調(diào)查與決策――《增強(qiáng)化債責(zé)任搶抓發(fā)展機(jī)遇

1、調(diào)查與決策增強(qiáng)化債責(zé)任搶抓發(fā)展機(jī)遇總第162期調(diào)查與決策（內(nèi)參）第51期增強(qiáng)化債責(zé)任 搶抓發(fā)展機(jī)遇游仙區(qū)化解區(qū)鄉(xiāng)債務(wù)的實(shí)踐與探索中共游仙區(qū)委書記 苗 平游仙區(qū)政協(xié)主席 雍遠(yuǎn)奉我區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)債沉重，嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。區(qū)委、區(qū)政府認(rèn)真實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，負(fù)重自強(qiáng)，迎難而上，對(duì)化債作了大膽探索和有益嘗試，取得了階段性成果，維護(hù)了一方穩(wěn)定，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一、全區(qū)債務(wù)的基本情況及特點(diǎn)債務(wù)重。截至2004年底，全區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)政府各類負(fù)債16.96億元，其中區(qū)級(jí)負(fù)債10.66億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債6.3億元。人均負(fù)債高達(dá)3380元。債類

2、多。區(qū)級(jí)債務(wù)的構(gòu)成主要包括：清理整頓“三金一社”（指農(nóng)村合作基金會(huì)、個(gè)體私營企業(yè)基金會(huì)、臺(tái)僑基金會(huì)和供銷社股金）政府兜底負(fù)債5.98億元；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債1.56億元；發(fā)展社會(huì)事業(yè)及道路工程建設(shè)負(fù)債1.54億元；農(nóng)、林、水、計(jì)生、衛(wèi)生、教育、文化等公共事業(yè)發(fā)展負(fù)債0.93億元；各類借款利息0.65億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的構(gòu)成包括：治理農(nóng)村“金融三亂”負(fù)債3.38億元；興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及園區(qū)開發(fā)建設(shè)負(fù)債1.88億元；農(nóng)村道路、灌溉渠系等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育“普九”達(dá)標(biāo)等農(nóng)村社會(huì)事業(yè)負(fù)債0.82億元；各類借款利息及其他原因負(fù)債0.22億元。牽涉廣。區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)債涉及面廣，涉及部門較多，僅區(qū)專項(xiàng)貸款就包括上

3、級(jí)政府財(cái)政資金、部門資金及友鄰單位資金，甚至還包括機(jī)關(guān)干部借款，拖欠工程款等。全區(qū)負(fù)債中有借中央專貸5.48億元，借市財(cái)政資金8021萬元，借市國土局500萬元，借中國工程物理研究院1000萬元。特別是清理“三金一社”政府兜底形成的債務(wù)9.36億元，涉及股民16萬戶?；瘋y。因債務(wù)重，財(cái)政增收手段有限，化解債務(wù)的難度在逐年增大。近幾年來，我區(qū)區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)政府采取了處置變賣資產(chǎn)、追回欠款、抵押國有或集體資產(chǎn)以及存量土地資源等綜合措施，化解債務(wù)有一定效果。但是近17億的債務(wù)，每年利息還要增加5000余萬元，對(duì)僅有1.4億元的區(qū)級(jí)財(cái)政來說，無疑是舉步維艱，難上加難。二、化解債務(wù)的主要做法近年來，區(qū)委、區(qū)

4、政府堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照“多管齊下、分類處置、逐步消化、控制新增”的總體原則，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，制訂措施，采取堵、壓、追、賣、抵、借等行之有效的辦法，積極化解區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)債務(wù)，進(jìn)行大膽探索和有益嘗試，取得了階段性成果。截至目前，全區(qū)區(qū)鄉(xiāng)債務(wù)已降至14.58億元，按同口徑比化債2.32億元。（一）完善制度，增強(qiáng)債務(wù)約束力。區(qū)委、區(qū)政府積極制定和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，分清債務(wù)類別，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，鎖定債務(wù)額度，防止債務(wù)增加。一是堅(jiān)持科學(xué)民主決策。區(qū)、鄉(xiāng)黨政及區(qū)級(jí)部門的重大事項(xiàng)，堅(jiān)決執(zhí)行科學(xué)民主和集體決策程序，防止因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)決策失誤造成損失，形成新增債務(wù)。近兩年來沒有一起因決策失誤形成的債務(wù)，受到市

