中國行政公益訴訟的主要問題及立法建議-精選文檔

1、中國行政公益訴訟的主要問題及立法建議一、行政公益訴訟的概念及特點(diǎn)（一）行政公益訴訟的概念公益訴訟的含義， 即違法行為沒有直接損害個(gè)人利益， 而是 損害了社會(huì)公共利益， 對于這種損害社會(huì)公共利益的行為所提起 的訴訟就是公益訴訟。 行政公益訴訟是指行政機(jī)關(guān)所作出的行政 行為侵害了公共利益和社會(huì)利益， 或者存在侵害公共利益和社會(huì) 利益的可能性和危險(xiǎn)性， 由與該行政行為沒有直接利害關(guān)系的個(gè) 人、社會(huì)團(tuán)體或者特定的國家機(jī)關(guān)對于該違法行政行為提起訴訟 的司法活動(dòng)。（二）行政公益訴訟的特點(diǎn)1. 行政公益訴訟并不要求提起訴訟的主體和做出違法行政 行為的行政機(jī)關(guān)有直接的利害關(guān)系。 傳統(tǒng)的訴訟法認(rèn)為： 提起訴 訟

2、的主體必須是與該違法行為有直接利害關(guān)系的公民、 法人或者 其他社會(huì)組織。 而不能是完全沒有利害關(guān)系的當(dāng)事人， 此舉是為 了避免浪費(fèi)司法資源進(jìn)行無意義的訴訟。2. 行政公益所針對的對象必須是做出違法行政行為的行政 機(jī)關(guān)，并且該行為危害了社會(huì)利益和公共利益， 或者存在危害的 可能性。違法行為包括作為和不作為， 對于作為的違法行政行為， 公民、法人或者其他社會(huì)團(tuán)體可以提起訴訟， 對于不作為的違法 行政行為， 例如環(huán)境保護(hù)、 水土資源流失等問題行政機(jī)關(guān)不予作 為，對個(gè)人、社會(huì)或者國家利益造成嚴(yán)重?fù)p害的，上述有主體資 格的公民、法人或者其他組織依然有權(quán)利對行政機(jī)關(guān)提起訴訟。3. 行政公益訴訟必須出于維護(hù)

3、公共利益的目的。普通的訴 訟是起訴主體為了維護(hù)自身的合法權(quán)益不受到損害， 但是行政公 益訴訟的主要目的就是為了維護(hù)公共利益， 并不要求個(gè)人利益一 定受損。4. 行政公益訴訟的判決效力并不僅僅局限于提起訴訟的當(dāng) 事人。由于違法的行政行為侵犯的是社會(huì)公共利益， 故不特定的 多數(shù)人都可以作為提起訴訟的當(dāng)事人， 但是并不是所有具有資格 的主體都會(huì)向法院提起訴訟， 所有這也就要求法院的判決效力必 須對于沒有直接提起訴訟的當(dāng)事人同樣適用， 直接參加和未參加 的當(dāng)事人都應(yīng)承認(rèn)、遵守并執(zhí)行該判決結(jié)果。二、我國行政公益訴訟的現(xiàn)狀及存在的可能性分析（一）行政公益訴訟在我國尚未有明確的立法 1990年實(shí)施的中華人民

4、共和國行政訴訟法僅僅規(guī)定對 違法的具體行政行為可以提起訴訟。 這就導(dǎo)致沒有直接利害關(guān)系 的主體和抽象行政行為都不能被提起行政公益訴訟。 這就基本上 否定了行政公益訴訟在我國存在的可能性。（二）行政公益訴訟制度建立的可行性分析2015年 5月 1日實(shí)施的修改后的中華人民共和國行政訴 訟法仍然維持了這一條款， 也并沒有補(bǔ)充或者增加關(guān)于擴(kuò)大提 起行政訴訟主體的條文或者有關(guān)行政公益訴訟的條文。 專家學(xué)者 們在制定和修改 行政訴訟法 的過程中對行政公益訴訟是否應(yīng) 該立法的問題產(chǎn)生了嚴(yán)重的分歧， 部分學(xué)者堅(jiān)持探索適合中國的 行政公益訴訟體制， 同時(shí)也有部分學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為我國不適合建立 行政公益訴訟體制。 筆

