民辦學(xué)校出資人“合理回報”的規(guī)定性分析

1、民辦學(xué)校出資人“合理回報”的規(guī)定性分析2010年第7期總第160期林區(qū)教學(xué)TeachingofForestryRegionNo.72010GeneralNo.160民辦學(xué)校出資人"合理回報"的規(guī)定性分析鐘月仙(廣東省社會科學(xué)界聯(lián)合會,廣州510050)摘要:中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施以來,全國多個省市相繼出臺了促進(jìn)民辦教育發(fā)展的地方性法規(guī).但對于民辦學(xué)校出資人"合理回報"問題,各地方法規(guī)均沒有作進(jìn)一步的規(guī)范和說明.這是因為,民辦學(xué)校出資人"合理回報"的法律規(guī)定不僅自身存在漏洞,而且導(dǎo)致"合理回報"與民辦學(xué)校及

2、出資人之間產(chǎn)生了利益沖突.關(guān)鍵詞:民辦學(xué)校;出資人;合理回報中圖分類號:/992文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:10086714(2010)07003903中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法(以下簡稱民辦教育促進(jìn)法)實施以來,全國已有十多個省市陸續(xù)出臺了促進(jìn)民辦教育發(fā)展的相關(guān)地方性法規(guī).但對于民辦教育促進(jìn)法中明確規(guī)定的民辦學(xué)校出資人"合理回報",現(xiàn)有的地方性法規(guī)或復(fù)制民辦教育促進(jìn)法及實施條例相關(guān)條文的內(nèi)容,或僅以"按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行"的字樣點(diǎn)到即止,少數(shù)甚至避而不談.民辦學(xué)校出資人獲取合理回報在現(xiàn)實中仍然缺乏明確的操作依據(jù).那么,民辦學(xué)校出資人"合理回報&

3、quot;究竟是什么?它存在著什么樣的問題,以致地方性法規(guī)對它均不作進(jìn)一步的規(guī)范或說明?分析民辦學(xué)校出資人"合理回報"的法律規(guī)定方面解答這些問題.一,"合理回報"的界定民辦教育促進(jìn)法第51條規(guī)定:"民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本,預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后,出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報".而作為細(xì)則,民辦教育促進(jìn)法實施條例(以下簡稱實施條例)對"辦學(xué)結(jié)余"作了進(jìn)一步解釋,即:民辦學(xué)?？鄢k學(xué)成本等形成的年度凈收益,扣除社會捐助,國家資助的資產(chǎn),并預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必須

4、的費(fèi)用后的余額.可見,對于"辦學(xué)結(jié)余"這一概念,民辦教育促進(jìn)法和實施條例的界定存在不對稱性.因此,要界定民辦學(xué)校出資人的回報,必須先明確"辦學(xué)成本","發(fā)展基金"以及"其他必須的費(fèi)用"等因素.1."辦學(xué)成本"及"年度凈收益""辦學(xué)成本"是學(xué)校用于培養(yǎng)學(xué)生所支出的費(fèi)用.根據(jù)支出對象的不同,學(xué)校的支出費(fèi)用可分為兩大部分.一收稿日期:20100603作者簡介:鐘月仙(1979一),女,廣東廣州人,教育學(xué)碩士,從事教育法學(xué)研究.部分是對學(xué)校本身的支出,包括教育事業(yè)

