基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化有關(guān)問(wèn)題研究

1、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化有關(guān)問(wèn)題研究財(cái)政廳社保處【摘 要】作為新一輪醫(yī)改的重要內(nèi)容，2009年6月，國(guó)家正式啟動(dòng)實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作，但一年多來(lái)的實(shí)踐表明“成績(jī)不易、問(wèn)題不少”。 本文試圖從基本公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)涵、全國(guó)和我省的實(shí)施現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題等方面進(jìn)行研究梳理，提出基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化發(fā)展存在的問(wèn)題及政策建議?！娟P(guān)鍵詞】醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革 基本公共衛(wèi)生服務(wù) 均等化 黨的十七大報(bào)告中明確提出：“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動(dòng)?！边@是中國(guó)共產(chǎn)黨政治報(bào)告中第一次明確提出“基本公共服務(wù)均等化”概念。中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的

2、意見(jiàn)（中發(fā)20096號(hào)）中明確指出：“促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)居民基本公共衛(wèi)生服務(wù)差距，力爭(zhēng)讓群眾少生病?！闭綄ⅰ盎竟残l(wèi)生服務(wù)均等化”提上日程，并作為2009-2011年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革五項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)之一。同年6月18日，為貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革文件精神，啟動(dòng)和部署2009年重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化工作，國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開(kāi)實(shí)施重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化工作啟動(dòng)電視電話(huà)會(huì)議。7月7日，衛(wèi)生部、財(cái)政部、國(guó)家人口計(jì)生委出臺(tái)關(guān)于促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的意見(jiàn)（衛(wèi)婦社發(fā)

3、200970號(hào)），這標(biāo)志著我國(guó)推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作正式啟動(dòng)實(shí)施。隨后，各省按照中央的統(tǒng)一要求，均啟動(dòng)實(shí)施本地區(qū)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家的這一系列政策和舉措，為推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作提供的制度設(shè)計(jì)和發(fā)展機(jī)遇。本文試圖從基本公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)涵、全國(guó)和我省的實(shí)施現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題等方面進(jìn)行研究梳理，提出基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的理論發(fā)展和政策建議。1 對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的基本認(rèn)知1.1 基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的內(nèi)涵目前，政界、學(xué)界對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的定義還存在分歧，但這是分歧不是對(duì)“公共性”、“均等化”過(guò)程中政府主導(dǎo)性作用，而是在于服務(wù)的內(nèi)容以及均等化

4、內(nèi)涵方面。基本公共衛(wèi)生服務(wù)，是指由疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)向全體居民提供，是公益性的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，主要起疾病預(yù)防控制作用?；竟残l(wèi)生服務(wù)均等化，有三方面含義：一是城鄉(xiāng)居民，無(wú)論年齡、性別、職業(yè)、地域、收入等，都享有同等權(quán)利；二是服務(wù)內(nèi)容是動(dòng)態(tài)的，將根據(jù)國(guó)力改善、財(cái)政支出增加而不斷擴(kuò)大；三是以預(yù)防為主的服務(wù)原則與機(jī)會(huì)均等的核心理念。 1.2 實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的必然選擇1.2.1 實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要抓手。堅(jiān)持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，逐步實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)

5、生服務(wù)，這是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展從理念到體制的重大創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容，既包括針對(duì)人群的疾病監(jiān)測(cè)和控制等公共衛(wèi)生服務(wù)，又包括針對(duì)個(gè)體的疫苗接種和孕產(chǎn)婦保健等公共衛(wèi)生服務(wù)，還包括社會(huì)可承受的具有成本效果的基本臨床服務(wù)。實(shí)施公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，是把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供的具體實(shí)踐，也是推進(jìn)醫(yī)改的一個(gè)重要抓手，可以讓人民群眾看到各級(jí)政府在切實(shí)履行承諾，扎實(shí)推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，有利于提升人民群眾對(duì)醫(yī)改的信心。1.2.2 實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)效率的有效途徑。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、自然環(huán)境的變遷、生活方式的改變等各種因素，我省公共衛(wèi)生服務(wù)面臨巨大的挑

