《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》解讀

1、光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標解讀2015-12-11 | 作者：雷愛先 黃清|來源：中國國土資源報|【大？中？小】【打印】【關閉】編者按2015年12月2日，國土資源部以規(guī)范性文件形式發(fā)布了光伏發(fā)電站工 程項目用地控制指標（國土資規(guī)201511號，以下簡稱指標），明確自2016 年1月1日起實施。該指標的頒布，填補了產業(yè)（能源）領域用地標準的一項空白。 為什么要發(fā)布這樣一項用地控制指標？指標主要適用什么類型的光伏項目？具體 怎樣確保光伏項目節(jié)約集約用地？本報特邀國土資源部土地利用司就指標編制和 實施的必要性、指標主要內容和需要重點說明的幾個問題進行了初步解讀。為何要發(fā)布光伏用地控制指標？填補

2、產業(yè)（能源）領域用地標準一項空白編制和發(fā)布實施光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標（以下簡稱指標）， 是貫徹中央關于“建立最嚴格節(jié)約集約用地制度”和關于制定國民經濟和社會發(fā)展 第十三個五年規(guī)劃的建議強調的“堅持最嚴格的節(jié)約用地制度”的重要舉措，也是 落實國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知（國發(fā)20083號）提出“要健全各 類建設用地標準體系”，國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若干意見（國發(fā)201324號）提出的加快形成有利于產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的法規(guī)、政策、標準體系和 市場環(huán)境，以及節(jié)約集約利用土地規(guī)定（國土資源部令第61號）要求“國家實行建設項目用地標準控制制度”，“國土資源部會同有關部門制定工程建設項

3、目用地控 制指標”的具體措施。建設項目用地審查、供應和使用，應當符合用地控制指標和供地政策。制定指 標，使光伏工程建設項目用地從無標準控制走向有標準控制，既是完善用地標準控 制制度的重要內容，也是運用標準控制規(guī)范土地審批和供應、促進節(jié)約集約用地的重 要手段。目前，國土資源部已單獨或與有關部門聯合發(fā)布實施的工程項目用地指標有16項，涵蓋了工業(yè)、能源、交通、水利、公共文化和體育等領域。該指標的頒布， 填補了產業(yè)（能源）領域用地標準一項空白。促進光伏發(fā)電項目節(jié)約集約用地當前和今后一段時期，我國光伏發(fā)電行業(yè)處于快速發(fā)展階段。截至 2015年10 月，全國光伏發(fā)電站總裝機容量已經達 3500萬千瓦以上，

4、規(guī)劃到2030年，裝機容量 將達到1億千瓦。與光伏產業(yè)發(fā)展不相適應的是，目前國家層面尚未頒布光伏發(fā)電項 目土地使用標準，地方在為光伏項目提供用地時缺乏可遵循的依據，這導致一些項目 在用地上存在盲目性，存在寬打寬用、浪費土地的問題。制定標準，使光伏工程建設項目用地從無標準控制走向有標準控制，有利于 完善用地標準控制制度，規(guī)范土地審批和供應，促進光伏產業(yè)用地更加規(guī)范和集約。規(guī)范光伏發(fā)電項目用地行政審批行為2012年6月，住房和城鄉(xiāng)建設部與國家質檢總局聯合發(fā)布光伏發(fā)電站設計規(guī) 范（GB50797-2012 ,對光伏發(fā)電站的站址選擇、發(fā)電系統(tǒng)、站區(qū)布置、建筑與結 構等制定了設計規(guī)范，也對編制光伏發(fā)電站

5、工程項目用地指標提出了要求。指標是項目單位在編制建設項目可行性研究、規(guī)劃設計階段確定用地規(guī)模的 重要依據，有利于光伏發(fā)電建設從項目設計、用地審批和土地供應等環(huán)節(jié)統(tǒng)一用地標 準，是政府部門審批項目可行性研究報告、項目用地預審和建設用地審批時核定項目 用地面積的重要尺度。指標的發(fā)布實施，有利于約束項目單位占地沖動，促進節(jié)約集約用地，同時 也為各級國土資源主管部門、相關行業(yè)主管部門和勘察設計單位提供了重要制度規(guī)范 依據。地方的相關探索和大量實地調研為指標制定打下較好的基礎隨著近年來光伏發(fā)電站建設規(guī)模的不斷擴大，為規(guī)范用地管理，河北、陜西、青 海、寧夏等地陸續(xù)開展了光伏發(fā)電站項目用地指標編制的工作，出

