理論分析與中國選擇討論

1、理論分析與中國選擇討論基于改革的市場取向，中國目前正在經(jīng)歷的這場體制轉(zhuǎn)軌與制度變 遷過程,可以被極為簡練地概括為經(jīng)濟(jì)的市場化過程，在這一過程中更多表現(xiàn)出的是市場力量的不斷加強和政府干預(yù)的適當(dāng)?shù)觥Ｈ欢瑢τ阢y行等金融部門而 言,在金融市場不斷發(fā)展的同時，卻越來越重視和強調(diào)政府部門對金融市場以及 銀行等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。從國際社會來看 ，也存在著這一看似矛盾的“二律 背反”現(xiàn)象，伴隨金融全球化、自由化浪潮的推進(jìn)，國際金融業(yè)也正在向強化監(jiān)管 復(fù)歸,強化監(jiān)管與金融自由化同步發(fā)展。為什么要特別強調(diào)對銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，銀行監(jiān)管的基本邏輯依據(jù)是什么，政府對銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的基本意圖與動機(jī)是什 么？歸根結(jié)底，

2、對銀行業(yè)實施監(jiān)管的根本目標(biāo)究竟是什么 ？只有明確這一問題，才 能正確解決怎樣進(jìn)行監(jiān)管的問題。也即監(jiān)管目標(biāo)的定位是有效實施金融監(jiān)管的前 提和基礎(chǔ)，“只有將監(jiān)管目標(biāo)明確定義，并且準(zhǔn)確無誤地將實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任 委托給監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管才有可能有效進(jìn)行” (Goodhart,1998),才可以圍繞這一目 標(biāo)而有針對性地對具體監(jiān)管內(nèi)容、對象、方式、技術(shù)、方法、手段以及監(jiān)管組織 形式進(jìn)行選擇取舍，才可能確保監(jiān)管效率甚至整個金融系統(tǒng)運行效率的提高。一、監(jiān)管目標(biāo)及其主旨：理論的辨析現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對銀行監(jiān)管的原因、必要性及其應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)的解釋，主要建 立于新古典微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論之上，特別是“市場失靈理論”與“信息經(jīng)濟(jì)學(xué)

3、”理 論。該理論體系認(rèn)為，政府實施銀行監(jiān)管是為了社會公眾利益而對市場運行過程 中不適合或低效率的一種反應(yīng)，是為糾正金融市場壟斷性、外部性、傳染性、脆 弱性和信息不完備性等所引起的市場失靈問題而做的制度安排。從理論分析的邏輯看,主要有兩個基本分析視角：一是基于銀行系統(tǒng)的宏觀視角，主要著眼于銀行 系統(tǒng)本身的重要性及其外部性效應(yīng)，認(rèn)為銀行體系在提供金融服務(wù)等特殊商品外 還支撐著整個社會的支付結(jié)算體系，對整個經(jīng)濟(jì)體的平穩(wěn)運行至關(guān)重要，從而使 得銀行體系具有較強的外部性，銀行業(yè)是高風(fēng)險聚集的行業(yè)，同時銀行風(fēng)險會引 起系統(tǒng)風(fēng)險，一家銀行的破產(chǎn)倒閉可能誘發(fā)“多米諾骨牌”效應(yīng)，引起銀行體系的連鎖反應(yīng)，破壞整個

4、支付結(jié)算體系，并通過貨幣信用緊縮影響經(jīng)濟(jì)增長。因此， 需要政府部門介入,通過外部監(jiān)管來限制銀行倒閉的不利影響，保持整個金融體系的健康穩(wěn)定。另一種視角則是基于銀行合約參與者一一存款人的微觀視角，主要著眼 于保護(hù)一般存款人及金融商品消費者的合法權(quán)益 (Kareken,1986)。認(rèn)為在金融商 品的提供者與消費者之間存在著復(fù)雜的委托代理關(guān)系，為保證作為代理人的金融 機(jī)構(gòu)更好地為委托人服務(wù)，金融商品的消費者需要對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān) 督。對于銀行而言，為避免銀行經(jīng)營者在使用存款人的資金發(fā)放貸款時過于冒險、 損害存款人利益，存款人需要對其進(jìn)行監(jiān)督。但由于銀行與存款人及各金融交易 者之間存在著嚴(yán)重的信息