5、支出,科研事業(yè)支出,附屬非獨(dú)立核算經(jīng)營單位的經(jīng)營支出以及自籌基建支出.另一部分是對其他單位支出,主要包括上繳上級支出及對附屬獨(dú)立核算單位補(bǔ)助支出獅一螂.顯然,后者并不屬于學(xué)校的辦學(xué)支出.而在學(xué)校本身的支出當(dāng)中,科研事業(yè)支出和附屬非獨(dú)立核算經(jīng)營單位的支出,如果不是為教學(xué)服務(wù)的話,也不能算是辦學(xué)支出.此外,由于民辦學(xué)校是自籌經(jīng)費(fèi)的單位,收入扣除支出后的余額不屬于財政預(yù)算結(jié)余.財政部和國家稅務(wù)局1997年發(fā)布的關(guān)于事業(yè)單位社會團(tuán)體征收企業(yè)所得稅的通知規(guī)定,包括學(xué)校在內(nèi)的事業(yè)單位,除財政撥款和國務(wù)院或財政部,國家稅務(wù)總局規(guī)定免征企業(yè)所得稅的項目外,其取得的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得,應(yīng)一律征收企業(yè)所得稅.

6、據(jù)此,民辦學(xué)校沒有上繳財政的任務(wù),但有上繳所得稅金的任務(wù).換言之,"辦學(xué)成本"并不是學(xué)校的全部支出,它只是民辦學(xué)校各項支出中的一項.因此,實施條例中,民辦學(xué)校的年度凈收益是民辦學(xué)校"扣除辦學(xué)成本等形成的"的界定是恰當(dāng)?shù)?凈收益是衡量社會經(jīng)濟(jì)活動是否有效的基本指標(biāo).在實際計算中,它等于產(chǎn)出量扣除投入量后的余額,即凈收益=收益一成本.年度凈收益,就是年度收益扣除年度成本之后的余額.根據(jù)我國現(xiàn)行事業(yè)單位會計制度,教育單位只進(jìn)行支出(費(fèi)用)的核算,不進(jìn)行成本核算(附屬非獨(dú)立核算單位除外).那么,學(xué)校的年度凈收益就是學(xué)校年度收益扣除年度支出(費(fèi)用)之后的余額.民辦

7、學(xué)校的年度凈收益就是民辦學(xué)校的年度收益扣除年度支出之后的余額.與公辦學(xué)校不同,民辦學(xué)校的主要特點(diǎn)是學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi).目前,我國民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源中,社會捐資和政府資助所占的比例極少.學(xué)費(fèi)收入是大多數(shù)民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)的主要來源.因此,民辦學(xué)校的辦學(xué)成本和年度凈收益基本上由受教育者支付的教育費(fèi)用形成.一392."發(fā)展基金"及"其他必須的費(fèi)用"按照我國學(xué)校財務(wù)制度建設(shè)的要求,學(xué)校必須從年度凈收入中提取學(xué)?；?目前,我國學(xué)校的基金包括固定基金,專用基金和事業(yè)基金三部分.固定基金因固定資產(chǎn)的存在而存在,在數(shù)量上與固定資產(chǎn)等額.專用基金是學(xué)校從當(dāng)年的結(jié)余中提取的,并用于規(guī)

8、定用途的基金,包括職工福利基金,修購基金,學(xué)生獎貸基金,勤工助學(xué)基金,住房基金和留本基金等.而事業(yè)基金是學(xué)校擁有的,非限定用途的,可以由學(xué)校自行支配的基金.它的來源方式主要有四個:一是結(jié)余分配的剩余數(shù);二是專項資金的結(jié)余數(shù);三是固定基金的轉(zhuǎn)入數(shù);四是接受捐贈形成的基金.對于民辦學(xué)校,民辦教育促進(jìn)法還要求民辦學(xué)校預(yù)留一定比例的發(fā)展基金,用于學(xué)校的建設(shè),維護(hù)和教學(xué)設(shè)備的添置,更新等.因此,民辦學(xué)校的基金就包括固定基金,專用基金,事業(yè)基金和發(fā)展基金四個部分.在這四項基金中,固定基金不需要額外提取.事業(yè)基金由民辦學(xué)校自行支配,國家對其不作具體要求.換言之,國家規(guī)定民辦學(xué)校必須提取的學(xué)校基金就只有專用基

