關于有效提升國家糧食安全能力的思考與對策建議

1、關于有效提升國家糧食安全能力的思考與對策建議南充市糧食局局長 楊明君2006年9月至今，國際糧價飆升、國內糧價持續(xù)大幅上漲，帶動了新一輪的價格普漲，日益嚴峻的“糧荒”使許多貧窮國家民眾面臨饑餓威脅，不少國家也因此面臨社會動蕩的風險，引起了世界各國的普遍關注，糧食安全問題再一次成為了一個重大而緊迫的話題，事實再一次充分證明了“民以食為天，食以糧為先，糧穩(wěn)天下安”的重要性、正確性、長久性。因此，從我國的基本國情、基本糧情出發(fā)，對待國家的糧食安全，一定要居安思危，處豐慮歉，保持清醒頭腦，懷有憂患意識，這絕不是把糧食安全問題擴大化，而是我們必須面對的現(xiàn)實，必須長期正視的困難與挑戰(zhàn)。當前，糧食安全面臨新

2、的變化、存在新的問題，需要我們冷靜思考、重新審勢，積極探索新對策，才能有效提升國家糧食安全能力，確保糧油流通規(guī)范有序、宏觀調控有力、市場保障有效，促進社會穩(wěn)定和諧。一、我國糧食安全面臨的新變化  進入“十一五”時期以后，我國糧食形勢繼續(xù)保持良好局面，糧食產量增加，供應充足，市場穩(wěn)定，為支撐國民經濟的高速增長起到了良好的作用。但我們也要看到當前出現(xiàn)的一些新變化：(一)糧食供求進入新時期。自1993年全國糧食市場第一次放開到2004年重新全面放開，政策幾經調整，終于走上市場化改革的新階段。市場放開后，這幾年我國糧食供求總量大體在9800億斤至10000億斤之間，實現(xiàn)基本平衡。這幾年總供給

3、趕不上總需求的增長，供需出現(xiàn)一些缺口，主要靠挖庫存和適當增加進口解決。上世紀末本世紀初供求矛盾出現(xiàn)偏松的時期已經過去，事實上已進入緊平衡的階段。(二)糧食生產面臨新周期。在1998年糧食生產達到一萬億斤高峰以后，本世紀初逐步下降，2003年最低降到8600多億斤。從2004年開始，中央采取一系列強有力的惠農政策，糧食產量逐步回升，2007年達到10030億斤，四年共增產1296億斤，平均每年增產324億斤，這是多方共同努力的結果，從過去的經驗看，往往在增產高峰以后出現(xiàn)波動，產量下滑，以此推算，今年明年有可能出現(xiàn)糧食產量曲線開始下降的現(xiàn)象，進入一個新的生產周期。（三）糧食價格水平上升到新消費期。

4、從2006年9月起，世界糧價一直呈上升勢頭，保持在高位運行。到2007年末，國際市場小麥價格飛漲112%；大豆飆升75.1%；玉米猛升47.3%；大米上揚3.1%。今年頭兩個月，世界糧食價格又上漲了9%。國際糧價飆升我國糧價和糧食安全產生了明顯的沖擊，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，1月份國內糧食價格同比上漲5.7%，2月份上漲6%，相對于國際糧食價格，我國糧價上漲表現(xiàn)出溫和性、合理性、結構性和可控性的特點，糧價漲幅仍在合理區(qū)間內。由于土地資源有限、種糧成本增加、供給增長緩慢、消費漲勢迅猛，加之經濟持續(xù)發(fā)展、生活水平提高，糧食價格已由低位運行向中高位過渡，上升到了一個新的平臺，也預示著低價食品消費時代的

5、結束。(四)糧食企業(yè)改制重組試行期。糧食流通體制改革過程中，全國糧食職工下崗分流XXX萬人。國有糧食企業(yè)正處在改制重組的緊要關頭，多種經濟成份的企業(yè)也還在積累力量。為計劃經濟服務的舊的運行體制結束了，但新的糧食流通服務體系還在不斷健全完善中，這是糧油供求必須解決的任務。企業(yè)改制的關鍵是要重新整合各種資源，構建起新型的糧食流通服務網絡，以確保在新形勢下糧食流通的良性循環(huán)，正常運轉，送到千家萬戶手中，而不是變賣資產，一改了之。當前既要健全完善市場條件下新的糧食流通體系，又要確保國家糧食安全，難度相當大。(五)全球糧食生產處于波動期。縱觀世界糧食形勢，據(jù)聯(lián)合國糧農組織的統(tǒng)計，糧食產量在19億噸至20

