不斷規(guī)范。但是不可否認(rèn)，當(dāng)前 的執(zhí)法中仍然存在“重實(shí)體，輕程序”的現(xiàn)象，部分執(zhí)法部 門和執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法程序的重視還不夠，由此產(chǎn)生的行政爭 議還時(shí)有發(fā)生。本文即就交通行政執(zhí)法中的程序正義這一命 題，進(jìn)行思考和探討，以期拋磚引玉。一、程序正義的涵義程序正義，濫觴于13世紀(jì)英國普通法制度中的“自然 主義”觀念，最初是法官解決糾紛時(shí)所應(yīng)遵?的最低限度的 程序公正要求，意在衡量法律程序本身的正當(dāng)性和合理性。 經(jīng)美國法的發(fā)展，逐漸成為現(xiàn)代司法制度的一項(xiàng)重要觀念， 為西方英美法

2、系國家奉為圭臬。晚近以來，逐漸為大陸法系 國家所接受，并消化吸收到其訴訟法典中，成為司法訴訟制 度的一項(xiàng)重要準(zhǔn)則，并逐漸為其他法律部門，特別是行政法 律部門所借鑒，對(duì)傳統(tǒng)職權(quán)主義的行政模式進(jìn)行了修正。何為程序正義？這里的“正義”顯然不同于我們?nèi)粘Ｋ?理解的正義，即作為一種對(duì)人和事給予肯定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而 是具有豐富內(nèi)。的關(guān)于程序正當(dāng)性和合理性的判斷，它以程 序本身為考察對(duì)象，對(duì)其作出法理性的價(jià)值判斷。簡言之， 所謂程序正義，就是指某種程序是正當(dāng)?shù)摹⒑侠淼?、公正? 是符合法律的基本價(jià)值取向的。筆者認(rèn)為，程序正義的內(nèi)涵至少包含以下幾個(gè)方面：1 .程序法定。程序法定強(qiáng)調(diào)程序的合法性，是程序正 義的決

3、定性要件，失去了法律的支撐，程序本身是沒有依據(jù) 的，是偏離法律真意的，也是易導(dǎo)致權(quán)力濫用的。在我國， 不論是司法領(lǐng)域，還是行政領(lǐng)域，都要求“嚴(yán)格按法定程序 辦事”，強(qiáng)調(diào)法定，其內(nèi)在的意旨即在于避免權(quán)力的任意妄 為。合法的程序，不論法律規(guī)定本身是否合理，都是法有效 實(shí)施的保障。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中法律的規(guī)定也不可能面面俱到， 沒有法律規(guī)定的時(shí)候，遵?-什么樣的程序？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng) 以法律的原則為依據(jù)，從法的本意出發(fā)，根據(jù)客觀、公正、 合理的?-則進(jìn)行程序設(shè)計(jì)，并確保嚴(yán)格的實(shí)施。2 .程序公平、公開、公正。程序的公平，即程序?qū)τ?所涉及的當(dāng)事人都是平等的，不因當(dāng)事人地位、個(gè)性等的差 異而有所差別。法律面前

4、人人平等，暗含了法定的程序?qū)γ?一個(gè)當(dāng)事人都是平等適用的。公開的程序是杜絕暗箱操作的 有效保證，權(quán)力的陽光運(yùn)行需要有陽光的程序作為載體。同 時(shí)，公開的程序也是最具有公信力的，是對(duì)當(dāng)事人包括知情 權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)利的尊重和保障。公正的程序要求其執(zhí)行者 具有客觀中立性，以無偏頗的標(biāo)準(zhǔn)來判斷具體的個(gè)案。這要 求裁判官或執(zhí)法者具有良好的職業(yè)素養(yǎng)，要平等對(duì)待每一個(gè) 相對(duì)人，不能有所偏私，也不能與案件有任何牽連，以便作 出客觀、公正、令人信服的判斷。如我國法律中的回避原則、 職能分離原則等就是對(duì)程序公正的最好詮釋。3 .程序順位。程序順位實(shí)質(zhì)是程序法定的自然延伸。 法律規(guī)定了程序的先后順序，在具體的執(zhí)行中就