9、金和發(fā)展基金兩部分.對發(fā)展基金,民辦教育促進(jìn)法和實施條例已經(jīng)作了相關(guān)規(guī)定.因此,專用基金就是民辦學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定提取的"其他必須的費(fèi)用".民辦學(xué)校需要提取的專用基金,除了國家統(tǒng)一規(guī)定的六個項目之外,還包括各個地區(qū)的主管部門要求民辦學(xué)校必須提取的項目.例如,按照廣州市教育局,廣州市財政局的規(guī)定,廣州市的民辦學(xué)校要從辦學(xué)結(jié)余中提取風(fēng)險保證金.因此,不同地區(qū)的民辦學(xué)校按要求提取的"其他必須的費(fèi)用"各不相同.對民辦學(xué)校的年度凈收益進(jìn)行分配,首先要扣除社會捐助,國家資助的資產(chǎn),并預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必須的費(fèi)用.其中,除發(fā)展基金單獨(dú)預(yù)留之外,

10、社會捐助的資產(chǎn)轉(zhuǎn)入事業(yè)基金;按照國家規(guī)定提取的費(fèi)用轉(zhuǎn)入專項基金;國家資助的資產(chǎn),如有限定用途的轉(zhuǎn)入專用基金,否則轉(zhuǎn)入事業(yè)基金.換言之,民辦教育促進(jìn)法及實施條例要求民辦學(xué)校在分配年度凈收益時,首先要提取學(xué)?；?3."辦學(xué)結(jié)余"及"合理回報"民辦教育促進(jìn)法及實施條例將"民辦學(xué)?？鄢k學(xué)成本等形成的年度凈收益,扣除社會捐助,國家資助的資產(chǎn),并依照本條例的規(guī)定,預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必須的費(fèi)用后的余額"稱為"辦學(xué)結(jié)余".這一提法是不準(zhǔn)確的.首先,結(jié)余是特定會計單位開展業(yè)務(wù)活動和其他活動的總收入扣除總支出

11、后的余額,是該會計單位的凈收益.民辦學(xué)校形成年度凈收益,進(jìn)而提取學(xué)?；鸷蟮挠囝~,并不是民辦學(xué)?？偸杖丝鄢傊С龊蟮玫降挠囝~,因此,稱之為"結(jié)余"并不合適.其次,如前文所述,盡管民辦學(xué)校的收入主要是教育服務(wù)收入,但它的支出并非完全用于辦學(xué)活動.在此情況下,將民辦學(xué)校的結(jié)余統(tǒng)稱為"辦學(xué)結(jié)余"也不妥當(dāng).依據(jù)民辦教育促進(jìn)法及實施條例,民辦學(xué)校形.40.成年度凈收益,進(jìn)而提取學(xué)?；鸷蟮挠囝~可分作兩部分.一部分作為合理回報由出資人獲得,另一部分應(yīng)轉(zhuǎn)入民辦學(xué)校的事業(yè)基金,成為民辦學(xué)校的辦學(xué)積累.換言之,"合理回報"實際上就是民辦學(xué)校年度凈收益,

12、或者說是年度結(jié)余中的一部分.既然大多數(shù)民辦學(xué)校是按完全成本收費(fèi)的,那么出資人合理回報的主要來源當(dāng)然也就是受教育者支付的教育費(fèi)用.二,"合理回報"的不確定性實施條例規(guī)定出資人的合理回報從民辦學(xué)校年度辦學(xué)結(jié)余中按一定比例提取,并要求民辦學(xué)校根據(jù)給定的條件確定出資人的回報比例.但是,民辦學(xué)校出資人的"合理回報"始終帶有重重不確定性.首先,民辦學(xué)校的年度凈收益難以準(zhǔn)確計算.教育具有三大功能:教學(xué),科研及社會服務(wù).學(xué)校的支出相應(yīng)地分成教學(xué)支出,科研支出,社會服務(wù)支出三部分.初等以下的教育層次涉及科研和社會服務(wù)的支出很少,可以忽略不計.而教育層次越高,科研和社會服務(wù)