6、億噸之間已經徘徊了幾年，全球糧食的貿易在2526億噸之間波動已有十多年，而大米貿易量僅占其中110。國際市場上回旋余地并不大，想主要依靠進口糧食或到國外去墾荒來保障國家糧食安全是不現(xiàn)實的。同時，我國是世界上人均耕地和水資源較為稀缺的國家之一，這使我國農產品的供給在先天環(huán)節(jié)上便具有較大壓力，加上后天基礎設施脆弱，生產力水平也不高，其壓力也就更為明顯。糧食安全方面的危機主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是土地邊際效益遞減 。今后我國糧食供給的增長是在糧食單產已經接近甚至超過世界平均水平的基礎上的再提高，這其中的難度會愈來愈大。隨著我國糧食單產逐步接近甚至超出產出邊界，土地的“邊際收益遞減”現(xiàn)象變

7、得強烈起來。如果沒有新技術尤其是品種技術的突破，我國糧食生產水平的提高將會愈來愈慢，其艱巨程度也會愈來愈大。 二是耕地面積急劇減少。我國糧食生產的外部環(huán)境也正在日益出現(xiàn)危機。各種自然災害，包括病、蟲、旱、澇、雹等頻繁發(fā)生，殃及相當一部分農田，嚴重影響到糧食增產的前景。糧食生產的總體生態(tài)環(huán)境也趨向惡化，土壤沙化、鹽堿化以及工業(yè)三廢都影響到糧食的增產和品質的改變。另外水的后備資源短缺，以及科技力量薄弱，科技成果轉化推廣緩慢等也構成影響糧食生產的外部環(huán)境限制因素。據(jù)預測，在二十世紀末二十一世紀初，我國北方干旱區(qū)缺水量達XXX至XXX億立方米。我國耕地面積特別是糧食種植面積逐年不斷減少，有的

8、地方甚至出現(xiàn)了嚴重的拋荒現(xiàn)象。據(jù)披露，在某省XXX多個縣、市中，有XX%的縣市放棄的耕地面積超過6%。另外，隨著城市化和工業(yè)化的推進，鋼筋水泥的城市森林和超大規(guī)模的工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）的興起，必然以家用耕地的非農業(yè)化為代價。據(jù)預測，我國如有二分之一的農民“農轉非”，將有X億畝以上農用地同時“農轉非”；而目前可供開墾的土地資源只有兩億多畝，且?guī)缀醵挤植荚陂_墾難度大的地區(qū)。再加上生態(tài)環(huán)境的超負荷承載，至使災害頻繁，水土流失嚴重，荒漠化、鹽堿化致使大量草原和耕地被毀，酸雨、水污染、草原退化、森林遭破壞等都引起耕地大量減少。三是飲食消費結構發(fā)生了變化。隨著人民生活水平的不斷提高，“種什么吃什么”的傳統(tǒng)觀

9、念逐步被打破，現(xiàn)在講究的是吃營養(yǎng)、吃高檔，糧食的生產、消費品種結構矛盾逐漸突出，糧食的轉化（養(yǎng)殖、加工、釀造、生物能源等）耗費、損失愈來愈大，供需缺口將增大。今后幾年國家糧食安全將處在一個新的考驗期。糧食是一個十分敏感的商品，在糧食安全上決不能出任何問題，這是事關社會經濟發(fā)展全局的重大政治任務，決不能掉以輕心。當然，并不是說，當前糧食安全就會出現(xiàn)什么問題，因為國家的儲備糧是充足的，糧食的綜合生產能力達到了新高，有較為雄厚的物資基礎，完全可以應付各種緊急狀況。但是，必須看到，由于我們耕地的遞減，水資源的不足，主產區(qū)積極性不高等等，如果再遇到較重的自然災害或其它突發(fā)事件，就會產生極大的沖擊波，對國

