美國國家公園管理之借鑒 - 旅游研究空間站

1、美國國家公園管理之借鑒以黃石國家公園為例旅游管理學(xué)院二學(xué)位(1)班小組成員:李彥良 張巖巖 吳丹 吳迪 叢哲 楊憲宇 李曉靜 美國國家公園管理之借鑒以黃石國家公園為例內(nèi)容摘要: 一百多年來產(chǎn)生于美國的國家公園的思想作為一種理念已經(jīng)為全世界100多個國家所普遍接受，并在1200多個國家公園和保護(hù)地中貫徹實施。而黃石國家公園是世界第一個國家公園，也是在美國國家公園系統(tǒng)里最大的一個，又因黃石公園作為成功的案例被許多國家借鑒,因此本文主要通過對美國黃石國家公園管理體系、理念的介紹以及結(jié)合我國的實際來分析國家公園這種管理模式 給我國的啟示和借鑒。 關(guān)鍵詞：國家公園 黃石國家公園 風(fēng)景名勝區(qū) 垂直管理體系

2、 國家公園 是自然保護(hù)區(qū)的一種形式, 世界上正式建立的第一個國家公園是1872年建立的黃石國家公園,它開辟了保護(hù)自然環(huán)境和滿足公眾欣賞自然的途徑。1969年,國際保護(hù)自然及自然資源聯(lián)盟(IUCN)給國家公園下了定義，即:“一個國家公園是這樣一片比較廣大的區(qū)域:(1)他有一個或多個生態(tài)系統(tǒng),通常沒有或很少受到人類占據(jù)及開發(fā)的影響,這里的物種具有科學(xué)的、教育的或休憩的作用,或者這里存在著具有高度美學(xué)價值的自然景觀;(2)在這里,國家最高管理機構(gòu)一旦有可能,就會采取措施,在整個范圍內(nèi)阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)并切實的尊重這里的生態(tài)、地貌或美學(xué)實體,以此證明國家公園的設(shè)立;(3)到此觀光需以游憩、教育

3、及文化陶冶為目的,并得到批準(zhǔn)?！币弧⒚绹鴩夜珗@管理概況 1916年美國依法在內(nèi)政部設(shè)立國家公園管理局(National Park Service)，專門負(fù)責(zé)全國的國家公園事務(wù)。國家公園管理局總部設(shè)在華盛頓，為中央管理機構(gòu)。下設(shè)7個地區(qū)局，分片管理。各國家公園設(shè)有公園管理局，具體負(fù)責(zé)本公園的管理事務(wù)。這樣國家公園管理局、地區(qū)國家管理局和公園國家管理局三級管理機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，與公園所在地方政府沒有業(yè)務(wù)關(guān)系。國家公園管理局代表國家直接管理全國國家公園的行政、規(guī)劃建設(shè)、業(yè)務(wù)技術(shù)、旅游經(jīng)營、人事任免等事宜。具體內(nèi)容如下：第一、規(guī)劃 規(guī)劃要明確怎樣對公園的資源進(jìn)行保護(hù)；怎樣利用公園以及開發(fā)公共休閑娛樂

4、；公園規(guī)劃要促進(jìn)與其他部門的合作和利益；公園規(guī)劃必須考慮對公園資源、設(shè)施等決策的公共性。國家公園管理局的規(guī)劃由公園管理委員會向社會和國會公告。第二、資源管理 1、土地管理 國家公園管理局利用一切官方手段重申：對各公園疆域內(nèi)的土地實行嚴(yán)格保護(hù)。對于那些國家公園內(nèi)的非聯(lián)邦土地，公園管理局將規(guī)定支付公園保護(hù)的最低利息并對此類土地采用有效成本保護(hù)方法。   2、自然資源管理 國家公園管理局負(fù)責(zé)國家公園系統(tǒng)的自然資源的管理工作，以使其維持、恢復(fù)和永久保留內(nèi)在完整性。國家公園管理局自然資源政策的主要目的是，最大限度地減少人類行為對自然進(jìn)化過程的影響，使全體美國人民享受和得益于自然環(huán)境。國家公園管

5、理局與聯(lián)邦機構(gòu)、州立機構(gòu)和地方機構(gòu)、土著美國人首領(lǐng)、鄰近的土地所有者，以及其他有關(guān)方面在自然資源管理上實行協(xié)作，為了達(dá)到公園管理的目標(biāo)尋求建立正式或非正式的聯(lián)系和協(xié)商。  3、文化資源管理 國家公園管理局將通過各種研究、處置、保護(hù)和啟智項目，保護(hù)和監(jiān)護(hù)文化資源。  4、荒野保護(hù)和管理 為美國人民可以利用和享受，國家公園管理局將對那些荒野地區(qū)行使管理職責(zé)，例如：避免荒野地區(qū)遭到損害。此類管理工作包括保護(hù)荒野地區(qū)、保持其荒野特性、收集整理宣傳那些利用和享受荒野地區(qū)的信息?；囊暗貐^(qū)的公共效用包括娛樂、景色保護(hù)、科學(xué)研究、教育、保護(hù)等利用。  第三、啟智和教育 國家公園管