13、支出占總支出的比例越大,其總支出的核算結(jié)果就越粗略(高等學(xué)校會計的支出類科目中明確列出了"科研事業(yè)支出"一項,麗中小學(xué)會計支出類科目中則沒有列出該項,表明科研事業(yè)支出在中小學(xué)會計中可忽略不計).而且,合理的計算學(xué)?？傊С龅姆绞綉?yīng)該考慮到固定資產(chǎn)的折舊,但我國目前尚沒有一個學(xué)校固定資產(chǎn)折舊的計算辦法.在此情況下,民辦學(xué)校的凈收益是不可能準(zhǔn)確地計算到的.其次,不同的民辦學(xué)校提取的學(xué)?；鸩槐M相同.一方面,除修購基金,職工福利基金,醫(yī)療基金,獎教獎學(xué)基金,住房基金及留本基金六項之外,學(xué)?？梢园凑諊业挠嘘P(guān)規(guī)定提取或設(shè)置其他專用基金.這是不同地區(qū)民辦學(xué)校提取專用基金的情況不盡相同的

14、依據(jù).民辦學(xué)校提取的專用基金不確定,學(xué)校基金也就無法確定.另一方面,對于發(fā)展基金,實施條例要求民辦學(xué)校按不低于年度凈收益的25%的比例提取.但"不低于"是不確定的概念,在操作中難以把握.于是,地方的教育部門及民辦學(xué)?？梢院唵蔚貙⑻崛“l(fā)展基金的比例確定為25%.而對于民辦教育促進(jìn)法及實施條例沒有提及的其他學(xué)?；?地方教育部門或民辦學(xué)校可以完全忽略,而將民辦學(xué)校年度凈收益扣除25%發(fā)展基金后剩余的75%確定為可提取合理回報的部分.再次,出資人提取合理回報的參照標(biāo)準(zhǔn)不清晰.實施條例第45條規(guī)定民辦學(xué)校確定出資人合理回報比例的因素有:"(1)收取費(fèi)用的項目和標(biāo)準(zhǔn);(2)

15、用于教育教學(xué)活動和改善辦學(xué)條件的支出占收取費(fèi)用的比例;(3)辦學(xué)水平和教育質(zhì)量."其中,"與同級同類其他民辦學(xué)校相比較,收取費(fèi)用高,用于教育教學(xué)活動和改善辦學(xué)條件的支出占收取費(fèi)用的比例低,并且辦學(xué)水平和教育質(zhì)量低的民辦學(xué)校",其出資人取得合理回報的比例不得高于同級同類其他民辦學(xué)校.據(jù)此規(guī)定,出資人獲取合理回報的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是"同級同類其他民辦學(xué)校".對于收取費(fèi)用,用于教育教學(xué)活動及改善辦學(xué)條件的支出比例,辦學(xué)水平以及教育質(zhì)量等項目,同級同類民辦學(xué)校之間確實可以進(jìn)行比較.但是,問題仍然存在.第一,各項指標(biāo)水平較低的民辦學(xué)校的出資人獲取的合理回報不得高

16、于各項指標(biāo)水平較高的民辦學(xué)校的出資人的合理回報.那么,兩者的合理回報能否相等?第二,只有收費(fèi)低,用于教育教學(xué)活動和改善辦學(xué)條件的支出占收取費(fèi)用的比例高,并且辦學(xué)水平和教育質(zhì)量都高的民辦學(xué)校,其出資人才能得到同級同類民辦學(xué)校中最高的合理回報.但是,這個最高的合理回報又該如何確定?三,"合理回報"導(dǎo)致的利益沖突民辦教育促進(jìn)法及實施條例規(guī)定,只要民辦學(xué)校能夠形成年度凈收益,出資人就可以獲得合理回報,但它并不能為出資人獲取經(jīng)濟(jì)利益提供切實保障.與公司股東按股份比例獲取經(jīng)濟(jì)利益不同,一方面,出資人出資的數(shù)額并不是出資人提取合理回報的考慮因素.出資人合理回報多少就與其出資辦學(xué)的數(shù)額無關(guān)