10、家糧食安全形成威脅，對此我們必須時刻保持清醒的頭腦。二、 我國糧食安全存在的新問題（一）糧食主產區(qū)和種糧農民的積極性不高，不同程度地影響了我國糧食綜合生產力的提高和供應能力的改善。我國權威機構警告，農民種糧積極性持續(xù)下降。隨著可供選擇余地的擴大，農民對于糧食生產的熱情已日趨下降。糧食生產作為一項弱勢產業(yè)，其勞動產出率比較低，投入多而經濟效益不高，所以除了少數(shù)種糧大戶以外，欲通過糧食價格來調動農民種糧積極性的作用不明顯。由于工農產品比價不合理和農業(yè)生產收益過低，使得農民愈來愈普遍感到種田“不劃算”，因而我國農村中大批有較高文化和素質較好的青、中年勞力紛紛離開土地流入城市；而留在耕地上的多是素質相

11、對較差的勞動力，農業(yè)勞動力的結構性素質下降和老齡化趨勢加大了糧食增產技術推廣難度, 結果導致土地經營不力，耕地拋荒嚴重。國務院提出了耕地要保住18億畝這條紅線，并采取了一系列強農惠農政策，這是必要的。但從調查的情況看，目前種糧農民的積極性仍然不高，對穩(wěn)定糧食生產不利。此外，多年來主產區(qū)為糧食生產供給作出了積極貢獻，但其效益甚微，對抓糧食感到吃虧、有怨言，積極性不高，目前糧食的調出省，已由九十年代的XX個減少為XX個左右，將來會難以為繼。因此，不僅要給種糧農民以應得的利益，而且要考慮從財政上給這些主產地、縣以更大的實惠，才能使糧食生產得到可靠的保證。（二）在計劃經濟時期國有為主的糧食流通服務體系

12、市場化后，多成分、多渠道、多方式經營使有效安全供給受到影響。象我們這樣一個經濟發(fā)展不平衡、人口眾多、幅員遼闊的國家，需要構筑起適合市場經濟的新型糧食流通服務體系，也絕非易事，現(xiàn)在已具備了雛形，但要真正適應緊急狀況，調得動，供得上，滿足這么多人口的需求，還需要進一步健全完善。而糧油零售服務，在大中城市除少量超市外，其余基本上靠集市貿易，靠小作坊、小企業(yè)、小商販、個體戶營銷，供給基礎是不牢固的，加之商品糧的需求量逐年增加（若以當前年均增加轉移農村勞動力XXXX萬人,人均消費糧食XXX公斤測算,則每年需增加商品糧XX億斤）。真正發(fā)生突發(fā)事情以后會怎樣，誰也說不準。（三）糧食品種結構性不合理、糧食庫存

13、銳減、購銷渠道不暢，影響了糧食調控的效力。在品種結構上，小麥由前幾年產不足需轉變?yōu)楫a 大于需；稻谷由前幾年的產不足需轉變?yōu)楫a需基本平衡；玉米工業(yè)消費增長較快，將由以往供需平衡有余逐步向基本平衡轉變；大豆產需缺口擴大，需要通過進口來解決。糧食庫存不容樂觀，據(jù)聯(lián)合國糧農組織的研究報告指出，全球糧食儲備已減少到歷史最低的53天。而據(jù)了解全省商品糧庫存為X億斤，同比下降XX億斤，我市商品糧庫存僅為X.XX億斤，同比下降X.XX億斤，降至歷史最低點，不利于糧食經營的開展和市場主導作用的發(fā)揮。加之儲備布點不平衡、糧油市場不健全、產銷銜接不緊密、購銷渠道不暢通，影響了余缺調劑，削減了調控能力的發(fā)揮。（四）種