6、理局規(guī)定一般不許在公園內(nèi)建設(shè)娛樂性的旅游項目。大都開展啟智項目，如向人們灌輸公園及其資源的教育、欣賞價值；拓展公園資源保護(hù)的公共支持；提供有助于游客適應(yīng)公園環(huán)境的信息。第七、公園的利用 國家公園管理局促進(jìn)并控制對公園的利用。管理局提供既滿足游客基本需要又達(dá)到每個公園管理目標(biāo)的那些必要的服務(wù)。  第四、公園的設(shè)施 國家公園管理局提供設(shè)施，這些設(shè)施既為資源保護(hù)所必需又為游客游覽所需要。由公園管理局提供的設(shè)施及所有攤點都要與公園的資源和諧統(tǒng)一，與自然進(jìn)程保持一致，建筑風(fēng)格力求簡樸，色彩淡雅，不搞高層建筑及永久性索道。生活設(shè)施分散設(shè)置，互不能見為原則，既考慮美學(xué)價值又在功能上方便各種人群，還

7、要求考慮能源效率和有效成本。  第五、特許承租管理 國家公園管理局通過特許承租的方式在公園內(nèi)向游客提供那些商業(yè)設(shè)施和服務(wù)。特許承租的發(fā)展將受到公共利用享受的必要性與高水平的保護(hù)相一致的限制(NPS Management Policies, 1999)。在財務(wù)上，收支兩線與公園的管理機構(gòu)無關(guān)。  第六、人事管理方面 美國國家公園的管理人員一律由國家公園管理局任命、調(diào)配。管理工作人員有固定員工（屬于國家公務(wù)員）和臨時員工（滿足旺季工作的需要）的區(qū)別，固定員工一般要求有較高的學(xué)歷，如，大學(xué)本科以上學(xué)歷。在正式工作之前和工作之中，工作人員都要參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)。工作人員統(tǒng)一著裝，佩帶統(tǒng)一

8、是臂章和徽章，形成特色的視覺識別系統(tǒng)。配備先進(jìn)通訊設(shè)備和武器。所有這一切，是為了保證國家公園的資源保護(hù)和服務(wù)質(zhì)量。在美國的國家公園管理政策里，明確指出國會是執(zhí)行保護(hù)國家公園、娛樂及文化資源的主體。關(guān)于所有權(quán)的條款規(guī)定：國會對國家公園等資源擁有絕對權(quán)威的處置權(quán)，并負(fù)責(zé)制定適合于各州所屬和全國國家公園資產(chǎn)適宜的法律法規(guī)。如黃石公園法案國家公園服務(wù)法、國家公園總法。綜上所述，國家公園最早在美國建立并得到很好的發(fā)展，應(yīng)歸功于美國較為完善成熟的管理。可以說這種來自國家層面的管理措施，為國家公園的發(fā)展提供了很好的外圍支持。二、黃石國家公園概況 1872年建立的黃石公園是舉世公認(rèn)的世界上第一個國家公園。它地

9、處“美洲脊梁”的落基山脈，總面積8987平方公里。大部分位于懷俄明州西北部，有一部分延伸到蒙大那州和愛達(dá)荷州。 這是一片廣袤而潔凈的原始自然區(qū)，有著豐沛的降水。在這片平均高度約二千四百米的高原上，泥火山和溫泉到處可見，尤其是間歇性噴泉更是眾多，它的數(shù)量和密度都是世界之冠。公園的中部覆蓋著茂密森林、相對平坦的火山高原；無數(shù)的湖泊在其間閃爍，它們彼此串聯(lián)，形成著名的溪流群；溪流或在灼熱的熔巖上流淌，或從冰封的山巔飛瀉而下，使這里成為美國眾多大河的發(fā)源地。溪流兩岸充滿了迷人的魅力，森林和崎嶇幽深的大山中有無數(shù)神秘的花園，布滿奇花異草，各種歡快的動物使大自然洋溢著生機。黃石公園還是一個野生動物的樂園，

10、園內(nèi)棲息著60種哺乳動物，12種魚，6種爬行動物，4種兩棲息動物，以及100多種蝴蝶和300多種鳥。其中屬于世界珍惜動物的有：北美野牛、灰狼、棕熊、駝鹿、麋鹿、巨角巖羊、羚羊等。黃石公園管理目標(biāo): （一）資源保護(hù)公園管理的首要使命1、總體保護(hù)措施 公園的所有工作人員都參與公園資源的保護(hù)工作。所有的雇員都被鼓勵參與對游客的教育活動，尤其是教育的內(nèi)容涉及到資源保護(hù)時。因此，當(dāng)游客們看到在公路上慢悠悠地行走的野生動物時，也就樂于成為公園守護(hù)者的忠實聽眾，聽他們講解關(guān)于野生動物的生活習(xí)性、種群狀況等方面的情況。當(dāng)和垂釣者閑聊的時候，工作人員也就順帶檢查了他們是否遵守公園的有關(guān)規(guī)章制度，這樣就會對魚類的