5、必須遵照?qǐng)?zhí) 行，而不能隨意變更其順位，否則就是于當(dāng)事人的不公。同 時(shí)，程序順位的基礎(chǔ)又不限于程序的法定性，還與程序的設(shè) 計(jì)有關(guān)，當(dāng)某一項(xiàng)程序法無明文規(guī)定的時(shí)候，制度設(shè)計(jì)者要 運(yùn)用邏輯歸納法，對(duì)有關(guān)個(gè)案的共性進(jìn)行深入分析，按照事 件的客觀規(guī)律，設(shè)計(jì)出有邏輯性的合理的順序，一方面實(shí)現(xiàn) 程序的高效性和合理性，另一方面也保障當(dāng)事人的利益。4 .程序效能。行政執(zhí)法程序的效能是效率和效益的有 機(jī)結(jié)合，反映了程序手段和目的的辯證統(tǒng)一。高效的程序可 以避免權(quán)利義務(wù)長期處于不確定狀態(tài)，避免因時(shí)限的屆至而 導(dǎo)致某種不利益的法律結(jié)果發(fā)生。程序效能的提高有賴于程 序的制定者在綜合各方面因素的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)合

6、理的程序規(guī)則，又有賴于程序的執(zhí)行者具備一定的技能素 質(zhì)，在動(dòng)態(tài)的程序環(huán)境下尋求效果最大化的平衡點(diǎn)，從而實(shí) 現(xiàn)程序效率和效益的統(tǒng)一，這無疑是一種程序上的正義。5 .程序參與。程序參與？則的依據(jù)是憲法上的人民主 權(quán)原則，它是指當(dāng)事人有權(quán)參與到程序中去，知悉程序運(yùn)行 的狀態(tài)和有關(guān)信息，自由表達(dá)自己的主張和訴求，反駁對(duì)自 己不利的證據(jù)和意見，以維護(hù)自身的權(quán)益。它是對(duì)公民人格 尊嚴(yán)和自主意志的尊重，反映了程序?qū)窕緳?quán)利的保 障，這對(duì)于程序，特別是行政程序中處于相對(duì)弱勢(shì)的當(dāng)事人 來說，是一種實(shí)實(shí)在在的正義。二、交通行政執(zhí)法中程序正義的重要意義1 .堅(jiān)持程序正義是交通部門依法行政的必然要求缺乏正義的程序

7、，就沒有正常的秩序，權(quán)力就會(huì)超越法 律而沒有約束，法治社會(huì)就如空中樓閣。在公平正義的程序 規(guī)則下，社會(huì)才能在法治的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，公民權(quán)利才能 獲得尊重和保障。美國大法官道格卜斯認(rèn)為：“程序是法治 和恣意而治的分水嶺"可見，程序正義是法治的必然要求。 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求現(xiàn)代政府從“無限政府”走向“有 限政府”，公權(quán)力在法律的框架內(nèi)，按照法律所設(shè)定的程序 規(guī)則有序地運(yùn)行，這是法治政府的核心所在。我們交通部門 要建設(shè)法治交通，在交通系統(tǒng)堅(jiān)持依法行政，就必須牢固樹 立程序正義的理念，將程序正義貫穿到交通工作，特別是交 通行政執(zhí)法工作中去。2 .堅(jiān)持程序正義是追求實(shí)體正義的先導(dǎo)條件實(shí)體正

8、義是個(gè)案所要追求的目標(biāo)價(jià)值，而程序正義是實(shí) 體正義的根本保證。西方法諺所謂：“沒有程序的正義，就 沒有實(shí)體的正義”，正是說明程序正義是實(shí)體正義的先導(dǎo)。 在行政執(zhí)法中，行政相對(duì)人總希望案件獲得公正合理的處 理，在其確實(shí)違法的情況下，也希望行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的處 理決定與其過錯(cuò)行為相適應(yīng)，也就是要達(dá)到實(shí)體上的正義， 而要獲得這一實(shí)體法律關(guān)系上的正義，必然要有公平合理的 程序作為保障，也就是要首先確保程序的正義。在正義程序 的框架下案件的處理才能更加符合法律的規(guī)定，才有實(shí)現(xiàn)實(shí) 體正義的可能，如果程序被恣意歪曲，極有可能造成相對(duì)人 權(quán)利被公權(quán)力侵害的不利局面，也就毫無實(shí)體正義可言。因 此，要實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義