14、糧、愛糧、惜糧、節(jié)糧的觀念日益淡薄，導致糧食損失浪費嚴重。隨著經濟的發(fā)展，種糧效益緩慢而不明顯，致使農村青壯年勞動力大量外出務工，加之綜合補貼簡單地與土地畝數(shù)掛鉤，種與不種補貼照領，沒有真正調動種糧農民的積極性，土地撂荒現(xiàn)象存在；由于生活水平的提高，老百姓愛糧、惜糧、節(jié)糧意識日益淡薄，浪費現(xiàn)象嚴重，加之收糧環(huán)節(jié)、儲糧環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)等因為設備、技術、工藝等因素，也造成了不同程度的損失，我國每年大約有數(shù)以萬計的糧食在不經意間白白流失。（五）家庭糧食安全、營養(yǎng)安全等新概念的出現(xiàn)，對糧食安全工作提出更全面、更科學的要求。從糧食安全到營養(yǎng)安全是必然的歷史進程，營養(yǎng)安全問題已引起人們對日常膳食結構的關注，

15、目前正處于過渡階段，必須加以重視，積極而又謹慎地對待在糧食供應相對充足，農業(yè)多樣化不斷發(fā)展的形勢下，提出營養(yǎng)安全問題是必然的。必須因勢利導，做好有關各項基礎服務工作。從目前實踐中看，新開發(fā)的糧食、飼料及其加工產品，多種食物原料的合成品，經過生物技術處理后的產品，相應地帶來營養(yǎng)安全要求、質量標準、安全監(jiān)測、儲存運銷以及如何上市定價等一系列新問題，都有待進一步完善和規(guī)范。  （六）環(huán)境氣候的多變，對糧食生產和糧食安全的不確定因素增多。全球變暖引起氣候變化，干旱、洪澇、農作物和家畜疫病增加，也影響著食品供應。從世界范圍看，20%的可耕地由于地下水位下降正在變得鹽堿化，土壤的生產力正在下降，

16、而最近一項科學研究表明，水稻由于全球性溫室效應在未來幾年內產量會急劇下降。在美國一些地區(qū)，肉類價格提高了15，部分原因就是旱災導致牲畜出欄率降低。在農業(yè)大州加利福尼亞，2006年的反常炎熱使農業(yè)蒙受很大損失。預測表明，由于全球變暖使氣溫上升、山區(qū)積雪消融過快影響地區(qū)水源，加州農業(yè)在今后幾十年將面臨越來越大的壓力。而我國今年春節(jié)前后南方發(fā)生的歷史罕見的大范圍、大規(guī)模、長時間的低溫雨雪冰凍災害，造成農作物受災面積X.XX億畝，絕收XXXX畝，增大了糧食供給的壓力和風險。此外，專家認為，生物能源產業(yè)方興未艾，一旦越來越多的土地被用于種植某幾種作物以生產生物能源，也會引發(fā)一些負面效應，如生物多樣性遭破

17、壞、亂砍濫伐森林，生態(tài)環(huán)境惡化，這些因素最終會影響到糧食穩(wěn)定生產和安全供給。 三、 我國糧食安全應有的新對策我國實行糧食市場化改革后，糧食生產、銷售、儲備以及管理都發(fā)生了新的變化，這些變化使我國的糧食安全面臨著許多新問題。糧食安全直接關系到社會穩(wěn)定和國家安全，探索糧食安全體系的構建，對社會經濟的發(fā)展和穩(wěn)定具有現(xiàn)實意義。國務院采取十項措施支持農業(yè)和糧食生產，是應對國際農產品市場變化、保障國家糧食安全的重要舉措，我們一定要看到面臨形勢的嚴峻性，增強預見性，提高自覺性，積極探索有效提高國家糧食安全能力的新途徑、新方法。筆者認為，構建國家糧食安全體系應做到堅持一個原則、建立和完善“六大體系”

18、。第一，堅持 “立足國內、偏緊平衡、適量儲備，市場運作，宏觀調控、引導消費、搞活流通” 原則。 立足國內：我國的糧食安全主要依靠自力更生、穩(wěn)定生產來解決，爭取糧食的自給率保持在95左右，力爭國內的糧食生產保持X萬億斤至X.X萬億斤左右。 偏緊平衡：總供給量與總需求量之間基本實現(xiàn)平衡，大體維持在X萬億斤水平上求平衡并適當利用國際市場做一些調劑。 適量儲備：儲備糧食的數(shù)量保持在供應量4個月為宜，主要由中央儲備、地方儲備組成，企業(yè)儲備現(xiàn)在大量減少，要采取措施逐步恢復。在儲備結構上也要加以調整。市場運作：運用市場機制形成市場價格，刺激糧食生產，引導糧食消費，實現(xiàn)產銷平衡，供需接軌。 宏觀調控