11、負(fù)面影響降至最低。此外，除了資源方面的專家負(fù)責(zé)監(jiān)督公園的自然和文化方面的資源狀況、以及確定需要采取什么措施去保護(hù)或修復(fù)它們，還有5個全職的資源運營協(xié)調(diào)員，另外，通常情況下，還有15名雇員被安排在資源運營和保護(hù)部工作。對于公園的這些守護(hù)者來說，總體職責(zé)如下：監(jiān)督資源狀況，從而確定游客的影響程度，并采取有效措施將這種影響降至最低；在游客經(jīng)常光顧的景點開辟道路、野營地以及添置設(shè)施設(shè)備；教育游客如何保護(hù)公園的資源；加強法律和公園規(guī)章制度的實施力度。 如：1994年，黃石公園建立了賠償基金，其主要目的是為那些遭到人為破壞的自然或文化資源提供修復(fù)的資金。此外，它還用來改造警務(wù)部門的設(shè)備，以及培訓(xùn)員工對處理

12、公園內(nèi)違法活動的理解。這筆資金還用來獎勵那些對打擊公園內(nèi)違法犯罪活動做出了貢獻(xiàn)的人。2、野生動物的保護(hù) 其中包括狩獵限制、垂釣限制、禁止給野生動物投食、防止北美野牛外流，以及管理那些習(xí)慣于人類活動的動物和害蟲。如15歲以上的游客必須在購買了垂釣證件之后才允許在公園內(nèi)釣魚；為保護(hù)野生動物野外生存能力，禁止有意無意的給野生動物投喂食物；及時抓捕越過公園邊境的北美野牛并送回公園等。3、本地植物的保護(hù) 包括消除外來動植物對本地植物的危害，并整治有安全隱患的樹木。目前在黃石公園內(nèi)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了170多中外來植物物種，其中大部分是有毒的。為使原由物種不受到破壞，黃石雜草協(xié)調(diào)委員會和植物學(xué)家?guī)椭页鲇形：π缘耐?/p>

13、來物種，野外工作人員則通過仔細(xì)觀察識別外來物種。在野營地、道路等一些開發(fā)過的地區(qū)，存在著樹木倒地傷人的可能，為此資源運營員就會設(shè)法識別那些樹木，將其移走，并在原地栽種新樹苗。4、地質(zhì)資源的保護(hù) 黃石公園花費了大量的精力和數(shù)以千計的美元用以制作告示、講解、演示，以便教育游客對那些極易受到損害的地?zé)豳Y源進(jìn)行保護(hù)。有一些游客會將泥地里的淤泥作為紀(jì)念品帶走；有一些游客在許愿時用硬幣將溫泉的出口塞住。如果狹窄的通氣孔被塞住后，就會阻礙水從下面流出來，因此會改變溫泉的噴發(fā)方式或是降低其溫度，從而影響藻類的生長。而藻類的生長是許多溫泉出現(xiàn)各種色彩的原因。公園的守護(hù)者為防止通氣孔被堵塞，就幫助地質(zhì)學(xué)家抽出了池

14、中的水，一直到能看到那些堵塞溫泉通氣孔的東西，然后設(shè)法將其取出，或者用其它的方式設(shè)法使溫泉能夠自身凈化。（二）教育與科研社會功能的開發(fā)與利用除了當(dāng)面講解還有其他的宣傳教育方式。每年有數(shù)以千計的關(guān)于公園方面的書面咨詢、電話問詢、電傳或電子郵件被轉(zhuǎn)入黃石公園的全體員工手中。通過各種各樣的正式或非正式的私人交往、室內(nèi)外的展示、出版物、多媒體等方式來增進(jìn)公眾對公園價值和資源的理解和好評。還有一個講解專家在網(wǎng)站上開展了對景點的“真實”游覽、互動地圖、詳細(xì)介紹黃石公園等活動，這大大地提高了該網(wǎng)站的訪問次數(shù)和受歡迎程度，而且這還將公園的服務(wù)范圍向非傳統(tǒng)的、各種類型的公眾拓寬。講解和教育的形式多樣，用多媒體向

15、游客陳述公園的地質(zhì)演變、野生動物等是一個很有效的教育途徑。每年黃石公園還針對來訪游客和其他公眾出版大約60種讀物。黃石公園協(xié)會作為教育和講解的主要合作伙伴，通過在公園的游客中心銷售出版物，將獲得的資金用于印制公園外文版地圖、提供外文導(dǎo)游、出版法文、德文、西班牙文、日文報紙等。當(dāng)游客駕車駛?cè)牍珗@時，將自己的收音機播到調(diào)頻1610頻道，就可以收到關(guān)于公園的簡短信息和注意事項。除了對游客進(jìn)行教育，黃石公園還用于科學(xué)研究。1871年開始黃石公園就開展了正規(guī)的科學(xué)調(diào)查。首批勘察項目的重點是公園的水生態(tài)系統(tǒng)，不過涉及到公園特色的其它方面也做了文獻(xiàn)記錄，包括考古、植物區(qū)系、動物區(qū)系等等。1898年，黃石公園