5、者認(rèn)為， 我國適合建立有中國特色的行政 公益訴訟體制，原因有二：1. 完善的行政訴訟體系必須具備行政公益訴訟， 我國行政訴 訟法的目的就是為了保護(hù)公民的合法權(quán)益， 為受到侵犯的合法權(quán) 益提供訴訟方式進(jìn)行保護(hù)。 而行政公益訴訟的目的是為了保護(hù)更 多人的合法權(quán)益， 兩者在目的上是一致的， 但是有很多的違法行 政行為是現(xiàn)在的行政訴訟法所不能限制的，比如抽象行政行為。 但是行政公益訴訟可以彌補(bǔ)這個(gè)不足。 所以建立了行政公益訴訟 體制才能夠更好的完善行政訴訟體系， 也才更好的保護(hù)公眾的合 法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)利益。2. 行政公益訴訟有利于監(jiān)督依法行政。 當(dāng)今社會(huì)存在著非常 多的侵犯公共利益的違法行

6、政行為， 這是由于行政機(jī)關(guān)受到利益 的誘惑或者缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的。 比如環(huán)境的污染和破壞， 現(xiàn)在全國 大部分地區(qū)都受到霧霾天氣的影響， 尤其以北京等發(fā)展快的城市 更為明顯。 環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量由本地區(qū)的 人們政府負(fù)責(zé)， 而現(xiàn)在的嚴(yán)重霧霾， 主要就是政府的不作為行為 導(dǎo)致的， 政府未能依法履行其行政職責(zé)， 未經(jīng)允許的工廠隨意設(shè) 立，合法設(shè)立的工廠排放的氣體不達(dá)標(biāo)等等。 依照我國現(xiàn)有的法 律規(guī)定，沒有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人不能對行政機(jī)關(guān)的行政行為 提起訴訟， 也就是說受到霧霾影響的公民、 法人或者其他組織不 能對環(huán)境污染中政府的不作為提起訴訟。 行政公益訴訟體系的建 立能夠在很大程度上解決

7、這個(gè)問題， 它給予了沒有直接利害關(guān)系 的當(dāng)事人， 為了公共利益和社會(huì)利益， 就可以對這個(gè)政府不作為 的行政行為提起訴訟， 能夠有效的防止行政權(quán)力的濫用和以權(quán)謀 私，監(jiān)督政府依法行政，同時(shí)能夠更好的維護(hù)社會(huì)公共利益。三、構(gòu)建我國的行政公益訴訟制度（一）行政公益訴訟的原告資格問題 我國司法制度一般實(shí)行“不告不理”的原則， 即原告不提起 訴訟，法院就無法行使其權(quán)力。 所以若是要建立行政公益訴訟制 度，首先要理清楚原告的資格問題。1. 檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告。英、美、法、德、日 本等很多世界大國都采用檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的主體， 而 這也是我國大多數(shù)學(xué)者所持觀點(diǎn)。理由如下： 首先，檢 察機(jī)

8、關(guān)是我國的監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有國家所賦予的特殊權(quán)力和義務(wù)， XX院獨(dú)立的行使檢察監(jiān)督權(quán)，不受國家行政機(jī)關(guān)的限制，與公 民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體相比較， 它有足夠的能力去對抗行政機(jī)關(guān)的違 法行政行為， 所以其完全可以或者說應(yīng)當(dāng)作為行政公益訴訟的主 體。其次，對于像環(huán)境污染、國有資源流失、建設(shè)用地污染等行 政機(jī)關(guān)不作為的違法行為， 一般的公民、 法人和其他社會(huì)團(tuán)體組 織很難代表國家來提起訴訟， 他們也不具備代表國家的權(quán)利， 對 于這種情況， 只有檢察機(jī)關(guān)最適合代表國家來提起訴訟， 維護(hù)整 個(gè)國家的公共和集體利益。2.公民、法人或者其他社會(huì)團(tuán)體組織作為原告?，F(xiàn)行行政 訴訟法規(guī)定，只有有直接利害關(guān)系的公民、法人或者

