城市規(guī)劃公共政策屬性

1、城市規(guī)劃的公共政策屬性思考 發(fā)布日期 :2009-1-18 作者 :admin 摘要：城市規(guī)劃是政府掌握的為數(shù)不多但行之有效的重要公共政策，它能高效地將經(jīng) 濟(jì)社會發(fā)展自覺的意圖綜合反映在空間環(huán)境建設(shè)上， 促進(jìn)空間秩序的優(yōu)化。 城市規(guī)劃是典型 的公共政策范式， 技術(shù)性只是他的次要屬性， 從公共政策制定過程反思城市規(guī)劃的問題， 為 人們認(rèn)識城市規(guī)劃的本質(zhì)提供一種參考。關(guān)鍵詞：公共政策 城市規(guī)劃 1公共政策屬性給城市規(guī)劃帶來改革要求11 公共政策美國學(xué)者托馬斯 .戴易認(rèn)為“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策” ，實質(zhì)是 政府對全社會利益所作的權(quán)威性的分配， 包括兩層含義： 公共政策解決的是超出

2、個人和集團(tuán) 范疇的具有廣泛性和普遍性的社會公共問題， 具有公共性內(nèi)涵； 然而公共利益是一個結(jié)構(gòu)復(fù) 雜的系統(tǒng)， 各利益主體存在不同的利益訴求， 影響著公共利益的實現(xiàn)和正常的社會秩序， 政 府作為 “一個國家或社會的代理機(jī)構(gòu)” 行使公共權(quán)力來協(xié)調(diào)利益關(guān)系， 承擔(dān)實現(xiàn)公共利益的 公共責(zé)任，因此公共政策政必須體現(xiàn)政府意志，具有政治性特征。12 公共政策是城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性從現(xiàn)代城市規(guī)劃的起源來看， 無論是始于十九世紀(jì)后期的公共衛(wèi)生運動、 環(huán)境保護(hù)運 動和城市美化運動， 還是隨后英國社會學(xué)家霍華德提出的田園城市理論， 就其產(chǎn)生的深層次 原因來說， 都是由于社會現(xiàn)狀與社會期望之間的差距而引發(fā)的對特定社會公

3、共問題解決， 因 此城市規(guī)劃從一開始就被賦予了公共政策屬性。在計劃經(jīng)濟(jì)時期， 政府對資源配置起主要作用， 政府作為投資主體， 幾乎包辦一切投 資與建設(shè)活動， 城市規(guī)劃是運作程序中“國民經(jīng)濟(jì)計劃的延續(xù)和在空間上的落實” 環(huán)節(jié)，突 出了技術(shù)屬性。 改革開放以后， 資源按照市場機(jī)制配置， 社會利益關(guān)系呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜 化的格局， 城市規(guī)劃不再是單純的空間形態(tài)問題， 而是“政府調(diào)控城市空間資源、 指導(dǎo)城鄉(xiāng) 發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一” ，溫家寶總理 指出“城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，是一項全局性、 綜合性、 戰(zhàn)略性的工作， 涉及

4、政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化和社會生活等各個領(lǐng)域” 。可見新頒布的 城 市規(guī)劃編制辦法 闡明了城市規(guī)劃本質(zhì)特征， 同時在國家層面上被則賦予了更加突出的定位。1 3 公共政策范式凸現(xiàn)城市規(guī)劃的改革需求從本質(zhì)上認(rèn)識城市規(guī)劃， 目的就是為了從公共政策的視角思考規(guī)劃編制存在的問題和 改革的方向， 探索按照公共政策范式進(jìn)行規(guī)劃編制的體制和辦法， 加強(qiáng)對城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型帶來 的規(guī)劃理念、方法手段的創(chuàng)新和工作重點的轉(zhuǎn)移的研究。2突出“過程式規(guī)劃”理念美國學(xué)者c0 瓊斯提出的階段性政策周期理論認(rèn)為政策經(jīng)過制定、執(zhí)行、評估、 監(jiān)控、 終結(jié)形成一個周期， 新的政策常常是老政策的延續(xù)， 是適應(yīng)新情況對原有政策的修改或調(diào)整， 從