6、戰(zhàn)：一些傳染病和地方病的流行尚未得到有效控制，新發(fā)傳染病的問(wèn)題日益嚴(yán)重；慢性非傳染性疾病日趨增多，已成為主要的健康問(wèn)題；人口老齡化進(jìn)程的加快，給衛(wèi)生服務(wù)帶來(lái)巨大壓力。在人口眾多、資源相對(duì)匱乏的條件下，要解決上述問(wèn)題，必須發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)。落實(shí)預(yù)防為主的衛(wèi)生工作方針，既提高衛(wèi)生資源的利用效率，又減輕了國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，提高城鄉(xiāng)居民的健康水平。1.2.3 實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是人民群眾得到健康實(shí)惠的重要舉措。針對(duì)傳染病、慢性病等重大疾病和嚴(yán)重威脅婦女兒童等重點(diǎn)人群的健康問(wèn)題，國(guó)家確定了重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，如白內(nèi)障手術(shù)治療、補(bǔ)種乙肝疫苗、農(nóng)村婦女“兩癌”檢查、育齡婦女補(bǔ)服葉酸等項(xiàng)目。同

7、時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、主要公共衛(wèi)生問(wèn)題和干預(yù)措施效果，國(guó)家確定了建立居民健康檔案、預(yù)防接種、傳染病防治、慢性病管理和婦女兒童保健等基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。實(shí)施以上公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，既可免除或緩解疾病對(duì)人民群眾的威脅，也有利于提高基本公共衛(wèi)生公平性和可及性，直接關(guān)系到億萬(wàn)群眾和家庭，使人民群眾得到看得見(jiàn)、摸得著的健康實(shí)惠。1.2.4 實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要舉措。讓全體城鄉(xiāng)居民免費(fèi)享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)，有利于提高居民對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性，有利于逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間差異、提高公共衛(wèi)生服務(wù)公平性，也有利于改善居民健康狀況，促進(jìn)社會(huì)和諧。實(shí)施國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，也是我國(guó)

8、公共衛(wèi)生制度建設(shè)一項(xiàng)重要內(nèi)容，有利于促進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)由單純醫(yī)療服務(wù)向預(yù)防為主、防治結(jié)合、健康管理職能轉(zhuǎn)變，這是維護(hù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公益性質(zhì)的目的所在。2、對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀的基本評(píng)議2.1 新醫(yī)改啟動(dòng)以來(lái)公共衛(wèi)生服務(wù)取得重大進(jìn)展2009年7月啟動(dòng)國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目以來(lái)，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化工作進(jìn)入發(fā)展正軌，項(xiàng)目實(shí)施取得了明顯進(jìn)展。2.1.1 初步建立了管理制度。2009年以來(lái)，衛(wèi)生部、財(cái)政部、國(guó)家人口計(jì)生委聯(lián)合印發(fā)了關(guān)于促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化的意見(jiàn)，衛(wèi)生部印發(fā)了國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（2009版），明確了9類(lèi)國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目及其相關(guān)服務(wù)要求。各?。▍^(qū)

9、、市）及時(shí)召開(kāi)會(huì)議部署工作，出臺(tái)并完善相關(guān)政策，明確任務(wù)目標(biāo)，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，簽訂責(zé)任狀，開(kāi)展督導(dǎo)檢查，有效推動(dòng)了各項(xiàng)服務(wù)落實(shí)。2.1.2 建立健全了經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。2009年7月，財(cái)政部下達(dá)補(bǔ)助地方基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)104億元，中央按東、中、西地區(qū)不同比例予以補(bǔ)助。2010年將中部6省243個(gè)縣（市、區(qū)）補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按西部地區(qū)補(bǔ)助水平執(zhí)行，加大對(duì)中部困難地區(qū)的經(jīng)費(fèi)支持力度。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)積極采取措施，落實(shí)地方經(jīng)費(fèi)。衛(wèi)生部醫(yī)改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到17.5元?；竟残l(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目籌資機(jī)制基本建立，為工作任務(wù)的落實(shí)提供了保障。2.1.3 有效落實(shí)了服務(wù)