9、，必須確保作為其先導(dǎo)的程序是正義的。3 .堅(jiān)持程序正義是行政相對(duì)人合法權(quán)益的有力保障在行政關(guān)系中，行政相對(duì)人多處于弱勢(shì)，這就可能對(duì)相 對(duì)人的權(quán)益構(gòu)成威脅，政府的公權(quán)力就可能演變?yōu)榍趾ο鄬?duì) 人合法權(quán)益的工具。程序正義的內(nèi)。-決定了公平正義的程序 是相對(duì)人合法權(quán)益的有力保障，使相對(duì)人能夠在一個(gè)平等、 客觀、透明的框架下，表達(dá)自己的意見和訴求，維護(hù)自己的 合法利益，即使其在某一法律關(guān)系中已經(jīng)構(gòu)成違法，將接受 法律的制裁，其陳述、申辯等合法權(quán)益依然受法律保護(hù)，其 法律的人格依然應(yīng)受尊重。在交通行政執(zhí)法中，只有堅(jiān)持程 序的正義，在程序的設(shè)定和執(zhí)行中追求正義，才能有效地尊 重和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，才

10、能在執(zhí)法中真正體現(xiàn)以 人為本，這是法治交通的重要題中之義。4 .堅(jiān)持程序正義是減少行政爭議的必備要件隨著法治社會(huì)建設(shè)的深入和公民法律意識(shí)的提高，程序 在公民的法律意識(shí)中逐漸被提到一個(gè)新的高度。通過大量個(gè) 案可以發(fā)現(xiàn)，越來越多的行政相對(duì)人通過對(duì)違法程序的抗辯 來推-行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。如在某些行政復(fù)議 案件中，當(dāng)事人通過舉證證明行政執(zhí)法機(jī)關(guān)程序違法，要求 撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。在這些個(gè)案中，當(dāng)事人本身 已?構(gòu)成了違法行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰等具 體行政行為本身是合理合法的，但是因?yàn)槟承┬姓?zhí)法部門 忽視了程序的重要性，在作出具體行政行為的時(shí)候程序違 法，導(dǎo)致在行政爭議中處

11、于被動(dòng)，很可能造成具體行政行為 被撤銷的不利后果。因此，交通行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中 必須堅(jiān)持程序正義的理念，嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法，避免引 起因程序違法而導(dǎo)致的行政爭議。5 .堅(jiān)持程序正義是樹立執(zhí)法權(quán)威，增強(qiáng)執(zhí)法的公信力 的有效途徑行政執(zhí)法要讓當(dāng)事人和社會(huì)公眾信服，不僅要確保實(shí)體 上的正義，即作出合法、公正、合理的處理，也要實(shí)現(xiàn)程序 上的正義，要確保其程序是法律規(guī)定的程序，而不是執(zhí)法者 的任意妄為或“暗箱操作”。在交通行政執(zhí)法的一些個(gè)案中, 執(zhí)法者動(dòng)輒作出上萬元的處罰，而某些當(dāng)事人憑借找關(guān)系、 打招呼或者無理取鬧，卻可以將處罰數(shù)額“降”到數(shù)千元， 并且這其中也并沒有?-過嚴(yán)格的程序，完全是由一