5、委、市政府的高度肯定。二是審計(jì)建賬，鎖定舊債。區(qū)上成立由審計(jì)部門牽頭，各相關(guān)部門參與的債務(wù)審計(jì)小組，對(duì)區(qū)鄉(xiāng)債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，逐筆核對(duì)，分類處置，鎖定債務(wù)。對(duì)不應(yīng)由政府承擔(dān)的債務(wù)堅(jiān)決剝離，擠干政府負(fù)債水份；對(duì)應(yīng)由政府償還的債務(wù)，核本降息后重新完善手續(xù)，鎖定債務(wù)基數(shù)。三是建章立制，嚴(yán)控新債。規(guī)定：任何單位不得以集體名義為企業(yè)貸款提供擔(dān)?；虻盅海粶?zhǔn)開展不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，不得借款發(fā)放職工工資、津補(bǔ)貼和彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)缺口；新增建設(shè)項(xiàng)目一律實(shí)行報(bào)批制，未經(jīng)審查批準(zhǔn)的項(xiàng)目一律不得開工建設(shè)；新建工程必須實(shí)行公開招投標(biāo)制度，自覺接受群眾監(jiān)督；對(duì)新增債務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，堅(jiān)持“誰審批、誰負(fù)責(zé)，誰舉債、

6、誰償還”的原則；對(duì)在任期內(nèi)未完成減債目標(biāo)或新增不良債務(wù)的主要領(lǐng)導(dǎo)，不得提拔重用或異地交流任職。（二）推進(jìn)改革，提高資金使用效益。一是推行財(cái)政綜合預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算管理。建立會(huì)管中心，對(duì)部門預(yù)算實(shí)行報(bào)賬制；根據(jù)事權(quán)核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，超預(yù)算使用財(cái)政資金必須由區(qū)政府常務(wù)會(huì)議集體決定，財(cái)稅超收部分按比例返還并?？钣糜诨忄l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。二是建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，制止奢侈浪費(fèi)。建立區(qū)接待辦公室，統(tǒng)一管理全區(qū)接待事務(wù)，壓縮接待費(fèi)等各項(xiàng)事務(wù)性支出；實(shí)行嚴(yán)格的政府采購制度，防止在物資采購環(huán)節(jié)造成浪費(fèi)；嚴(yán)格人、車、話、會(huì)的管理，努力降低行政成本。三是積極推進(jìn)人事制度改革，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。在核定人員編制的基礎(chǔ)上清退編外人員，分流富

7、余人員，裁減超編人員。四是組建國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，專職從事國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，保證國有資產(chǎn)保值增值。經(jīng)測算，上述幾項(xiàng)改革平均每年可減少財(cái)政支出近千萬元，增加財(cái)政調(diào)控能力3000萬元以上。（三）強(qiáng)力清債，逐步縮小債務(wù)空間。最大限度地回收債權(quán)，減少呆壞賬損失，既是籌措兌付資金、兌現(xiàn)政府承諾的重要渠道，更是減輕債務(wù)壓力、化解巨額債務(wù)的必要手段。為此，區(qū)委、區(qū)政府采取各種措施強(qiáng)力追債，根據(jù)債權(quán)結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，先后抽調(diào)120余名機(jī)關(guān)干部組建了9個(gè)由副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任組長的債權(quán)追收小組和公檢法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)骨干組成的追債專案組。區(qū)鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，開展聲勢浩大的“百日會(huì)戰(zhàn)”等系列追債行動(dòng)，打擊和震懾逃廢債務(wù)等違法犯罪行為。通過努

8、力，全區(qū)共回收現(xiàn)金6.36億元，并追繳歷年已支付的高息1.21億元，把“三金一社”的損失降到最低程度。在努力追債的同時(shí)，區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)商請(qǐng)有關(guān)債權(quán)單位，取得理解和支持。例如，一筆應(yīng)由政府承擔(dān)責(zé)任的工行貸款本息1800萬元，工行改革時(shí)層層剝離轉(zhuǎn)讓給地方資產(chǎn)公司，地方政府和公司在政策允許的范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)一致，共同受益，最終履行660萬元的經(jīng)濟(jì)責(zé)任后了結(jié)了債權(quán)債務(wù)關(guān)系，協(xié)調(diào)化解債務(wù)1140萬元。（四）變現(xiàn)資產(chǎn)，防止資產(chǎn)閑置貶值。堅(jiān)持按照公開、公平、公正的原則拍賣資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)最大化。區(qū)上納入公開拍賣的資產(chǎn)有：基金會(huì)追債回收的資產(chǎn)，區(qū)內(nèi)國有、集體土地使用權(quán)、開發(fā)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公產(chǎn)以及塘埝、林場、果園