10、任務(wù)。全國(guó)各地社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室廣泛開(kāi)展了基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，覆蓋面不斷擴(kuò)大，服務(wù)數(shù)量穩(wěn)步提高。衛(wèi)生部醫(yī)改監(jiān)測(cè)第3季度分析資料顯示，截至2010年9月，城鎮(zhèn)居民健康檔案累計(jì)建檔率為35.8%，農(nóng)村居民健康檔案累計(jì)建檔率為24.4%，農(nóng)村地區(qū)已提前完成2010年醫(yī)改任務(wù)目標(biāo)。全國(guó)慢性病規(guī)范管理人數(shù)達(dá)3299.4萬(wàn)人，其中高血壓2168.3萬(wàn)人，糖尿病594.1萬(wàn)人，重性精神疾病121.2萬(wàn)人。慢性病管理的人數(shù)較2010年3月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)增加了21.7%。2010年4-9月全國(guó)65歲以上老年人健康檢查人數(shù)達(dá)3902.9萬(wàn)人，占65歲以上老年人總數(shù)的34.5%。3歲以下兒童管理率、

11、孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理率達(dá)到75%以上（詳見(jiàn)下表）。2.2 安徽省基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作深入推進(jìn)為貫徹全國(guó)和全省深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革會(huì)議精神，啟動(dòng)和部署我省促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化實(shí)施工作，2009年8月24日，我省衛(wèi)生、財(cái)政、人口計(jì)生委制定了安徽省促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化實(shí)施意見(jiàn)（皖衛(wèi)防200985號(hào)），明確現(xiàn)階段我省基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目以國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目為主，同時(shí)規(guī)定，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共衛(wèi)生服務(wù)需要和財(cái)政承受能力適時(shí)調(diào)整。經(jīng)過(guò)一年多的探索和實(shí)踐，我省基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化工作穩(wěn)扎穩(wěn)打，深入推進(jìn)，成效出現(xiàn)。2.2.1 政策制度保障到位為保障九項(xiàng)基本公共

12、衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目有效實(shí)施，在充分調(diào)研和總結(jié)政府購(gòu)買(mǎi)城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我省率先出臺(tái)了安徽省基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金管理暫行辦法（財(cái)社20101168號(hào)）和安徽省實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目考核辦法（試行）（衛(wèi)疾控秘2010576號(hào)），推動(dòng)建立政府購(gòu)買(mǎi)基本公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施情況績(jī)效考核，嚴(yán)格落實(shí)考核結(jié)果和補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)直接掛鉤機(jī)制。這兩個(gè)“辦法”和“實(shí)施意見(jiàn)”，構(gòu)成了我省推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的“一體兩翼”制度設(shè)計(jì)，為項(xiàng)目實(shí)施提供制度保障。2.2.2 項(xiàng)目資金籌集到位。我省規(guī)定，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金籌集標(biāo)準(zhǔn)， 2009、2010年按常住人口人均不低于15元，2011年人均不低

13、于20元，以后年度籌集標(biāo)準(zhǔn)按國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。2010年，中央財(cái)政按常住人口人均15元籌資標(biāo)準(zhǔn)的60%給予補(bǔ)助，其中：根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于中部六省比照實(shí)施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和西部大開(kāi)發(fā)有關(guān)政策范圍的通知（國(guó)辦函20072號(hào)）規(guī)定，從2010年起，中央財(cái)政對(duì)長(zhǎng)豐等30個(gè)縣（市、區(qū)）按80%給予補(bǔ)助；省市縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)常住人口人均15元籌資標(biāo)準(zhǔn)40%的部分，由省與市縣級(jí)財(cái)政按5:5比例分擔(dān)，其中：省對(duì)長(zhǎng)豐等30個(gè)縣（市、區(qū)）仍按常住人口人均15元籌資標(biāo)準(zhǔn)40%部分的50%給予補(bǔ)助。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)適當(dāng)提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒，2010年我省城鄉(xiāng)常住人口6135萬(wàn)人，全