16、最早的科研許可證頒發(fā)給了W·A·Setchel教授。從那時起，黃石公園吸引了越來越多的來自不同學(xué)科、不同研究機構(gòu)的科研工作者。近幾年，公園每年批準(zhǔn)250到300個科研項目，其中大約50%的項目是由大學(xué)的教授或與大學(xué)有密切聯(lián)系的研究人員所主持或監(jiān)督的，還有近25%的項目是由私人基金會、企業(yè)或個人完成的，其余的項目由公園的工作人員或其它的政府機構(gòu)的科研工作者完成的。1998年黃石公園為已經(jīng)授權(quán)進(jìn)行的科研項配置調(diào)研協(xié)調(diào)員，其職責(zé)是幫助科研人員申請在黃石公園進(jìn)行科研活動，審查他們的研究成果，以及在必要的時候提供后勤支持。此外，公園還開展會議培訓(xùn)提供印刷材料為科研服務(wù)。 （三）旅游與

17、休閑：如今，黃石公園已成為旅游者的天堂，其旅游活動可以說是包羅萬象、豐富多彩，適合不同品位的形形色色的旅游者。根據(jù)旅游活動的內(nèi)容黃石公園最具代表性的旅游項目有：1.初級守護(hù)者(JuniorRangerProgram) 黃石公園針對512歲的孩子開展了一項名為“初級守護(hù)者”的官方項目，其目的是向孩子們介紹大自然賦予黃石公園的神奇以及孩子們在保護(hù)這一人類寶貴財富時所扮演的角色。要成為一名初級守護(hù)者，每個家庭只需要為長達(dá)12夜的活動支付3美元，這樣孩子們就可以參觀公園的任何一個游覽中心。孩子們的主要活動包括：參加由公園守護(hù)者引領(lǐng)的一些活動，在公園的小道上徒步旅行，完成一系列的關(guān)于公園的資源和熱點問題

18、的活動，以及了解諸如地?zé)釋W(xué)、生態(tài)學(xué)的相關(guān)概念。然后，在核實了孩子們確實出色地完成上述活動后，參與者將被授予官方的“初級守護(hù)者”榮譽稱號。無論是孩子們，還是這些孩子的父母們，都共同分享了成為初級守護(hù)者的樂趣。2.野生動物教育-探險(Wildlived-Venture) 黃石公園是全美觀察悠閑漫步的大型野生哺乳動物的最佳地區(qū)之一。該活動在黃石公園協(xié)會的一名有經(jīng)驗的生物學(xué)家的帶領(lǐng)下，探尋黃石公園內(nèi)珍惜的野生動物。通過該活動，參與者將會了解在何處、何時、怎樣觀察野生動物，并且從它們的行為、生態(tài)學(xué)以及保護(hù)狀況中得到滿足。3.寄宿和學(xué)習(xí)項目 對于那些想通過游歷世界上最早成立的國家公園而獲得樂趣、精神享受的

19、游客而言，這真正是集教育和休閑于一體的旅游活動。借助于黃石公園住宿條件，該項活動為游客提供了最為美好的兩個不同的世界白天，參與者在黃石公園研究會的自然學(xué)家的帶領(lǐng)下饒有興趣的探尋黃石的有趣之處；夜晚，他們返回住處享受美味佳肴和舒適的住宿設(shè)施，并且在有歷史性的公園飯店內(nèi)體驗豐富多彩的夜生活。該項目針對滑雪愛好者、野生動物愛好者、徒步旅游者、家庭成員以及打算帶走一些標(biāo)本的游客提供全年的服務(wù)。4.現(xiàn)場研討會活動 為游客提供一段相對比較集中的近距離的教育經(jīng)歷，主要涉及一些專門領(lǐng)域，如：野生動物、地質(zhì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、歷史、植物、藝術(shù)以及戶外活動的技巧。近年來的現(xiàn)場研討會還包括了野狼的世界、關(guān)于冬天的寫作、黃石

20、公園的火山活動、荒野緊急救援、高山地區(qū)的野生花卉等等。研討會的指導(dǎo)者一般是對黃石公園充滿感情的、并且愿意與他人共享其專業(yè)知識的知名學(xué)者、藝術(shù)家和作家。而無論是青年和老人、男人和女人、長期從事科研工作的學(xué)者還是初來黃石公園的游人，凡是具有某一方面好奇心的游客，都成為該活動的積極參與者。大多數(shù)的研討會都會在黃石公園內(nèi)的駱駝谷(Lamar Valley)、野牛牧場(Buffalo Ranch)或是公園的飯店舉行?；顒右话銜掷m(xù)14天，人員限制在13人以內(nèi)，費用為5565美元/天。5、徒步探險(Hiking) 面積達(dá)220萬英畝的黃石公園，是全美國最原始的荒原地區(qū)。這其中，有1700多公里的小道適合徒