19、：改進、完善、加強宏觀調控，包括儲備糧的吞吐調節(jié)，最低收購價的實施，進出口的調劑等。 引導消費：中國人均糧食只有XXX公斤左右，要創(chuàng)造適合我國國情、有利于人民健康的膳食模式，在全社會倡導節(jié)約糧食之風。 搞活流通：要著力培養(yǎng)具有核心競爭力和自主知識產權的大型骨干企業(yè)和企業(yè)集團，以帶動糧食產業(yè)化、流通現(xiàn)代化的發(fā)展。要形成以大型企業(yè)為核心、中小企業(yè)為依托、分工合作、布局合理的企業(yè)群體，構筑新型收購網和銷售網，為糧食的有序流通服務。總之，國家糧食安全體系是個科學的系統(tǒng)工程，各地要結合實際情況，把握以上原則，不斷改革創(chuàng)新，才有可能走出一條適合我國糧食安全實際情況的新路。第二，建立和完善符合我國國情和糧情

20、的糧食生產體系。糧食生產能力的安全，是保證國家糧食安全的首要條件。隨著農業(yè)和糧食結構的調整，我國糧食生產愈來愈向糧食主產區(qū)集中，糧食主產區(qū)已經成為保障國家糧食安全的重要基礎。因此，政府要采取必要措施來提高主產區(qū)糧食生產能力，保護糧食主產區(qū)利益，維護種糧農民生產積極性,穩(wěn)定糧食產量，確保國家糧食安全。為此，一是建立穩(wěn)定的商品糧生產基地。建設開發(fā)商品糧生產基地，要統(tǒng)籌規(guī)劃，保持適度規(guī)模，使其生產能力與糧食需求相適應，確保糧食供求的基本平衡。同時，加大農業(yè)科研投入，提高農業(yè)機械化程度，提高糧食綜合生產能力。二是加快農業(yè)產業(yè)結構調整。要以市場為導向，優(yōu)化糧食品種結構、優(yōu)化糧食區(qū)域布局，提高糧食質量和種

21、糧效益。要轉變傳統(tǒng)的糧食安全觀念，樹立食物安全的觀念，因地制宜調整產業(yè)結構，促進糧食生產向優(yōu)質化和營養(yǎng)化發(fā)展。三是大力發(fā)展糧食產業(yè)化經營，扶持一批有基礎、有優(yōu)勢、有特色、有前景的龍頭企業(yè)，與糧食生產者形成穩(wěn)定的產銷關系，建立生產、加工、銷售一條龍的產業(yè)化經營體系，形成風險共擔、利益共享的經濟共同體。四是保護農業(yè)資源，加強耕地資源保護力度，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，確保糧食生產能力的可持續(xù)發(fā)展。第三，建立和完善適應市場經濟要求的糧食市場貿易體系。建立和規(guī)范糧食市場貿易體系是促進糧食流通、保證糧食安全的重要手段。糧食市場越開放，市場交易越規(guī)范，糧食就越安全。一要培育國內糧食貿易市場。立足全國糧食大市場，規(guī)

22、范產銷區(qū)市場銜接，減少流通中間環(huán)節(jié)，穩(wěn)定和拓展糧食供給渠道。要重點抓好省級糧食批發(fā)市場和區(qū)域性糧食批發(fā)市場的建設，進一步健全和強化市場功能，把有形市場和無形市場、現(xiàn)貨市場和期貨市場結合起來，使流通渠道多樣化、效率化、競爭化，形成高效有序的糧食市場網絡體系。二要建立國際糧食貿易市場。入世以來，我國不僅保持了糧食的供求平衡，而且在糧食進出口上呈現(xiàn)出有進有出的新態(tài)勢。在確保國內糧食生產的前提下，應充分利用國際糧食市場，進行品種調劑，彌補部分糧食缺口，搞好國內糧食供求基本平衡。 第四，建立和完善健全規(guī)范的糧食市場管理體系。一是根據(jù)新形勢下糧食安全和供求平衡的要求，改變糧食市場管理辦法手段，由