12、個(gè)或幾個(gè) 執(zhí)法人員說了算，用一些當(dāng)事人的話來講執(zhí)法就像“橡皮 筋”，缺乏嚴(yán)肅性，這樣的執(zhí)法也就沒有公信力，相對(duì)人和 社會(huì)公眾無法信服，久而久之，執(zhí)法就會(huì)偏離原來的軌道， 成為少數(shù)人牟利的工具，這是相當(dāng)危險(xiǎn)的?？梢?，制定嚴(yán)格 的執(zhí)法程序并保證嚴(yán)格執(zhí)行，是維護(hù)法律尊嚴(yán)，樹立執(zhí)法權(quán) 威，增強(qiáng)執(zhí)法公信力的有效途徑。三、當(dāng)前交通行政執(zhí)法中程序非正義的主要形式概況而言，當(dāng)前交通行政執(zhí)法中的程序非正義主要有以 下幾種形式：1 .程序違法。交通行政執(zhí)法中的程序違法案例很多， 如某路政執(zhí)法部門執(zhí)法人員甲未攜帶執(zhí)法證件，即與D-管員 乙上路執(zhí)法，在拒絕聽取當(dāng)事人丙陳述、申辯的情況下，作 出罰款的行政處罰，這里就存

13、在明顯的程序違法，行政處 罰法第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí), 執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示 證件”，第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。 行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事 實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由 或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納”。該案同時(shí)違反了雙 人執(zhí)法、亮證執(zhí)法、權(quán)利告知等法定程序，顯屬程序違法。 此外，有的案件應(yīng)適用一般程序卻使用了簡易程序，執(zhí)法人 員應(yīng)當(dāng)回避而未回避，超過法定期限送達(dá)文書等也屬于典型 的程序違法行為。2 .程序不當(dāng)。“打黑”案件中的“釣魚”執(zhí)法是典型 的程序不當(dāng)行為。“釣魚

14、”執(zhí)法從其執(zhí)法的目的來講是無可 非議的，是為了維護(hù)正常的交通運(yùn)輸市場(chǎng)秩序，打擊無?營 許可的載客運(yùn)輸行為。通過“陷阱取證”來獲得黑車非法營 運(yùn)的證據(jù)，在法律上并沒有明確規(guī)定，嚴(yán)格來說法無明文禁 止的行為并不是違法的行為，但是從法的原則和行政法律的 價(jià)值來說，通過“引誘違法”的手段來查處黑車，其執(zhí)法的 方式無疑是不正當(dāng)?shù)?，不論?dāng)事人是否長期從事非法營運(yùn)， 其被查獲的作為證據(jù)的非法營運(yùn)行為是由執(zhí)法部門通過引 誘的方式引起的，屬于被動(dòng)的行為。非法營運(yùn)本身構(gòu)成違法 自不待言，但是放到整個(gè)取證的全過程來看，是由“釣魚” 行為引起的，其能否作為證據(jù)材料？其證明力有多強(qiáng)？是值 得商榷的。筆者認(rèn)為，“釣魚”行

15、為本身是一種程序不當(dāng)行 為，即使當(dāng)事人確實(shí)構(gòu)成非法營運(yùn)，但“釣魚”行為很顯然 是違反程序正義的，是通過對(duì)相對(duì)人“欺騙”的引誘方式取 證的不當(dāng)行為，因此，似可準(zhǔn)用刑事訴訟中“通過非法手段 獲取的證據(jù)無效”這一原則，將通過“釣魚”這種不當(dāng)程序 取得的證據(jù)排除在“打黑”證據(jù)鏈之外。3 .程序倒置。在交通行政執(zhí)法實(shí)踐中，少數(shù)執(zhí)法人員 擅自改變執(zhí)法的程序，往往被行政相對(duì)人“抓住要害”，通 過法律程序來推具體行政行為。如某運(yùn)政執(zhí)法部門在查 處一起客車不按規(guī)定的地點(diǎn)上下客的案件中，制作詢問筆錄 時(shí)為了所謂“節(jié)省時(shí)間”、“提高文書制作的質(zhì)量”，讓當(dāng) 事人駕駛員在空白的詢問筆錄上先簽名，再由執(zhí)法人員事后 補(bǔ)記詢