9、等集體資產(chǎn)。在公開、公平、競爭的原則下進(jìn)行拍賣，最大限度地減少了損失。將全區(qū)干部、教師住房一律按照國家房改政策實(shí)施住房制度改革，回收資金用于還債。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，通過資產(chǎn)變現(xiàn)的方式籌集資金1.62億元。在變現(xiàn)資產(chǎn)的過程中，既尊重歷史，依法辦事，又靈活地運(yùn)用市場的手段，讓資產(chǎn)變現(xiàn)最大化。例如，一塊面積為220畝的工業(yè)用地原出讓價(jià)格為9.3萬元/畝，債務(wù)方無力償還債務(wù)，又沒有進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營等活動(dòng)。通過協(xié)調(diào)，促成該宗土地用途改變?yōu)樯套∮玫?，并公開掛牌拍賣為25萬元/畝，不僅有效地抵償了債務(wù)，而且還新增土地收益3454萬元。（五）以資抵債，努力增強(qiáng)化債實(shí)效。對(duì)拍賣未成交資產(chǎn)，采取以資抵債的方式抵轉(zhuǎn)債務(wù)，努

10、力增強(qiáng)化債實(shí)效。一是開設(shè)以資抵債商場。股民憑股金憑證到商場選購商品，實(shí)現(xiàn)抵債目的，此舉化債2000余萬元。二是用資產(chǎn)抵償工程欠款，促使有實(shí)力的企業(yè)重新盤活資產(chǎn)，既活躍地方經(jīng)濟(jì)，又增強(qiáng)地方稅收。新橋鎮(zhèn)的幾個(gè)企業(yè)，在個(gè)基會(huì)和農(nóng)基會(huì)共有貸款800余萬元，企業(yè)瀕于破產(chǎn)。為盡快消化這些債務(wù)，同時(shí)也為這些企業(yè)找到出路，區(qū)上將幾宗企業(yè)資產(chǎn)抵償給實(shí)力雄厚的投資商，幾家瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在當(dāng)年即投產(chǎn)運(yùn)營，現(xiàn)在每年還為新橋鎮(zhèn)財(cái)政貢獻(xiàn)稅收100萬元以上，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。（六）爭取借貸，維護(hù)穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境?！叭鹨簧纭本薮蟮亩档變陡秹毫陀纱诵纬傻某林刎?fù)債，使區(qū)委、區(qū)政府腹背受難。為此，區(qū)委、區(qū)政府站在顧全大局

11、、保護(hù)群眾利益的高度多方爭取支援，積極拓寬籌資渠道。一是竭力爭取使用中央專貸5.48億元。二是應(yīng)急之時(shí)向周邊友鄰單位借款，即用即還。雖然這種方式?jīng)]有從根本上化解債務(wù)，但卻有效緩解了我區(qū)緊張的資金鏈，保證了社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)了人民群眾的根本利益，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。三、存在的問題及建議區(qū)委、區(qū)政府在化解區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)政府債務(wù)盡管做了大量工作，取得一定成效。但是債務(wù)基數(shù)龐大，政府償債能力弱，問題仍然存在。針對(duì)當(dāng)前化債中存在的困難和問題，提出以下建議。（一）分類指導(dǎo)，重在“活”，盡量讓重債區(qū)休養(yǎng)生息。負(fù)債巨額的重災(zāi)區(qū)，靠自身的努力很難擺脫沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，必須依靠上級(jí)和各個(gè)方面支持。一是要提供較寬松的財(cái)政