14、年共籌集基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金10.5億元，其中：中央財(cái)政6.29億元、省財(cái)政1.84億元、市縣配套2.37億元。各級(jí)財(cái)政嚴(yán)格按照要求安排了基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供財(cái)力保障。2.2.3 年度任務(wù)執(zhí)行到位。在制度和資金保障到位的前提下，我省九項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目較好的完成了目標(biāo)任務(wù)，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施取得了階段性成效。自2009年9月至2010年12月底，全省累計(jì)居民健康檔案建檔人數(shù)1781.1萬(wàn)人，總體建檔率27%，其中：城市居民建檔664.1萬(wàn)人，建檔率為48%；農(nóng)村居民健康為1117.56萬(wàn)人，建檔率為22%.為236.4萬(wàn)名0-36月兒童提供基本兒童保健服務(wù)

15、267萬(wàn)人次.為130萬(wàn)名孕產(chǎn)婦提供基本孕產(chǎn)期保健服務(wù)241.6萬(wàn)人次。全省65歲以上老人登記管理人數(shù)421.3萬(wàn)人，其中：城市老人131.8萬(wàn)人，管理率為113.2%；農(nóng)村老人289.5萬(wàn)人，管理率為71.36%。城市高血壓患者登記管理人數(shù)108.7萬(wàn)人，管理率為58.13%；農(nóng)村高血壓患者登記人數(shù)為223.3萬(wàn)人，管理率為34.3%。城市糖尿病患者登記管理人數(shù)30萬(wàn)人，管理率為96%；農(nóng)村糖尿病登記管理人數(shù)為56.04萬(wàn)人，管理率為51.6%；重性精神病患者登記管理人數(shù)12.8萬(wàn)人，管理率26.1%。均完成或超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。（詳見(jiàn)表1）表1：2010年12月全省九項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)

16、目落實(shí)情況一覽表序號(hào)2010年度累計(jì)完成數(shù)啟動(dòng)以來(lái)全部累計(jì)數(shù)1建立居民健康檔案城市居民健康檔案建檔人數(shù)43973926640634 其中：計(jì)算機(jī)管理人數(shù)16173302405218農(nóng)村居民健康檔案建檔人數(shù)948449911176454 其中：計(jì)算機(jī)管理人數(shù)120050714944702健康教育發(fā)放健康教育印刷資料的種類(lèi)11361348發(fā)放健康教育印刷資料的數(shù)量書(shū)（冊(cè)）、宣傳單、畫(huà)（張）3210603342140456健康教育宣傳欄設(shè)置數(shù)63445867701健康教育講座、咨詢(xún)活動(dòng)次數(shù)756856902894健康教育講座、咨詢(xún)活動(dòng)居民參與人數(shù)496047965343503預(yù)防接種（各苗種接種率由

17、省疾控中心根據(jù)兒童信息化系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并月報(bào)）0-6歲兒童實(shí)行預(yù)防接種信息化管理人數(shù)28176814495781 其中本月出生兒童實(shí)行預(yù)防接種信息化管理人數(shù)4959611195944第一類(lèi)疫苗預(yù)防接種總劑次14952958205507074傳染病管理（由省疾病預(yù)防控制中心根據(jù)全省疫情網(wǎng)絡(luò)報(bào)告情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并月報(bào)）5兒童保健3歲以下城市兒童人數(shù)4673365579663歲以下城市兒童保健管理服務(wù)人次6676517932363歲以下農(nóng)村兒童人數(shù)158882918063053歲以下農(nóng)村兒童保健管理服務(wù)人次156781018768286孕產(chǎn)婦保健城市孕產(chǎn)婦人數(shù)232142328886城市孕產(chǎn)婦保健管理服務(wù)