5、而形成新的政策周期， 實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。 以此來對城市規(guī)劃的階段性特 征進(jìn)行分析， 可以得出這樣的結(jié)論： 任何規(guī)劃的穩(wěn)定性和目標(biāo)性是相對的， 而變動性和過程 性是絕對的， 造成穩(wěn)定與變動交替、 目標(biāo)與過程轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵因素是時機(jī)而不是時間， 因此對 時間和時機(jī)的把握、 對目標(biāo)和過程的追求成為了區(qū)別城市規(guī)劃的技術(shù)導(dǎo)向和公共政策導(dǎo)向的 重要參照。重視對時機(jī)的把握是一種客觀的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)對過程的追求是一種務(wù)實的理念。21 規(guī)劃期限是時機(jī)而不是時間面對高速城市化的沖擊和市場經(jīng)濟(jì)體制下太多的“測不準(zhǔn)” ，理想的“超”穩(wěn)定規(guī)劃 在現(xiàn)實中不存在， 因此規(guī)劃期限難以用主觀確定的具體時間來劃定， 而是應(yīng)該通過加

6、強(qiáng)對政 策環(huán)境、 政策失效原因等條件的分析評價來確定一輪規(guī)劃的生命周期， 主動而準(zhǔn)確地把握規(guī) 劃修改調(diào)整的“時機(jī)” ，適時地進(jìn)行新舊規(guī)劃的交替循環(huán)，不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。2 2 從重目標(biāo)到重過程任何公共政策都有目標(biāo)設(shè)定， 城市規(guī)劃也不例外， 然而目標(biāo)的實現(xiàn)是由若干的 “過程” 階段組成的，也可以把“過程” 理解為對目標(biāo)的不斷修正和無限接近， 在兩個政策周期之間 二者還可以轉(zhuǎn)換。 過去由于注重規(guī)劃的技術(shù)屬性， 更多強(qiáng)調(diào)的是藍(lán)圖式的終極目標(biāo)， 弱化了 目標(biāo)實現(xiàn)的動態(tài)過程， 忽略了政策環(huán)境的變動因素， 成為城市規(guī)劃失效的主要原因之一。 淡 化目標(biāo)性， 城市規(guī)劃由終極目標(biāo)式規(guī)劃變?yōu)椤斑^程”式規(guī)劃

7、， 是提高城市規(guī)劃科學(xué)性和操作 性的基礎(chǔ)。3改進(jìn)規(guī)劃編制的工作方式新版城市規(guī)劃編制辦法 增加了 “堅持政府組織、 專家領(lǐng)銜、 部門合作、 公眾參與” 的編制原則， 這一原則性的變化實質(zhì)上包含了改進(jìn)規(guī)劃編制組織方式、 推進(jìn)科學(xué)民主決策的 要求和基本方向。31 科學(xué)組織城市規(guī)劃編制城市規(guī)劃的公共政策屬性決定了城市規(guī)劃編制不能等同于工程勘察設(shè)計類別， 編制主 體是政府而非市場， 規(guī)劃編制單位的確定也不應(yīng)該按照市場的規(guī)則和方式運作。 打破誰主管、 誰審批的傳統(tǒng)做法， 認(rèn)識到規(guī)劃編制不只是城市規(guī)劃行政主管部門的職責(zé)， 應(yīng)加強(qiáng)與政府各 部門的合作，對各部門的政策進(jìn)行整合，并將其它部門的發(fā)展訴求在空間上予以

8、落實。3 2 改進(jìn)城市規(guī)劃決策體制公共政策的決策成本與參與決策的人數(shù)成正比， 也就是說隨著參與決策的人增加， 決 策的成本就越來越大。而美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯 布坎南和戈登塔洛克從另外一個角度， 探索了人們?yōu)槭裁磿敢庵Ц稕Q策成本的問題。 他們認(rèn)為， 一項公共政策的制定不僅涉及到 決策成本， 而且還涉及到外部成本， 也就是說決策者可能對不參與決策的人強(qiáng)加的成本。 一 項公共政策的外部成本與參與決策的人數(shù)成反比， 即隨著參與決策的人數(shù)的增加， 外部成本 就越來越少，因為每增加一個決策者，都可以利用參與決策的權(quán)力制止對自己不利的決策。321 決策權(quán)力的重新分配城市規(guī)劃實質(zhì)是一個充滿價值判斷的政治決