6、臺了光伏項目用地 的地方標準。國土資源部此前也開展了大量研究工作，近年來，先后派員到河北曲陽中電投集 團恒陽光伏發(fā)電站、沫源金家井光伏發(fā)電站、張北國家電網風光儲輸發(fā)電站、青海海 西州德令哈和格爾木光伏發(fā)電站進行了實地調研。對光伏項目比較集中的河北、內蒙 古、上海、浙江、山東、甘肅、青海、寧夏等 8?。▍^(qū)、市）62個光伏項目的規(guī)劃設 計資料進行分析，初步掌握了光伏項目的功能分區(qū)與用地規(guī)模，為指標制定奠定 了較好的工作基礎。指標的主體框架與重點內容是怎樣的？指標總體框架共分四個部分，即：基本規(guī)定、光伏發(fā)電站工程項目用地總體 指標、單項指標和附錄?；疽?guī)定明確了指標的適用范圍、指標的作用、總體指標和

7、單項指標適用的 環(huán)節(jié)，圍繞節(jié)約集約用地強調了光伏發(fā)電工程建設項目選址、規(guī)劃布局、管理設施和 附屬設施建設應當遵循的原則和規(guī)定。總體指標是對光伏發(fā)電項目用地總規(guī)模的總體控制標準。國際上，光伏發(fā)電裝機 容量以10兆瓦光伏發(fā)電站為基本單位。因此，項目用地面積也以 10兆瓦光伏發(fā)電站 用地面積為基本單位。根據光伏發(fā)電站設計規(guī)范，影響光伏發(fā)電站項目占地規(guī)模 的因素主要有：光伏組件的全面積效率、所在地的維度、地形條件、光伏板電池轉換 效率、光伏方陣排列方式及變電站升壓等級。一般情況下，緯度越高，占地越大；轉 換效率越高，占地越小。總體指標采取分類列表式，即按照所占用土地的地形和光伏方陣排列方式進行分 類，

8、共列出12種類型的總體指標表，表中按照不同維度地區(qū)、不同發(fā)電效率、不同升 壓等級等條件，一一對應給出了相應的指標值。工作中，可根據光伏發(fā)電項目的具體 情況，在表中直接查詢對應的用地規(guī)模值。指標依據光伏發(fā)電項目的功能分區(qū)規(guī)定了 4個單項指標，分別是：光伏方陣 用地指標、變電站及運行管理中心用地指標、集電線路用地指標和場內道路用地指 標。其中，光伏方陣用地指標中，根據方陣排列的不同方式，分別列出了固定式、平 單軸跟蹤式、斜單軸跟蹤式和雙軸跟蹤式 4種方陣用地指標表；變電站及運行管理中 心用地指標中，根據不同升壓等級，分別列出了 5種等別的用地指標表；集電線路用 地指標中，根據塔桿類型，列出了水泥桿

9、和鐵塔桿用地指標表。為便于實際工作中掌握光伏發(fā)電項目用地指標的測算方法，指標設了兩個附 錄。附錄A給出了直轄市和省會城市光伏陣列斜面日均輻射量參考值。附錄B給出了赤道坐標雙軸跟蹤方陣用地指標計算方法等 8種類型計算方法和要點，并列舉了 12個 計算實例。光伏用地控制指標有哪些需要特別關注的問題？確需超規(guī)模用地的項目，應開展建設項目節(jié)地評價指標是光伏工程項目設計、可研、用地預審和審批、土地供應和供后監(jiān)管的 標準和依據，也是國土資源主管部門、用地單位、勘察設計單位、相關行業(yè)主管部門 共同遵守的制度規(guī)范。與公路、鐵路、機場、電力等工程項目用地指標一樣，指 標實行用地規(guī)模的上限控制，即項目用地規(guī)模應在