18、人次647379755040農(nóng)村孕產(chǎn)婦人數(shù)823855970043農(nóng)村孕產(chǎn)婦保健管理服務(wù)人次139285916609107老年人保健城市65歲以上老人健康登記管理人數(shù)9671531317597 其中健康規(guī)范管理（健康體檢、健康評(píng)估、隨訪等）人數(shù)690087964312農(nóng)村65歲以上老人健康登記管理數(shù)(人)20539362895013 其中健康規(guī)范管理（健康體檢、健康評(píng)估、隨訪等）人數(shù)162463522129198慢性病管理城市高血壓患者管理人數(shù)8465231087093 其中城市高血壓患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專(zhuān)案管理等）人數(shù)657055834234農(nóng)村高血壓患者管理人數(shù)186338822

19、33236 其中農(nóng)村高血壓患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專(zhuān)案管理等）人數(shù)13675531648820城市糖尿病患者管理人數(shù)216946299549 其中城市糖尿病患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專(zhuān)案管理等）人數(shù)165617221461農(nóng)村糖尿病患者管理人數(shù)432822560394 其中農(nóng)村糖尿病患者規(guī)范管理（體檢、健康指導(dǎo)、專(zhuān)案管理等）人數(shù)3055353812599重性精神病患者管理納入重性精神疾病項(xiàng)目管理人數(shù)（建檔人數(shù)）106542127890 其中重性精神病患者規(guī)范管理人數(shù)（隨訪、服藥督導(dǎo)等）8053297456說(shuō)明：1、截止上月底全部累計(jì)數(shù)：指自2009年9月以來(lái)開(kāi)展基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目工

20、作累計(jì)完成的數(shù)量；2、“城市”：指縣級(jí)及以上的城區(qū)街道常駐人口或指定管理對(duì)象，“農(nóng)村”：指鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)常駐人口或指定管理對(duì)象。2.3 存在的主要問(wèn)題從現(xiàn)行情況看，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目資金投入量大，但基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)完成情況不理想，資金使用效果不明顯，這些問(wèn)題或是全國(guó) “通病”。2.3.1 資金使用不到位。由于基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目任務(wù)落實(shí)不到位等因素，使得項(xiàng)目資金使用進(jìn)度緩慢，存在一定的結(jié)余。2009年，全省各級(jí)共籌集九項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)8.6億元，實(shí)際僅使用5.8億元，其余資金由于項(xiàng)目任務(wù)未完成分別結(jié)余在財(cái)政部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)，并滾存至2010年繼續(xù)落實(shí)未完成的項(xiàng)目。從2010年情況看

21、，1-12月份，全省實(shí)際使用資金約9億元，僅占年度籌資總額的85%，總體進(jìn)展較為緩慢，資金效益沒(méi)有充分體現(xiàn)。2.3.2 資金監(jiān)督不及時(shí)。一是考評(píng)考核不及時(shí)?？?jī)效考評(píng)是保證購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)有效實(shí)施的重要手段。但項(xiàng)目實(shí)施前兩個(gè)年度，中央和省均未出臺(tái)基本公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效考評(píng)辦法和相關(guān)資金管理措施，地方考評(píng)考核操作缺乏統(tǒng)一的政策依據(jù)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使得考評(píng)考核的政策不完善，機(jī)制不健全，落實(shí)不到位。二是檢查督導(dǎo)不及時(shí)。部分項(xiàng)目自開(kāi)展以來(lái)，省市級(jí)均未開(kāi)展過(guò)專(zhuān)項(xiàng)督察指導(dǎo)，且已開(kāi)展的督察指導(dǎo)也缺乏規(guī)范性，組織推進(jìn)力度不足。這就使得項(xiàng)目進(jìn)展受到阻礙，如，同一地區(qū)九項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目之間進(jìn)展不平衡，老年保健、健康