17、.另一方面,實施條例沒有對合理回報的比例作明確說明.這意味著,出資人取得的合理回報也許并不能幫助出資人收回出資,或者是,出資人要經(jīng)過相當(dāng)長的時間才能夠收回其辦學(xué)出資.于是,為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益,出資人就會放棄直接出資,而選擇其他的方式舉辦民辦學(xué)校.近幾年來,我國純民辦學(xué)校數(shù)量持續(xù)減少(浙江省民辦教育協(xié)會基于浙江省民辦中小學(xué)辦學(xué)現(xiàn)狀所進(jìn)行的調(diào)研發(fā)現(xiàn),2004-2010年間,浙江省新增的43所純民辦中小學(xué)中,2l所因各種原因終止辦學(xué),l2所被政府接管,即共計33所純民辦中小學(xué)消亡),而由公辦學(xué)校改制而成的民辦學(xué)校和由公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校數(shù)量迅速增加.這是因為較之前者,后者參照民辦學(xué)校的政策,能夠

18、在招生,收費(fèi),校長和教師選聘及學(xué)校內(nèi)部管理等方面獲得較大的自主權(quán),更好地實踐自己的辦學(xué)意愿,包括實現(xiàn)合理回報.而更重要的是,由公辦學(xué)校改制而成的民辦學(xué)校和由公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校還有一個共同點(diǎn),就是出資人投入到民辦學(xué)校的資金相對較少.在合理回報缺乏保障的情況下,出資舉辦轉(zhuǎn)制學(xué)?；蛎＾k民校,出資人所要花費(fèi)的成本及承擔(dān)的風(fēng)險相對較低,那么,合理回報的可能性及回報率就會相對較高.正如浙江省民辦教育協(xié)會的調(diào)研報告所指出的,旨在促進(jìn)民辦教育發(fā)展的法律法規(guī),并沒有真正調(diào)動社會力量的辦學(xué)積極性.民辦學(xué)校出資人合理回報與民辦學(xué)校的權(quán)益同樣也產(chǎn)生了沖突.其一,如前文所述,民辦教育促進(jìn)法和實施條例中關(guān)于&q

19、uot;合理回報"的表述有著不明確及不恰當(dāng)之處,這在實際操作中容易導(dǎo)致侵權(quán)行為的發(fā)生.比如,實施條例在對"辦學(xué)結(jié)余"的解釋中,以"辦學(xué)成本等"的字眼統(tǒng)稱了民辦學(xué)校的年度支出,此外沒有更具體的說明.從會計學(xué)的角度講,成本一結(jié)余是配對的概念.因此,辦學(xué)結(jié)余就應(yīng)該是與辦學(xué)成本相對應(yīng)的概念.民辦學(xué)校的年度凈收益就容易被理解成是民辦學(xué)校扣除辦學(xué)成本后形成的.這一想法恰好又與民辦教育促進(jìn)法第51條的表述相符合.這樣,民辦學(xué)校在辦學(xué)之外的支出和結(jié)余自然就被忽略掉了.而合理回報又是從辦學(xué)結(jié)余中來的,于是導(dǎo)致出資人設(shè)法降低民辦學(xué)校的辦學(xué)成本,從而影響民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量.其二,根據(jù)實施條例,民辦學(xué)校的年度辦學(xué)結(jié)余是由出資人和民辦學(xué)校各占一部分的.但是,按照現(xiàn)行學(xué)校會計制度的規(guī)定,學(xué)校的年度結(jié)余分配后的余額要轉(zhuǎn)人事業(yè)基金,構(gòu)成事業(yè)基金的一部分.即是說,要保障民辦教育促進(jìn)法及實施條例賦予的民辦學(xué)校與出資人雙方的權(quán)益,出資人要求