21、步行走，在公園守護(hù)者的帶領(lǐng)下，游客花半天的時間，參觀鮮為人知的地?zé)釁^(qū)、探尋野生動物的棲息地、經(jīng)歷黃石公園的一段荒涼地帶?？傮w來說，黃石公園的徒步探險旅游可選擇的活動地點很多，徒步旅行的難度也從輕松到十分艱險不等，甚至有些活動不適合有心臟病、呼吸系統(tǒng)疾病或有其它嚴(yán)重病史的游客。需要特別指出的是，所有15歲以下的孩子在進(jìn)行這類活動時必須由父母陪同前往。6、野營和野餐(Camping&Picnicking) 黃石公園內(nèi)共有12個指定的野營地點，其中大部分野營地遵循誰先到就先為誰服務(wù)的原則。在野營地點，游客可以既欣賞黃石公園的美景，又可以遠(yuǎn)離喧囂的都市，體驗悠閑自得的恬靜的鄉(xiāng)野生活，同時，還可

22、以通過與公園守護(hù)者、其他游客的交談舉行的一些活動加深對黃石公園的美好經(jīng)歷。 （四）黃石公園的守護(hù)者： 黃石公園的守護(hù)者包括正式雇員、志愿者、合作伙伴、黃石公園合作協(xié)會、黃石公園的贊助商，以及黃石公園基金會。在這些守護(hù)者當(dāng)中，很值得一提的是志愿者。公園的管理當(dāng)局為了在延長了的旅游旺季中保持公園的平穩(wěn)運作，每年都要招募許多臨時雇員和志愿者，這些人員包括：工程師、造景師、機械師、電工、管子工、木匠、油漆工、重型設(shè)備操作人員、水處理設(shè)備操作人員、監(jiān)督人員以及其他一些干雜活的人員。如今，黃石公園越來越依賴志愿者的幫助以彌補其自身人員和經(jīng)費預(yù)算的不足。僅1998年，就有294人為黃石公園提供了55800小

23、時的無償勞動，這些工作包括：在信息咨詢臺前回答游客的咨詢；野營地的維護(hù)；搜集和分析數(shù)據(jù)以便于資源管理者和研究者使用。這些志愿者幫助黃石公園彌補其自身人員和經(jīng)費預(yù)算的不足。（五）資金運作: 同其他為公眾服務(wù)的組織一樣，黃石公園的大部分資金用于員工的薪水和津貼。以1998年為例，有百分之六十八用于該項支出。另一部分用于公園環(huán)境保護(hù)，設(shè)施改善，聘專家搞新項目和培訓(xùn)員工。黃石公園的資金來源主要包括以下幾個方面：基本基金 美國的國家公園為非營利性公益性質(zhì)，因此黃石公園的資金大部分是經(jīng)國會批準(zhǔn)，從稅收中劃撥的。盡管這筆資金每年都在增長，但其增長幅度仍低黃石公園開支的增幅。門票收入 門票收入也是資金來源的重

24、要組成部分，但只作為管理手段用于特別項目，如環(huán)境和資源保護(hù)建設(shè)及環(huán)保宣傳教育支出。而并非用于諸如雇員薪水和設(shè)施設(shè)備這樣的固定支出。特殊項目酬金 除門票以外，黃石公園還被授權(quán)對特殊的活動收取酬金。如出售垂釣或者劃船許可證，商業(yè)電影的拍攝許可證，為露宿公園的游客提供帳篷出租等。項目的撥款 國家劃撥給公園的年度撥款中還包括一些針對特別項目的資金，這些項目必須是在國家公園服務(wù)法中認(rèn)為是值得的，才能夠被批準(zhǔn)獲得撥款。1998年黃石公園得到的一次性項目撥款的例子有：印刷公園中的小道的路標(biāo)；拆遷九個地下儲存罐；歷史圖片的保存；對許可經(jīng)營項目的調(diào)查。建設(shè)項目 除了每年劃撥的基本資金，國會還專門為國家公園系統(tǒng)劃

25、撥建設(shè)資金，每一個建設(shè)項目必須由國會單獨批準(zhǔn)，因此，黃石公園必須通過和其他公園競爭才有可能獲得該項資金。黃石公園已經(jīng)獲得了一些項目的資金，比如：替換那些用于雇員住房的拖車；峽谷地區(qū)的排水系統(tǒng)以及一些重要的設(shè)備成本如交通工具、計算機和電話系統(tǒng)。私人捐贈 黃石公園被授權(quán)接受私人捐贈用于彌補運營經(jīng)費的不足，這些錢不包括黃石公園協(xié)會和黃石公園基金會所獲得的捐贈。其中有一些捐贈可用于任何項目，而另一些捐贈只能用于指定的項目。 通過以上黃石公園可持續(xù)發(fā)展的敘述，可以看出它在一百三十多年的發(fā)展里得到了很好的保護(hù)，使“供人民游樂之用和為大眾造?！边@一宗旨基本變成了現(xiàn)實。這不僅體現(xiàn)了人類保護(hù)自然資源、保護(hù)家園、

26、欣賞并崇尚自然的良好道德觀念，更反映出人類為子孫后代的生生不息，留下盡可能多的自然文化資源遺產(chǎn)和美好景觀遺產(chǎn)的全新經(jīng)濟發(fā)展觀和社會價值觀。三、中國國家公園管理概況 目前我國還沒有建立起真正的國家公園管理體系。與此相對應(yīng)的是風(fēng)景名勝區(qū)。我國的風(fēng)景名勝區(qū)也是世界國家公園管理體系的重要組成部分，其重要的地位和遺產(chǎn)資源價值已經(jīng)得到國際的公認(rèn)和充分肯定。我國的風(fēng)景名勝區(qū)對外的翻譯名稱是National park。風(fēng)景名勝區(qū) 是一個具有觀賞、文化或者科學(xué)價值的山河、湖海、地貌、森林、動植物、化石、特殊地質(zhì)、天文氣象等自然景物和文物古跡、革命紀(jì)念地、歷史遺跡、園林、建筑、工程設(shè)施等人文景觀和它們所處的環(huán)境，