5、不對稱問題，監(jiān)督成本很高，數(shù)量眾多而分散的中小存 款者存在著普遍的“搭便車”傾向，中小存款人既沒有積極性也沒有能力去搜尋 信息或干預(yù)銀行管理。因此，銀行監(jiān)管對中小存款者而言具有公共品性質(zhì)，供給嚴(yán) 重不足,需要政府承擔(dān)這一公共品的供給。作為這兩種不同的理論邏輯和關(guān)注視角，盡管在最終監(jiān)管要求和監(jiān)管內(nèi)容等方面是基本統(tǒng)一的，兩者異曲同工，都要求被監(jiān)管行盡可能穩(wěn)健經(jīng)營，避免其 過度涉險,進(jìn)而保持整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和存款人利益的最大化。以消費者保護(hù) 為目標(biāo)的監(jiān)管，常?？梢垣@得對維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定有用的信息，而以維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定為目標(biāo)的監(jiān)管,也照樣可以甚至必須對具體業(yè)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)管(王君,20XX)。然而,基于兩種不

6、同的目標(biāo)和關(guān)注視角，在具體的操作過程中，兩者有時會不可避免地 出現(xiàn)一定的沖突，如基于穩(wěn)定整個金融系統(tǒng)的角度考慮，在銀行業(yè)出現(xiàn)一定問題時,出于擔(dān)心整個市場崩潰的角度考慮，監(jiān)管者可能會故意隱瞞一些重要的信息， 但從存款人利益的角度來講，顯然具有一定的“欺詐”之嫌，侵犯了消費者的充 分知情權(quán),不利于其及時調(diào)整投資決策。為了避免目標(biāo)沖突，相當(dāng)一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞監(jiān)管目標(biāo)設(shè)置(Wallman,1977;Taylor,1995;Goodhart,1998)。但在具體方案的設(shè)計方面,理論界仍未達(dá)成共識。較為普遍的一種模糊分類方案認(rèn)為，各類金融機(jī)構(gòu)由于性質(zhì)的不同，對維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定和消費者權(quán)益保護(hù)的要求

7、也各不相同，銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險特征明顯，并且與宏觀經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系密切，因而應(yīng)當(dāng)由中央銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管；而保 險業(yè)與證券業(yè)的消費者保護(hù)特征比較明顯，可以由相應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但 在這一框架下，對于某個金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管常常難以同時兼顧不同的目標(biāo)，只能有所側(cè)重。如中央銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管只以維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定為重點，有時不可避免地 難以顧及消費者權(quán)益的保護(hù)問題；對證券業(yè)的監(jiān)管，則主要顧及了消費者權(quán)益的 保護(hù)，而忽視了其對整個金融系統(tǒng)的影響。為避免這種主次的沖突，泰勒(Taylor,1995)提出了一種“雙峰”論(Twin Peaks)的觀點，認(rèn)為整個金融系統(tǒng) 的監(jiān)管可以根據(jù)目標(biāo)的不同，設(shè)置兩個相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。兩者

8、的監(jiān)管對象都同時 涉及銀行、證券、保險,只是前者針對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行審慎性監(jiān)管，以維護(hù)金融機(jī) 構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，盡量防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機(jī)或金融市場崩潰 后者針對金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會主義行為進(jìn)行“商業(yè)營運監(jiān)察”性的行為監(jiān)管，以防止 其出現(xiàn)欺詐或機(jī)會主義行為，保護(hù)知情較少者（中小消費者和投資者）的合法利 益。負(fù)責(zé)保護(hù)消費者權(quán)益的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以金融市場和金融機(jī)構(gòu)為對象 ，而負(fù)責(zé)穩(wěn) 定金融體系的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以支付系統(tǒng)為對象。二、銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)體系的確定：中國的選擇監(jiān)管目標(biāo)的確定與劃分，既應(yīng)當(dāng)遵循整個金融系統(tǒng)健康發(fā)展和監(jiān)管工作 有效進(jìn)行的一般規(guī)律，同時也應(yīng)充分考慮具體金融機(jī)構(gòu)的體制安排、金融市場發(fā) 展

9、水平、歷史文化環(huán)境等國情實際，從既有利于整個金融系統(tǒng)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略發(fā) 展需要,又有利于保證體制改革平穩(wěn)推進(jìn)的現(xiàn)實需要出發(fā)進(jìn)行具體設(shè)計、安排。從目前我國的監(jiān)管體制來看，隨著銀監(jiān)會的成立，逐步形成了與分業(yè)經(jīng)營 相適應(yīng)的分業(yè)監(jiān)管體制框架。根據(jù)最近公布的中國人民銀行“三定”方案，中央銀行除了在傳統(tǒng)的貨幣政策職能之外，還有維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的職能。而在目前 正在討論的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法中，就把保護(hù)廣大存款人和其他客戶的合 法權(quán)益作為立法宗旨。這標(biāo)志著我國銀行業(yè)監(jiān)管的宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)首次得到 了明確區(qū)分，解決了長期以來人民銀行既承擔(dān)維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的宏觀職能又負(fù) 責(zé)保護(hù)存款人和消費者利益的微觀職能的雙重