9、策過程， 當(dāng)前面臨著來自要求快速發(fā)展和 倡導(dǎo)社會公平兩方面的壓力， 在決策時要同時兼顧效率與公平， 尋求一個決策成本與外部成 本相等的均衡點。這一轉(zhuǎn)變必將導(dǎo)致政策主體的多元化，并體現(xiàn)在決策權(quán)利的重新分配上。 因此在由“政府”和“部門”組成的官方政策主體擁有權(quán)威的公共決策權(quán)利不可動搖的前提 下，應(yīng)具有“還權(quán)于民” 的思想，充分發(fā)揮由 “專家與公眾” 組成的非官方政策主體的作用， “專家”通過技術(shù)把關(guān)或直接參與規(guī)劃編制有助于提高決策質(zhì)量， “公眾”通過聽證、投票 以及大眾傳媒等多種方式直接影響規(guī)劃過程和結(jié)果。322 改進(jìn)決策的程序和方式?jīng)Q策權(quán)力的重新分配必然會帶來決策方式和程序的變化， 因此城市規(guī)

10、劃決策要變集權(quán) 制為民主集中制，在保持傳統(tǒng)的技術(shù)審查、行政審批的決策程序基礎(chǔ)上，增加、完善城市規(guī) 劃的批前公示和聽證制度，針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)、 公眾利益和公眾安全 等方面的內(nèi)容， 廣泛聽取社會各界意見和建議。 對于有強(qiáng)化法律地位需求的規(guī)劃， 還應(yīng)報同 級人民代表大會申請立法，通過立法程序進(jìn)行決策。4彌補(bǔ)元政策的缺失公共政策分為元政策、總政策、基本政策、具體政策，所謂“元政策”是相對于后三 類政策而言的一種總的政策， 它包括引導(dǎo)政策制定的前政策和規(guī)范政策執(zhí)行、 政策評估的后 政策。41 重新定義法定規(guī)劃概念修訂中的城鄉(xiāng)規(guī)劃法和新頒布的城市規(guī)劃編制辦法對法定規(guī)劃編制的主體、 程序

11、、任務(wù)、內(nèi)容、深度都有要求明確，但是劃分法定和非法定的標(biāo)準(zhǔn)卻比較模糊。雖然許 多涉及經(jīng)濟(jì)、 文化、 社會各領(lǐng)域的專業(yè)專項規(guī)劃不屬于任何法定序列的規(guī)劃，卻承擔(dān)著觀念重新界定法定規(guī)劃與行為導(dǎo)向、 利益調(diào)節(jié)和分配的公共職責(zé)， 在法律上尚存在著身份地位不明、 與法定規(guī)劃關(guān) 系不清的問題， 城市規(guī)劃元政策與現(xiàn)實脫節(jié)和 “部門化” 導(dǎo)向，影響著規(guī)劃龍頭地位和綜合 作用的發(fā)揮。因此按照是否具有公共政策屬性為標(biāo)準(zhǔn)來劃分法定和非法定規(guī)劃，的內(nèi)涵和外延，有助于城市規(guī)劃從部門規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合規(guī)劃。42 建立規(guī)劃檢討制度搜尋我們關(guān)于城市規(guī)劃的法律、法規(guī)元政策的表述， 僅限于政策制定階段，包括問 題分析、方案評價及其合法

12、化等環(huán)節(jié)，而在后政策階段，缺乏實施效果、信息反饋、實施評 價等要求。公共政策的穩(wěn)定性和變動性特征要求我們超越傳統(tǒng)的規(guī)劃目標(biāo)和時間的概念， 通過加 強(qiáng)規(guī)劃實施的信息反饋和效果評估對 “過程”和“時機(jī)”進(jìn)行識別， 以此來確定規(guī)劃是繼續(xù)、還是調(diào)整或更新。效果評估既是一個封閉循環(huán)政策周期中必不可少的一環(huán)，是新的公共政策問題形成與提出的基礎(chǔ)和搖籃，也是進(jìn)一步提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和生命力的重要手段。因此需要建立定期的規(guī)劃檢討制度，首先明確責(zé)任主體和事權(quán)劃分，既誰來做？做什么？怎么做？其次是明確任務(wù)，即把當(dāng)初規(guī)劃和如今實際情況一一對照，分析規(guī)劃的核心意圖有多少得以實施，規(guī)劃失效的原因，規(guī)劃未來走向如何？規(guī)劃檢討與我們習(xí)慣上所熟悉在規(guī)劃修編時進(jìn)行的原規(guī)劃評價從有本質(zhì)的不同。首先是階段性差異，原規(guī)劃評價在規(guī)劃修編時進(jìn)行，規(guī)劃檢討在規(guī)劃修編前開展； 其次是目的性差異，前者著重于為規(guī)劃修編找理由，具有被動性，后者側(cè)重于公共政策