27、以及與此密切關(guān)聯(lián)的民俗風(fēng)情等風(fēng)景名勝資源集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定規(guī)模和游覽條件，經(jīng)縣級以上人民政府審定命名，規(guī)劃范圍，可供游覽和進(jìn)行科學(xué)、文化的地區(qū)。（馬永立，談俊忠。風(fēng)景名勝區(qū)管理學(xué)） 由此可見我國的風(fēng)景名勝區(qū)是以具有美感的自然景觀為基礎(chǔ)，滲透著人文景觀美的地域空間綜合體，既有大自然的美，又有優(yōu)秀的歷史文化氛圍。我國的風(fēng)景名勝區(qū)分為國家級和地方級。國家是風(fēng)景名勝區(qū)的終極所有者，各級政府及政府部門是代表國家行使權(quán)利的分支機構(gòu)，并通過對風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)和管理來體現(xiàn)國家的意志，中央政府和地方政府在風(fēng)景名勝區(qū)的管理與保護(hù)問題上的根本利益是一致的。中央政府著眼于全國范圍，站在全局的高度維護(hù)國家的

28、整體利益，對全國風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行宏觀的管理調(diào)控和政策指導(dǎo)，并注重調(diào)動地方的積極性和創(chuàng)造性；地方政府則利用自身的條件，充分發(fā)揮地緣和人才等優(yōu)勢，具體實施對風(fēng)景名勝區(qū)的管理。各級風(fēng)景名勝區(qū)是由國務(wù)院、省、市、縣各級政府批準(zhǔn)的一個個土地區(qū)域?qū)嶓w。一般，國家級風(fēng)景名勝區(qū)管理結(jié)構(gòu)接受省或者地級市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，省級風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)接地級市人民政府領(lǐng)導(dǎo)。建設(shè)部城建司設(shè)置的風(fēng)景名勝處、省建設(shè)廳設(shè)置的風(fēng)景園林處、市（縣）城建局設(shè)置的風(fēng)景園林科，對風(fēng)景名勝區(qū)的管理權(quán)僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)。根據(jù)我國的風(fēng)景名勝區(qū)管理法規(guī)，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)依照法律設(shè)立人民政府，或者設(shè)立具有縣級以上人民政府主要職能的管理機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的

29、統(tǒng)一管理。主要職責(zé)是：保障國家有關(guān)法律、法規(guī)、和方針政策的貫策實施，制定各項管理制度，行使處罰權(quán)，組織開展風(fēng)景名勝區(qū)資源動態(tài)調(diào)查及建立檔案，實施風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)和監(jiān)督執(zhí)法，實施風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、用地管理和監(jiān)督。目前我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理機構(gòu)存在多種類型：1、政府機構(gòu)型：風(fēng)景名勝區(qū)為轄區(qū)設(shè)立人民政府，對風(fēng)景名勝區(qū)直接實施政府管理。除管理風(fēng)景名勝區(qū)的各項事物外還管理所轄范圍內(nèi)的公安、工商、宗教等各方面事物。如，武陵源風(fēng)景名勝區(qū)成立的一級政府。2、準(zhǔn)政府機構(gòu)：在風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立管理委員會或者管理局等專門機構(gòu)，隸屬于上級政府或者上級政府委托當(dāng)?shù)卣堋Ｘ?fù)責(zé)景區(qū)具體工作。如峨眉山、九華山等管理委員會

30、。3、協(xié)調(diào)議事型：有景區(qū)所在地政府牽頭，各有關(guān)單位作為成員部門參加，成立景區(qū)管理委員會，對風(fēng)景名勝區(qū)的管理主要行使組織協(xié)調(diào)職能：其辦公室設(shè)在某一個主要職能部門或者單位。4、跨區(qū)協(xié)調(diào)型，當(dāng)一個風(fēng)景名勝區(qū)跨越幾個行政區(qū)域時，設(shè)立協(xié)調(diào)作用的管理委員會，負(fù)責(zé)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，分別交給各行政區(qū)景區(qū)施行，并負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查日常景區(qū)的工作，協(xié)調(diào)處理問題，此類機構(gòu)沒有實際權(quán)利，起不到很好的作用。但這是當(dāng)前普遍存在的一種管理結(jié)構(gòu)類型。 我國風(fēng)景名勝區(qū)的所有權(quán)分為國家所有（政府所有），集體所有和私人所有。其中為數(shù)最多的是中央政府和地方各級政府所有的國有形式。國有風(fēng)景名勝區(qū)由政府代表國家統(tǒng)一行使所有權(quán)，政府或者派出機