10、指標控制范圍內，不應突破 指標確定的用地規(guī)模。超過指標確定的用地規(guī)模的，應當核減用地。確因安全生產、地形地貌、工藝技術等有特殊要求，無法核減用地的，應當依據 國土資源部辦公廳關于規(guī)范開展建設項目節(jié)地評價工作的通知（國土資廳發(fā) 201516號）要求，開展節(jié)地評價論證。特別需要說明的是，用地指標所指的土地包括農用地、建設用地和未利用地，無 論占用哪種類型的土地，都要按指標來確定用地規(guī)模。指標的適用范圍是新建、改建和擴建的地面光伏發(fā)電站工程項目太陽能光伏發(fā)電主要有地面集中式光伏發(fā)電和分布式光伏發(fā)電兩種形式。地面集 中式光伏發(fā)電是在地面安裝光伏方陣組件發(fā)電，目前國內大中型光伏發(fā)電站主要采取 地面光伏發(fā)

11、電方式；分布式光伏發(fā)電是利用現有建筑的采光面安裝光伏材料發(fā)電，目 前應用較廣泛的是在城市建筑物屋頂安裝光伏材料發(fā)電；另有水面漁光互補式光伏發(fā) 電，主要是利用水塘，在水面上架設光伏板進行發(fā)電。上述光伏發(fā)電形式中，分布式和水面漁光互補式發(fā)電利用的建筑物和水面均無需新供地，而地面光伏發(fā)電涉及供 地，因此，本指標的適用范圍是新建、改建和擴建的地面光伏發(fā)電站工程項目。編制指標遵循的原則指標編制工作遵循以下原則：一是建立在通常的場地條件下，二是生產裝 備、工藝技術、規(guī)劃設計等要素必須體現平均先進水平，三是體現保護耕地和節(jié)約集 約用地的原則。經驗證（與典型實例比對），該指標達到了平均先進水平，符合 節(jié)約集約

12、用地的要求。指標根據相關設計規(guī)范和實際用地情況確定功能分區(qū)根據國標光伏發(fā)電站設計規(guī)范的規(guī)定，光伏發(fā)電站的站區(qū)總平面設計包括： 光伏方陣、升壓站（或開關站）、站內集電線路、就地逆變升壓站、站內道路和其他 防護功能設施（防洪、防雷、防火）6個部分。從實地調研情況看，光伏電站用地主 要包括光伏方陣用地、變電站及運行管理中心用地、集電線路用地、場內道路用地 4 個部分，每個部分又包括光伏發(fā)電站設計規(guī)范涉及的具體功能的用地。因此，指標將光伏發(fā)電項目的用地功能分區(qū)分為上述 4個部分。指標中總體指標和功能分區(qū)指標的不同作用在光伏發(fā)電站工程項目可行性研究階段，一般各功能分區(qū)用地規(guī)模尚未明確，在 這一階段，主要根據總體指標核定用地規(guī)模。而功能分區(qū)指標主要是在規(guī)劃設計階 段、用地預審和審批階段用于核定各分區(qū)用地規(guī)模。指標對于用地規(guī)模核定實行雙控制。當一個光伏項目各功能分區(qū)用地規(guī)模都 符合用地指標時，其總用地規(guī)模一般也會符合用地指標。而當一個光伏項目符合總體 指標，可有的功能分區(qū)用地規(guī)模超過了單項指標規(guī)定時，也是不符合指標要求 的。止匕外，總體指標是含所有功能分區(qū)的用地規(guī)模，但有些工程項目不一定含用地指 標所有功能分區(qū)，這時在核定其用地規(guī)模時，就需要用各功能分區(qū)用地指標。指標對高緯度地區(qū)新建低效光伏發(fā)電項目設置了用地上限按照國務院關于促進光伏產業(yè)健康發(fā)展的若