22、教育、預(yù)防接種、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健等項(xiàng)目推動(dòng)較為順利，居民健康檔案、慢性病管理和重性病管理等項(xiàng)目進(jìn)展相對(duì)緩慢。如，居民健康檔案僅完成16.8%、重性病管理僅完成14.1%。二是區(qū)域進(jìn)展不平衡。全省各縣（市、區(qū)）工作進(jìn)度不一，有的地區(qū)進(jìn)展較快，有的較為緩慢。以建立農(nóng)村居民健康檔案為例，全省平均完成率為15%，但17個(gè)市進(jìn)度相差很大，銅陵市完成率最高，達(dá)到80%；淮北市完成率最低，不到11%。2.3.3 資金績(jī)效不明顯。項(xiàng)目實(shí)施兩年來(lái)，全省各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入達(dá)到近20億元，資金量非常之大，同時(shí)，市縣不同還不同程度地安排業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備一定數(shù)量的公共衛(wèi)生管理和業(yè)務(wù)人員，應(yīng)該說(shuō)是投入了大

23、量的人力、物力、財(cái)力，但從實(shí)際成效看，群眾沒(méi)有感受到基本公共衛(wèi)生服務(wù)的“陽(yáng)光”，主管部門(mén)也沒(méi)有感受到項(xiàng)目實(shí)施的“政績(jī)”，財(cái)政部門(mén)更沒(méi)有感受到項(xiàng)目資金使用的績(jī)效，“錢(qián)到底花哪去了？”由于沒(méi)有顯性的績(jī)效衡量指標(biāo)，使得工作推進(jìn)受到一定影響，如城鄉(xiāng)進(jìn)展不平衡問(wèn)題。城市基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)展較好，農(nóng)村地區(qū)總體進(jìn)展緩慢。如，全省各地建立城市老年居民保健143萬(wàn)人，完成71%，而農(nóng)村僅完成44%；建立居民健康檔案，城市完成20%、農(nóng)村完成15%；高血壓管理，城市完成20%、農(nóng)村完成18%；糖尿病人管理，城市完成32%、農(nóng)村完成26%。2.3.4 資金管理不穩(wěn)固。一方面，人員素質(zhì)不適應(yīng)?？h級(jí)專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和基

24、層執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員業(yè)務(wù)水平不夠，特別是重性精神病患者管理項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，執(zhí)行難度大。我省在基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生服務(wù)崗位沒(méi)有明確的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，崗位缺失、專(zhuān)人缺少。特別是相關(guān)財(cái)務(wù)管理人員多為兼職，使得資金管理沒(méi)能及時(shí)跟上去。另一方面，工作機(jī)制不適應(yīng)。項(xiàng)目啟動(dòng)之初，中央和省沒(méi)能及時(shí)研究出臺(tái)項(xiàng)目資金管理使用辦法，市縣在資金管理操作時(shí)存在很多的隨意性，財(cái)政、衛(wèi)生、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等方面的財(cái)務(wù)管理工作機(jī)制尚未建立，工作銜接存在問(wèn)題。此外，對(duì)項(xiàng)目主管部門(mén)、技術(shù)指導(dǎo)單位、具體執(zhí)行單位等各地做法不一，且職責(zé)分工不明確，聯(lián)動(dòng)有效的工作推進(jìn)機(jī)制不健全，也很多程度上影響到資金的管理和使用。

25、3、對(duì)加快實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的政策建議推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是貫徹以人為本科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐。需要進(jìn)一步建立健全工作機(jī)制，完善保障措施，加大力度加以推進(jìn)。3.1 政策設(shè)計(jì)層面：讓需方明白服務(wù)什么導(dǎo)致現(xiàn)行基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施效果不滿(mǎn)意，部門(mén)相互扯皮，群眾受益不深的一個(gè)根本因素在于現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。為此，一要明確服務(wù)主體。政策設(shè)計(jì)要讓主管部門(mén)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、人民群眾各方都做到“心里明白”。各級(jí)政府是基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的責(zé)任主體。今年，國(guó)家準(zhǔn)備提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)籌資標(biāo)準(zhǔn)（不低于25元/人年），就更應(yīng)該引起重視，用簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂的方式，告