31、構(gòu)來實施管理。但是近些年來，不少地方為了追求利益最大化，所有權(quán)與管理經(jīng)營權(quán)分離，出現(xiàn)上市公司，甚至把某些勝地出售給大企業(yè)來經(jīng)營，企業(yè)參與風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)管的權(quán)利過大，使景區(qū)的社會公益性變得越來越市場化。對遺產(chǎn)和資源造成很大威脅，破壞植被、地貌、水文狀況，影響生態(tài)平衡。如修建索道、纜車、道路等一些游覽設(shè)施，選址不當(dāng)，或形式與原有景觀不協(xié)調(diào)；景區(qū)內(nèi)開辦飲食服務(wù)業(yè)排放污水、廢氣和垃圾，造成的環(huán)境污染等。 目前我國還沒有針對風(fēng)景名勝區(qū)管理的法律，只有相關(guān)的管理條例，如國務(wù)院頒布的風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例、建設(shè)部制定的風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法、風(fēng)景名勝區(qū)管理處罰規(guī)定、風(fēng)景名勝建設(shè)管理條例以及景區(qū)管理相關(guān)

32、的其他法律。如中華人民共和國文物保護(hù)法、中華人民共和國野生動物保護(hù)法、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國森林保護(hù)法、漁業(yè)法、土地管理法、水土保護(hù)法等。此外各地政府和景區(qū)管理單位還配套制定了地方法規(guī)和景區(qū)管理條例。如黃山風(fēng)景區(qū)管理條例、泰山風(fēng)景名勝區(qū)管理條理、武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例等。四、美國國家公園管理給我國的借鑒由于旅游體系發(fā)展的不同，我國和美國的國家公園在概念界定上有所不同，因而管理模式也不同，具體差異如下表： 中國風(fēng)景名勝區(qū)和美國國家公園管理比較  中國美國名稱風(fēng)景名勝區(qū)國家公園所有權(quán)名義上的國家所有,實際為部門和地方所有制。但相當(dāng)數(shù)量的遺產(chǎn)管理機構(gòu)并不掌握遺產(chǎn)資源的

33、產(chǎn)權(quán)（如土地權(quán)、林權(quán)等）而只有對資源的部分管理權(quán)為聯(lián)邦政府直接掌握產(chǎn)權(quán)并全權(quán)委托給遺產(chǎn)管理機構(gòu)，規(guī)劃體系按部門管理，在部門內(nèi)部進(jìn)行評審內(nèi)務(wù)部國家公園管理局丹佛規(guī)劃中心統(tǒng)一編制總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和單體設(shè)計，規(guī)劃成果完成以后普遍征詢公眾意見資金機制以地方財政撥款和地方經(jīng)營籌資為主經(jīng)費進(jìn)入聯(lián)邦政府財政經(jīng)常性預(yù)算，由政府撥款，還包括同時有大量的社會捐贈資金管理機制可以是地方一級政府，或者所屬政府的一個行政職能部門或者派出機構(gòu)，協(xié)調(diào)機構(gòu)，由各級政府實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。垂直管理為主的非營利機構(gòu)，同時有大量的志愿者參與經(jīng)營機制多數(shù)為政企合一、自收自支少數(shù)以經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式全盤轉(zhuǎn)移給公司進(jìn)行市場化經(jīng)營有限范

34、圍的特許經(jīng)營監(jiān)督機制地方政府監(jiān)管為主，上級業(yè)務(wù)主管部門為輔上級主管部門和公眾共同監(jiān)督盡管兩國的國情國力存在巨大差異，盡管美國文明發(fā)展的歷史晚 ，但其國家公園的發(fā)展已經(jīng)歷了近二百年的歷史，已經(jīng)形成了較為完善的科學(xué)的國家公園管理體系。所以從管理效果來看，美國的國家公園管理在各方面都好于中國。因此，借鑒美國的管理體制無疑具有重大意義：1、中央政府垂直管理體系我國的風(fēng)景名勝區(qū)的管理，雖然已建立了國家級、省級和市（縣）級風(fēng)景名勝管理的等級體系，但尚未擁有完全意義上的垂直管理體制，即還沒建立起自上而下的直屬的、系統(tǒng)的，擁有財政和人才管理實權(quán)的上級權(quán)威管理機構(gòu)和基層務(wù)實管理機構(gòu)。 改革開放以來，為調(diào)動地方積

35、極性，幫助和支持地方發(fā)展經(jīng)濟，國家一直把風(fēng)景名勝區(qū)交由地方管理。一些國家風(fēng)景名勝區(qū)的所有權(quán)，名為國家所有，其實際管理、收益、支配和處置權(quán)則歸地方政府或地區(qū)政府。近年來，國家風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)和管理出現(xiàn)的諸多問題，其性質(zhì)與風(fēng)景名勝區(qū)初創(chuàng)階段比較，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，政府部門違法和法人違法現(xiàn)象，已成為風(fēng)景名勝資源屢遭破壞、資源所有權(quán)以各種形式變相轉(zhuǎn)移的最主要原因。風(fēng)景名勝區(qū)出現(xiàn)的問題表明，我們風(fēng)景名勝區(qū)一律交由地方統(tǒng)管的模式，在某些重要環(huán)節(jié)上還存在問題。我們應(yīng)本著確保國家風(fēng)景名勝資源安全的原則， 借鑒美國國家公園垂直管理體系的經(jīng)驗，研究對風(fēng)景名勝區(qū)實行中央政府垂直管理體系模式，探討有關(guān)各級管