23、過去以行政命令為主轉向以經濟手段為主，進一步加快糧食購銷市場化改革進程，建立符合市場經濟規(guī)律的糧食市場管理體系。二是建立健全糧食市場準入制度、市場交易制度、價格管理制度，完善對糧食市場的監(jiān)管。三是進行糧食立法，把糧食管理納入法制軌道。制定旨在保護基本農田、規(guī)范耕地管理、保護糧食主產區(qū)農民利益的法律，保護糧食生產能力。另外還要按照市場要求，制定糧食流通、經營管理的法律法規(guī)，依法管理糧食流通。同時，要加大執(zhí)法監(jiān)督力度，減少行政干預。第五，建立和完善高效靈活的糧食儲備調節(jié)體系。糧食越是走向市場，越需要建立儲備糧制度，以加強對市場的調控。而政府對糧食市場能否有效控制，關鍵在于政府是否真正掌握了充足、隨

24、時可以動用的儲備糧。建立高效、靈活的糧食儲備調節(jié)體系是政府調節(jié)糧食供求關系，平抑糧食市場價格波動的主要手段，也是保證糧食安全的必要手段。一是合理確定糧食儲備規(guī)模與結構，建立多層次的儲備網絡。除中央戰(zhàn)略儲備、地方儲備外，還要建立社會儲備，包括生產者余糧儲備和經營者經營儲備等，對糧食安全多加一道保險。二是建立合理的儲備糧收購機制。可直接向出售糧食的農民收購，也可按實際情況向糧食批發(fā)市場收購，確保儲備糧源。三是建立適應市場經濟需要的儲備糧管理機制。在儲備糧的收購、經營、輪換上，充分利用國內、國外兩個市場，既做到儲備糧保值增值，減少財政負擔，又起到調控糧食市場，保持市場穩(wěn)定的作用。為了適應形勢發(fā)展的需

25、要，要求我們入庫把好質量關 ，應充分發(fā)揮糧食部門在檢驗技術、設備上的優(yōu)勢，對入庫糧食嚴格按照國家糧食質量標準要求進行鑒定，車車抽樣檢驗，依質論價，確保質量良好，杜絕不符合儲備糧標準要求的糧食入庫，這是確保儲糧安全的前提，也是確保儲糧安全的基礎，不能有絲毫的懈怠。儲存把好科技關 ，努力提升科學保糧水平，堅持利用一切現(xiàn)代科學手段改善糧食儲存環(huán)境，制約庫存糧食的變劣因素。采用機械通風、自然降溫和適時地密閉隔溫等防護措施抑制糧食品質變劣，同時大力推廣綠色無公害儲糧先進技術，做到延緩糧食陳化、確保儲糧品質安全。第六，建立和完善快捷準確的糧食應急預警體系。糧食安全應急預警體系是在出現(xiàn)糧食安全問題時，能立即

26、啟動調控措施，使糧食市場和社會保持穩(wěn)定的重要保障。糧食不安全因素主要表現(xiàn)在糧食市場供應緊張，價格上漲，人心不穩(wěn)定等方面。在我國，確保糧食安全應包括三項具體目標：一是保護和穩(wěn)定提高糧食生產能力，確保糧食基本自給水平；二是通過進出口調劑、庫存吞吐，最大限度地保證糧食市場供求平衡；三是保障特殊群體的食品安全。目前我國農村還有xxxx萬貧困人口，城市還有不少收入低的居民包括下崗職工，而且?guī)缀趺磕晡覈加幸恍┑貐^(qū)遭受嚴重的自然災害。除此之外，有的是身體殘缺缺乏勞動能力，有的是嚴重疾病喪失工作能力等等。必須把保障這些特殊人群的糧食安全問題作為確保國家糧食安全的重要內容。要借鑒國外的一些做法，為需要救濟的低收入人口提供糧食援助，使其維持正常的生活。因此，應建立健全分布合理、存儲安全、加工有力、供應暢通的