26、訴群眾，能享受哪些服務(wù)內(nèi)容。這方面可以借鑒重大公共衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)方面的做法。如，住院分娩的對(duì)象就能明白政府補(bǔ)多少、到哪個(gè)部門(mén)去領(lǐng)取補(bǔ)助，如果沒(méi)有得到補(bǔ)助，也知道去哪里需求“救濟(jì)”。二要堅(jiān)持分類(lèi)實(shí)施。現(xiàn)階段，在推擠政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行10類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)管理，可積極探索發(fā)放服務(wù)券等方式。凡是能落實(shí)到具體人群的一律實(shí)行服務(wù)券形式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的同時(shí)收取服務(wù)券，并據(jù)此與主管部門(mén)或財(cái)政部門(mén)辦理經(jīng)費(fèi)結(jié)算。如預(yù)防接種和乙肝疫苗補(bǔ)種、兒童保健、孕產(chǎn)婦保健、老年人保健、高血壓和糖尿病等慢性病管理、重性精神疾病管理等項(xiàng)目，都具備通過(guò)服務(wù)券形式提供服務(wù)的條件。如果項(xiàng)目難以落實(shí)到具體人群的，則仍

27、然采取“預(yù)撥+結(jié)算”的辦法，如衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管、傳染病報(bào)告與處理等項(xiàng)目。三要做到易于理解。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，現(xiàn)行基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目包括9大類(lèi)21項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，但是實(shí)踐表明，這種設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，理論性表述較為濃厚，城鄉(xiāng)群眾根據(jù)搞不清自己能夠享受哪些服務(wù)，該有哪個(gè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)提供，可以享受到多少項(xiàng)服務(wù)，等等。從這個(gè)意義上講，這種制度設(shè)計(jì)是脫離實(shí)際、脫離群眾的。3.2 操作實(shí)施層面：推進(jìn)成本核算機(jī)制目前，各地對(duì)購(gòu)買(mǎi)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的做法不一樣，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。有的搞了成本核算，但核算的指標(biāo)、價(jià)值取向多為經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，缺乏科學(xué)支撐；有個(gè)干脆“打捆”算賬，錢(qián)給到位就行；有的就借機(jī)拆分項(xiàng)目資金，逐步分解作為部門(mén)工

28、作經(jīng)費(fèi)，等等。這些問(wèn)題，歸根就是對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)具體項(xiàng)目沒(méi)有科學(xué)的成本核算，不知道該給多少錢(qián)才是合理的。因此，對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)各具體項(xiàng)目要進(jìn)行定量任務(wù)考核，并逐項(xiàng)開(kāi)展成本核算。一要明確各類(lèi)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分配。以2011年人均經(jīng)費(fèi)提高至25元為例，通過(guò)任務(wù)測(cè)算，分別設(shè)定出建立居民健康檔案、健康教育等10個(gè)項(xiàng)目分別能分到多少錢(qián)（詳見(jiàn)圖1）。二要明確各類(lèi)項(xiàng)目的單位經(jīng)費(fèi)分配（詳見(jiàn)表2）。在此基礎(chǔ)上，在根據(jù)任務(wù)執(zhí)行情況，按其經(jīng)費(fèi)分配總額、項(xiàng)目單位經(jīng)費(fèi)，開(kāi)展成本核算和績(jī)效評(píng)估。三要明確各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的具體用途。按照易于服務(wù)、易于考核、易于監(jiān)督的原則，細(xì)化服務(wù)項(xiàng)目，向轄區(qū)居民公示可以免費(fèi)享受的服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容，為居