36、理的權(quán)利、責(zé)任以及利益等問題。根據(jù)風(fēng)景名勝資源的性質(zhì)、等級和特點，結(jié)合各級政府部門的不同地位和作用，明確各自的職權(quán)范圍、責(zé)任義務(wù)，使國家各級風(fēng)景名勝區(qū)都能得到有效的管理保護(hù)。 2、資源保護(hù)為首的可持續(xù)發(fā)展觀 美國國家公園最初倡議者的基本思想是，國家公園不能被少數(shù)盈利者掌管，而只能由為全體人民所信任的政府，為國家的長久利益行使管理權(quán)利。通過國家公園和州立公園兩套體系，美國基本實現(xiàn)了根據(jù)資源的公益性不同進(jìn)行的分級管理。在這種分級管理中貫徹的卻是同一信念：無論何種自然遺產(chǎn)資源，都不僅是我們從先輩那里繼承下來的，而且是從我們的后代那里借來的，所以，保持其真實性、完整性，做到可持續(xù)利用是必然要求。即美國

37、人將遺產(chǎn)資源的公益服務(wù)排在其使命的第一位，且非常強調(diào)充分滿足當(dāng)代人的可持續(xù)利用需要。為此，各國家公園根據(jù)自身資源特點，與專家配合，長期進(jìn)行資源保護(hù)及旅游服務(wù)的研究工作。對于非專家，則經(jīng)常進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。公園內(nèi)的各項工作及服務(wù)設(shè)施均以不破壞資源及自然景觀為原則。對于游客則大力進(jìn)行科學(xué)普及和宣傳教育工作。3、明確的管理定位美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務(wù)員的角色（steward），這種對自身角色準(zhǔn)確的定位加上普遍采取了垂直管理模式，使管理者能較好地行使其職能，即不能將遺產(chǎn)資源作為生產(chǎn)要素投入，更無權(quán)將資源轉(zhuǎn)化為商品牟利，管理者自身的收益只能來自崗位工資。這樣，既避免了地方政府帶來的干擾，也

38、基本避免了由于管理者自身原因造成的保護(hù)與利用之間的矛盾。4、完整的法律體系和監(jiān)督機制 1872年，第一個國家公園黃石公園成立，美國出臺了與此相關(guān)的法律黃石公園法案。1894年，國會通過了國家公園保護(hù)法，1916年，國家公園服務(wù)法被通過，20世紀(jì)初，隨著美國有關(guān)保護(hù)環(huán)境和文化資源(包括國家公園)的一系列法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則、公約、執(zhí)行命令(迄今已有60項之多，其中涉及國家公園管理局的聯(lián)邦法律有20個)的頒布和完善(Law Links, 1999)，美國逐步形成了一整套源于這些法律法規(guī)的國家公園管理政策和管理體制。在監(jiān)督機制上，依法監(jiān)督和公眾參與相結(jié)合。美國的遺產(chǎn)保護(hù)建立在完善的法律體系之上

39、，幾乎每一個國家公園都有獨立立法，國家公園管理局的各項政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。同時，遺產(chǎn)管理部門的重大舉措必須向公眾征詢意見乃至進(jìn)行一定范圍的全民公決，這使主管部門的決策都不得不考慮多數(shù)人的利益最大化而非部門利益最大化，也使管理機構(gòu)本身幾乎沒有以權(quán)謀私的空間。5、有明確的指導(dǎo)思想，統(tǒng)一的規(guī)劃體系美國從1918年以來，始終貫徹“按照預(yù)想，從保護(hù)資源出發(fā)，進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計”的指導(dǎo)思想。規(guī)劃設(shè)計工作完全是壟斷的。在國家公園管理局直接領(lǐng)導(dǎo)下，有其下的丹佛規(guī)劃中心負(fù)責(zé)，在地區(qū)局下設(shè)規(guī)劃設(shè)計專業(yè)機構(gòu)，基層國家公園下設(shè)規(guī)劃設(shè)計小組 。通常一個規(guī)劃設(shè)計，由丹佛中心領(lǐng)導(dǎo)，由地區(qū)局規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)具體負(fù)責(zé)，基層國家公園規(guī)劃設(shè)計人員一起參加工作，另外組織群眾討論，吸收群眾意見。公園的單一規(guī)劃甚至小到一塊指示牌也是有丹佛中心負(fù)責(zé)，這樣就保證了總體規(guī)劃專項規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃單體規(guī)劃的連續(xù)性。規(guī)劃程序是，先由基層國家公園管理機構(gòu)提出申請，國家公園管理局同意后，撥款委托專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)編制，編制完成后，報國家公園管理局，最后經(jīng)過國會討論通過，充分體現(xiàn)了國家公園規(guī)劃的嚴(yán)肅性。6、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分明首先明確了資源經(jīng)營權(quán)的界限，