10、監(jiān)管目標(biāo)沖突問題。作為我國銀行業(yè)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會的成立使得保護(hù)存款人和金融消費者利益的監(jiān)管目標(biāo) 獲得獨立化，使得保護(hù)存款人利益的監(jiān)管目標(biāo)得以凸顯，有利于存款人利益能得 到切實保證。從理論上講，銀行經(jīng)營中對存款人或消費者可能造成的利益侵害 ，一方面 是基于商業(yè)銀行經(jīng)營的高負(fù)債率和有限責(zé)任制而導(dǎo)致的經(jīng)營者過度涉險的機(jī)會 主義行為,也就是在商業(yè)銀行主要通過吸收存款等負(fù)債業(yè)務(wù)取得經(jīng)營資金并實行 有限責(zé)任的條件下，對于其股東與經(jīng)營者發(fā)放貸款或從事某項投資而言，如放貸或投資成功可以取得幾乎全部的收益，而如放貸或投資失敗則只需承擔(dān)極小部分 的責(zé)任，因此，在缺乏必要的債權(quán)人監(jiān)管的情況下，商業(yè)銀行的所有者

11、和經(jīng)營者都 存在過度涉險的激勵，從而威脅到存款人資金的安全性等。另一方面可能的損害 基本與一般類似，商業(yè)銀行可能會憑借其在市場上的壟斷地位降低銀行服務(wù)的質(zhì) 量和有效產(chǎn)出，侵犯消費者利益，造成社會福利的損失。因此，銀監(jiān)會“保護(hù)廣大 存款人和金融消費者的利益”的監(jiān)管目標(biāo)定位，就是要通過對于銀行機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn) 入的審批、高管人員任職資格的審查、各項經(jīng)營業(yè)務(wù)的檢查和監(jiān)控等各項審慎監(jiān) 管工作,保護(hù)消費者免受金融服務(wù)部門或金融市場其它參與者的機(jī)會主義行為或 壟斷定價的損害，促進(jìn)各商業(yè)銀行積極發(fā)展、穩(wěn)健經(jīng)營，加強內(nèi)控制度，強化風(fēng)險 管理,確保消費者得到誠實、高效、優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。此外，由于金融市場上信息不對稱問

12、題的普遍存在，消費者行為之間也具 有相互模仿和影響的外部效應(yīng)，金融市場的有效運作在相當(dāng)程度上還取決于市場,防止出現(xiàn)因集中性的恐慌而引起金融,保護(hù)存款人和金融消費者的利益，最為 考慮到我國目前正處于向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型參與者對市場的信心。因此，出于對消費者整體利益的考慮，監(jiān)管者還應(yīng)當(dāng)提供市 場公信這樣一種公共產(chǎn)品，要通過審慎有效的監(jiān)管，及時預(yù)警、控制和處置風(fēng)險， 有效防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險，通過增加信息供給，加強信息披露，提高銀行業(yè)經(jīng)營的 透明度,進(jìn)而增進(jìn)公眾對銀行體系的信心 市場的混亂，維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)健運營。同時 根本的是要提高其自身的自我保護(hù)能力。過程之中，長期受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，金融發(fā)展滯后，市場規(guī)

13、則及相關(guān)知識尚未 完全建立并深入人心，居民缺乏必要的金融風(fēng)險意識，自我保護(hù)能力較弱。因此， 作為監(jiān)管者從保護(hù)消費者權(quán)益的角度考慮，還有一個重要職責(zé)便是“要通過宣傳 教育工作和相關(guān)信息披露，增進(jìn)公眾對現(xiàn)代金融產(chǎn)品、服務(wù)和相應(yīng)風(fēng)險的識別和 了解”。金融機(jī)構(gòu)要及時向公眾披露市場及金融產(chǎn)品的信息，監(jiān)管者要對金融機(jī) 構(gòu)披露信息的真實性、準(zhǔn)確度作出判斷，并糾正消費者對一些金融產(chǎn)品及服務(wù)的 誤解。最后，由于我國目前市場經(jīng)濟(jì)體系還未健全，法制仍需進(jìn)一步完善，市場 主體在經(jīng)營過程中不規(guī)范的行為時有發(fā)生，違法犯罪案件難以完全避免。因此， 為從根本上保護(hù)存款人的合法權(quán)益，作為監(jiān)管者必須嚴(yán)密監(jiān)管銀行等金融機(jī)構(gòu)的 活動