9、其他組織 才能對違法的行政行為提起訴訟。 但是筆者認(rèn)為， 這些主體同樣 可以作為行政公益訴訟的主體。 行政公益訴訟的目的就是為了保 護(hù)所有人的合法利益不受侵害， 公民、 法人作為受到行政機(jī)關(guān)違 法行政行為的侵害主體，哪怕這種侵害是輕微的、間接的，其也 應(yīng)該享有對此違法行為提起訴訟的權(quán)利。（二）行政公益訴訟的受案范圍 行政公益訴訟的受案范圍表明司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的限制程 度，反映了公民合法權(quán)益受司法權(quán)保護(hù)的范圍和界限。 只有明確 了受案范圍才能完整的建立行政公益訴訟體制。1. 行政機(jī)關(guān)損害公共利益的行政作為行為。 是指行政機(jī)關(guān)作 出違法的行政行為， 并沒有特定的主體受到損害， 同時(shí)行政相對 人還從

10、中獲得相應(yīng)利益。 在這種情形下， 行政主體和行政相對人 都不會(huì)提起行政訴訟， 然而公共利益卻收到了損失。 這就需要給 予不特定的受害人提起訴訟的權(quán)利。2. 行政機(jī)關(guān)損害公共利益的行政不作為行為。 行政機(jī)關(guān)的行 政不作為行為有兩種，第一種是行政機(jī)關(guān)自身應(yīng)當(dāng)主動(dòng)的作為， 其不愿作為，但是具有作為的可能性。第二種是經(jīng)當(dāng)事的公民、 法人或者其他組織申請，逾期不作為。第二種情形公民、法人或 者其他組織都可以提起訴訟或者申請行政復(fù)議來保護(hù)自己的權(quán) 利，然而第一種情形下，卻沒有辦法來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的不作為。3. 行政機(jī)關(guān)損害公共利益的抽象行政行為。 抽象行政行為與 具體行政行為相比，其具有主體不特定和可以反復(fù)

11、適用兩個(gè)特 性。正是由于這兩個(gè)特性， 抽象行政行為和公共利益具有最密切 的聯(lián)系， 更有可能侵犯公共利益。 如果能給予對行政機(jī)關(guān)的抽象 行政行為提起訴訟的權(quán)利， 就能夠在其侵犯公共利益之前進(jìn)行救 濟(jì)，在很大程度上減少公共利益的損害。（三）行政公益訴訟的舉證責(zé)任 舉證責(zé)任是指由誰來舉證的問題， 即提出主張的當(dāng)事人有舉 證證明自己主張的責(zé)任， 如若不能舉證， 則其自己承擔(dān)舉證不利 后果。對于一般的行政訴訟，通常都采用舉證責(zé)任倒置，由被告 承擔(dān)舉證責(zé)任。在行政公益訴訟中，一般也采用舉證責(zé)任倒置， 也就是由行政機(jī)關(guān)證明自己的行政行為合法， 若無法證明， 則承 擔(dān)不利后果。 但是在對行政不作為提起訴訟時(shí)， 原告應(yīng)承擔(dān)證明 行政機(jī)關(guān)應(yīng)為但不為的舉證責(zé)任。 還有在公共利益存在受到侵犯 的危險(xiǎn)的情況下，應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟和公民、 法人或者其他組織提起訴訟的舉 證責(zé)任也不盡相同， 檢察機(jī)關(guān)具有國家公權(quán)力， 應(yīng)該比公民承擔(dān) 更高的舉證責(zé)任。 若檢察機(jī)關(guān)提起訴訟， 其應(yīng)該證明行政機(jī)關(guān)是 否具有行政權(quán)力， 行政機(jī)關(guān)有沒有違法行政行為等方面進(jìn)行具體 舉證。而公民、法人或者其他組織提起訴訟，可以比照檢察機(jī)關(guān)相對簡單，由被告行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)