16、問內(nèi)容。從文書的表面來看，并不能看出執(zhí)法部門程 序上有什么問題，但是當(dāng)事人正是抓住了該運(yùn)政部門程序倒 置的錯(cuò)誤，提出行政復(fù)議，要求撤銷該具體行政行為。很顯 然，執(zhí)法部門倒作執(zhí)法文書是行政復(fù)議法上作為撤銷具體行 政行為理由的程序違法行為，雖然當(dāng)事人違章上下客違法在 先，但是執(zhí)法部門程序違法，該具體行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷，這 樣，就造成了當(dāng)事人違法事實(shí)無法查處，行政機(jī)關(guān)限于被動(dòng) 的尷尬局面。4 .程序缺失。程序缺失包括遺漏程序和程序不完整兩 種形式。交通行政執(zhí)法中，少數(shù)執(zhí)法人員遺漏法定程序或者 雖然程序要件齊備，但某一程序的執(zhí)行不完整，往往造成執(zhí) 法程序的瑕疵而經(jīng)不起嚴(yán)格的審查。如處罰數(shù)額達(dá)到一定標(biāo) 準(zhǔn)

17、的重大處罰案件需要經(jīng)上級(jí)交通主管部門的批準(zhǔn)，如果未 經(jīng)報(bào)批而直接作出處罰的，當(dāng)屬遺漏程序；復(fù)印的證據(jù)材料 未注明“與原件核對(duì)無異”字樣，屬于程序的不完整。四、交通行政執(zhí)法中程序非正義的成因及對(duì)策分析當(dāng)前交通行政執(zhí)法中還存在一定的程序非正義現(xiàn)象，主 要有以下三方面的成因：一是執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)基本功 不扎實(shí)，在觀念上重實(shí)體、輕程序，沒有牢固樹立程序正義 的價(jià)值理念，在執(zhí)法中片面追求結(jié)果的公正性，而忽視了過 程的合理性。同時(shí)，少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法動(dòng)機(jī)還不夠端正，趨 利執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在，執(zhí)法中利用程序漏洞或者擅自變更 程序謀取私利的情況還時(shí)有發(fā)生。二是相關(guān)制度還不夠完善。不可否認(rèn)，

18、現(xiàn)有的執(zhí)法管理 制度同樣也存在重實(shí)體、輕程序的缺陷，偏重于“管”，而 對(duì)“如何管”卻有所欠缺，且現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定還不 能完全跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐，一些新生事物的出現(xiàn)給交 通行政執(zhí)法帶來了諸多困惑，也造成了執(zhí)法程序上的無所適 從，導(dǎo)致出現(xiàn)相對(duì)人的程序利益被侵害卻救濟(jì)無門的現(xiàn)象。三是執(zhí)法監(jiān)督尚存在不足。長期以來，我們的執(zhí)法監(jiān)督 往往只從案件的結(jié)果是否公正來考量執(zhí)法部門和執(zhí)法人員， 而對(duì)執(zhí)法程序的關(guān)注還不夠。對(duì)程序的思考也大多是從已出 現(xiàn)的行政爭議去反思行政程序的是與非，而缺乏對(duì)正在進(jìn)行 的行政程序的審視，以及對(duì)今后行政程序如何改進(jìn)、完善的 指導(dǎo)。筆者認(rèn)為，針對(duì)交通行政執(zhí)法中尚存在的程序非正義現(xiàn) 象，可以從以下幾方面努力：一是要切實(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)，提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平。要 不斷強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升執(zhí)法人員依法行政意識(shí)和業(yè)務(wù) 水平，提高規(guī)范執(zhí)法程序有關(guān)內(nèi)容在執(zhí)法人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)中的 比重，引導(dǎo)廣大執(zhí)法人員樹立“程序與實(shí)體并重”的意識(shí)， 在執(zhí)法中自覺遵守法定程序，嚴(yán)格按規(guī)定行使執(zhí)法權(quán)，確保 案件的處理“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，以程序?yàn)楸Ｕ稀?。二是要深化制度建設(shè)，研究細(xì)化有關(guān)程序規(guī)定。從國家 層面來講，法律法規(guī)對(duì)行政執(zhí)法程序的關(guān)注越來越多，規(guī)定 的也越來越細(xì)，但是也不可否認(rèn)，這些法律法規(guī)不可能完全 走在執(zhí)法現(xiàn)實(shí)的前面，不可能包羅萬象，尤其是對(duì)執(zhí)法