14、,通過加強監(jiān)管，建立起防范金融犯罪的機(jī)制，有效減少金融犯罪。同時,通過 嚴(yán)厲打擊各類金融違法犯罪活動，維護(hù)良好的金融市場秩序，最大限度的減少資 金損失,進(jìn)而促進(jìn)整個金融體系的穩(wěn)定。應(yīng)當(dāng)說，目前銀監(jiān)會的目標(biāo)定位，從形式上看似乎是多目標(biāo)的，但實質(zhì)上 保護(hù)存款人利益、增進(jìn)市場信心、提高公眾金融意識、減少金融犯罪等四個目標(biāo) 都統(tǒng)一于保護(hù)存款人合法權(quán)益這一最高目標(biāo) ，前者是基礎(chǔ)與根本，后者則是其的 具體化，四者共同構(gòu)成我國銀行監(jiān)管目標(biāo)的有機(jī)體系。三、中國銀行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)定位：基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的進(jìn)一步分析1、銀行監(jiān)管目標(biāo)的定位反映了執(zhí)政黨“執(zhí)政為民”的政治理念。 現(xiàn)代政 治經(jīng)濟(jì)學(xué)對政府監(jiān)管的分析認(rèn)為，政府對

15、不同行業(yè)的監(jiān)管是不同利益集團(tuán)政治斗 爭和利益較量的結(jié)果，反映了一些特殊利益集團(tuán)的要求（佩茨 曼,1976;Stockman,1991）。對銀行業(yè)而言,正如前面的分析,政府介入主要為廣大 存款人提供一個“有積極性的代表”（&,20XX）,以解決廣大存款人之間因“搭便車”而出現(xiàn)的監(jiān)管不足問題。目前我國由于金融市場發(fā)展的滯后，投資工具有限， 居民主要以儲蓄存款為主，幾乎都是儲戶，其利益與銀行密切相關(guān)。因此，銀監(jiān)會 對廣大存款人和消費者權(quán)益的保護(hù)，最為直接而深切地體現(xiàn)了執(zhí)政黨一一中國共 產(chǎn)黨代表最廣大人民群眾根本利益，立黨為公、執(zhí)政為民的政治理念。2、銀行監(jiān)管的目標(biāo)體系代表了國際銀行業(yè)監(jiān)管的基本共識

16、，反映了我國銀行監(jiān)管與國際接軌的積極開放姿態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)金融全球化的發(fā)展，銀行監(jiān)管的國際化已成為大勢所趨。作為正在逐步融入國際社會的中國而言，也面臨著越來越嚴(yán)峻的國際金融風(fēng)險和銀行業(yè)國際競爭的挑戰(zhàn) ，不可能也不允許置身事外?？?慮到中國加入世界貿(mào)易組織的承諾，根據(jù)金融服務(wù)協(xié)議規(guī)定，目前國內(nèi)規(guī)則已在 逐步放寬，而國際監(jiān)管規(guī)則卻有不斷強化的趨勢，必須積極推進(jìn)銀行監(jiān)管的國際 化,研究評估國際監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗，積極學(xué)習(xí)和吸收國際先進(jìn)的銀行監(jiān)管理念與 技術(shù),在監(jiān)管中盡可能采用國際標(biāo)準(zhǔn)、慣例,提高監(jiān)管政策有效性和本國銀行業(yè)的 國際競爭力。從國際上看，英國、韓國等國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本都具有與此相同的 監(jiān)管目標(biāo)體系

17、；美國、日本、德國等基本都明確地將保護(hù)存款人利益作為銀行監(jiān)管的首要目標(biāo)。因此，我國確定這一銀行監(jiān)管目標(biāo)，反映了我國監(jiān)管目標(biāo)甚至整個 監(jiān)管體制、監(jiān)管法規(guī)的國際化水平進(jìn)一步提高 ，反映了我國在開放的格局中建設(shè) 一個適合國情的、更為有效的監(jiān)管框架的積極姿態(tài) ，體現(xiàn)了為中國銀行業(yè)參與國 際競爭提供監(jiān)管保障的客觀要求。3、銀行監(jiān)管的目標(biāo)定位反映了規(guī)范我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為與方向的必然要求?，F(xiàn)代制度及其公司治理結(jié)構(gòu)的有效，一個關(guān)鍵的因素便在于其股權(quán) 所有者、債權(quán)所有者與經(jīng)營管理人員之間恰當(dāng)?shù)臋?quán)力分配和制衡機(jī)制安排。對于現(xiàn)代商業(yè)銀行而言，良好的公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控制度更是確保其正常運轉(zhuǎn)的根本 所在，但基于商業(yè)銀行特殊的債權(quán)人結(jié)構(gòu)，債權(quán)人自發(fā)的外部監(jiān)管往往較弱，需要 政府為此提供專業(yè)性的外部監(jiān)管，以保證各方權(quán)力的均衡和商業(yè)銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善。然而由于各種原因，長期以來我國各商業(yè)銀行及金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié) 構(gòu)殘缺、內(nèi)控體系薄弱等問題相當(dāng)嚴(yán)重，從而導(dǎo)致大股東、經(jīng)營人員侵犯存款人 利益問題屢見不鮮。如某些地方政府借股東身份直接干預(yù)商業(yè)銀行