12、環(huán)境。目前，我區(qū)財(cái)政總收入僅1.4億元，財(cái)政供養(yǎng)人口達(dá)7777人，僅是一個(gè)能夠保吃飯的財(cái)政，根本無力拿出財(cái)政資金來償還債務(wù)，即使償債，也難免影響正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至導(dǎo)致干部、教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定。建議省、市適當(dāng)提高中央與地方共享稅種的返還比例，給予35年的重點(diǎn)傾斜，使區(qū)級(jí)經(jīng)濟(jì)能夠休養(yǎng)生息并增強(qiáng)造血功能。二是要給予必要的投入支持。我區(qū)城市道路交通及園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)債近5億元，如果上級(jí)政府能夠在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市土地出讓收益分成等方面給予政策上的適當(dāng)傾斜，不但可以確保城市建設(shè)不再發(fā)生新的債務(wù)，同時(shí)還會(huì)為全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展贏得更多的機(jī)遇。（二）分清債別，重在“時(shí)”，努力使重債區(qū)債務(wù)分流。分清債務(wù)形成的原因，

13、尊重歷史，區(qū)別還債，是化解重債區(qū)債務(wù)的有效舉措。我區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)政府16.96億元的負(fù)債，主要可分為兩個(gè)部分：一部分是加快自身發(fā)展過程形成的負(fù)債，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的負(fù)債。對(duì)于這類債務(wù)，只有靠大力盤活資產(chǎn)，讓現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮更大作用，通過發(fā)展來逐步償還。另一部分是政策性因素的負(fù)債，如農(nóng)村的“普九”等達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)、“三金一社”清整兜底的負(fù)債，這些負(fù)債數(shù)額巨大，政策因素很強(qiáng)。全區(qū)僅“三金一社”清整兜底就負(fù)債9.36億元，其中承擔(dān)原個(gè)體基金會(huì)中央專貸就達(dá)3.5億元。建議對(duì)上面要求的升級(jí)達(dá)標(biāo)所造成的債務(wù)，應(yīng)逐年通過豁免予以解決，也可以由中央、省、市、縣幾級(jí)財(cái)政按比例共同承擔(dān)。中央、省垂直管理部門當(dāng)

14、時(shí)所批準(zhǔn)的“基金會(huì)”造成的債務(wù)、虧損，應(yīng)按照“債隨政策走，債隨債主留”的原則，給予剝離。（三）分步實(shí)施，重在“實(shí)”，化解重災(zāi)區(qū)債務(wù)的最終出路。對(duì)于像我區(qū)這樣負(fù)債沉重的區(qū)縣，要在較短時(shí)期內(nèi)償還全部債務(wù)的可能性太小，依靠爭取國家專項(xiàng)資金來消化的空間也不大，根本出路還在于依靠自身發(fā)展來逐步償還。要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，就得抓住機(jī)遇，優(yōu)化地區(qū)環(huán)境，提升地區(qū)競爭力。從我區(qū)近年來化債取得的初步經(jīng)驗(yàn)證明：重災(zāi)區(qū)債務(wù)的化解，離不開當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，離不開各級(jí)各部門的支持和幫助。2005年，市委、市政府為了幫助我區(qū)發(fā)展，出臺(tái)了解決具體困難的12條措施，其中，就包括欠市財(cái)政8000余萬元資金掛賬停息5年等具體措施，給予了大

15、力的支持，促進(jìn)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。2005年我區(qū)GDP 創(chuàng)造了建區(qū)十年來的新高，增速達(dá)到13.72%，財(cái)政增長15.40%。實(shí)踐證明，還債必須講求一個(gè)“實(shí)”字，絕不能只是一些口號(hào)，先發(fā)展，再還債，快發(fā)展，就快還債。（四）分級(jí)考核，重在“效”，確保重債區(qū)減債責(zé)任制?；鈪^(qū)鄉(xiāng)債務(wù)要針對(duì)區(qū)鄉(xiāng)實(shí)際，制定出切合實(shí)際的化解目標(biāo)，建立起因地制宜的化解考核機(jī)制，做到化債工作一區(qū)一策、一鄉(xiāng)一策，逐年實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)。一是要有明確具體的目標(biāo)要求。對(duì)負(fù)債總額不同的區(qū)（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)，分別制定出一個(gè)化解債務(wù)時(shí)間長短不等的總體目標(biāo)，并根據(jù)總的目標(biāo)任務(wù)，再制定出詳細(xì)的分年度化債目標(biāo)。二是要有嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲制度。每年年初要按照總體目標(biāo)將年度化債任務(wù)分解