29、民發(fā)放家庭服務(wù)手冊(cè)，規(guī)范各項(xiàng)資金的具體用處。圖1：10項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目人均經(jīng)費(fèi)分配表及占比表2：基本公共衛(wèi)生服務(wù)各項(xiàng)目單位費(fèi)用情況一覽表序號(hào)項(xiàng)目2009年2010年單位費(fèi)用2011年單位費(fèi)用增加情況2011年單位費(fèi)用1建立居民健康檔案每建1檔10元建1檔10元，管1檔5元2健康教育每院、中心17000，村、站1200每院、中心6000，村、站600每院、中心23000，村、站18003預(yù)防接種乙肝補(bǔ)種每劑次7元每劑次5元4傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告處理每院、中心8000，村、站200每院、中心5000，村、站200每院、中心30700，村、站4005兒童保健每人230元（0-3歲）每人增

30、加35元（0-6歲）每人265元（366元）6孕產(chǎn)婦保健每人190元每人增加90元每人280（303）元7老年人保健每人30元每人增加90元每人120元8慢性病管理高血壓每人60元，糖尿病100元高血壓人增加60元，糖尿病增加80元高血壓人120元，糖尿病180元9重性精神疾病管理 每人100元每人增加180元每人280元10衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管每院、中心20000，村、站800每院、中心20000，村、站8003.3 工作推進(jìn)層面：各司其責(zé)并形成合力建立領(lǐng)導(dǎo)有力、分工明確、各司其責(zé)的工作機(jī)制，是有效實(shí)施基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的前提。為此，一要建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各地應(yīng)明確各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)和財(cái)政部門(mén)作為九

31、項(xiàng)基本公衛(wèi)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定實(shí)施方案與計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)管理、監(jiān)督檢查、工作考核等。二是建立組織實(shí)施機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步細(xì)化分工衛(wèi)生部門(mén)內(nèi)部疾控、婦幼保健和社區(qū)衛(wèi)生、農(nóng)村衛(wèi)生等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工。各級(jí)疾控、婦幼等公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是指導(dǎo)主體；各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及一體化管理的村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）是項(xiàng)目的實(shí)施主體。三是合理劃分鄉(xiāng)村責(zé)任?，F(xiàn)階段，要突出合理為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）與村衛(wèi)生室的職責(zé)進(jìn)行分工，明確鄉(xiāng)村兩級(jí)職責(zé)，在此基礎(chǔ)上合理劃分經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償比重。結(jié)合任何落實(shí)的可行性和鄉(xiāng)村兩級(jí)現(xiàn)狀，鄉(xiāng)村兩級(jí)總體上可以按7：3進(jìn)行劃分（相見(jiàn)表3）。表3：鄉(xiāng)村兩級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)落實(shí)項(xiàng)目職責(zé)分工及比

32、重序號(hào)項(xiàng)目具體工作任務(wù)分項(xiàng)權(quán)重職責(zé)承擔(dān)分配比例（%）鄉(xiāng)衛(wèi)生院村衛(wèi)生室鄉(xiāng)衛(wèi)生院村衛(wèi)生室1居民健康檔案管理居民健康檔案的建立0.5為主參與7030居民健康檔案的使用維護(hù)0.5分別分別50502健康教育發(fā)放健康教育資料0.3參與為主3070開(kāi)展公眾健康咨詢(xún)活動(dòng)0.2分別分別5050設(shè)置健康教育宣傳欄0.3分別分別5050舉辦健康知識(shí)講座0.2為主參與703030-36個(gè)月兒童健康管理新生兒家庭訪視和滿(mǎn)月健康管理0.2為主參與7030嬰幼兒健康管理0.8為主參與70304孕產(chǎn)婦健康管理產(chǎn)前隨訪（含孕早期隨訪）0.8主要協(xié)助8020產(chǎn)后訪視及產(chǎn)后42天健康檢查0.2主要協(xié)助80205老年人健康管理健康體檢0.6主要協(xié)助8020健康咨詢(xún)指導(dǎo)和干預(yù)0.4分別分別50506預(yù)防接種建檔、確定接種對(duì)象0.3主要協(xié)助8020通知兒童監(jiān)護(hù)人0.1協(xié)助主要2080實(shí)施接種及留觀0.6獨(dú)立不承擔(dān)10007傳染病及突發(fā)事件報(bào)告處理傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)現(xiàn)、登記、報(bào)告0.4分別分