淺析新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展研究——基于新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的差異性分析

1、淺析新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展研究基于新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的差異性分析         11-06-13 11:18:00     作者：黃闖    編輯：studa090420    論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;差異性;可持續(xù)發(fā)展 論文摘要:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為我國社會保障制度體系的重要組成部分有著新舊兩個不同的發(fā)展階段。新舊農(nóng)保之間存在著籌資方式、覆蓋范圍、給付待遇的差異。新農(nóng)保的

2、良性發(fā)展就要盡量避免舊農(nóng)保的制度性缺陷，其中重要的就是政府要加強資金的投入和管理，堅持多元化的養(yǎng)老保險機制以及要妥善的處理不同養(yǎng)老保險制度間的街接。 一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索發(fā)展     我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的正式實施以1992年頒布縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)(簡稱舊農(nóng)保，以下同)為標志，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則。隨后農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度獲得快速發(fā)展，到1998年底，全國共有30個省、自治區(qū)、直轄市的2123個縣(市、區(qū)、旗)和65%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開展了這項工作，參保人口8025萬人，覆蓋全國農(nóng)村人口的10%左右。199

3、8年后由于利率的持續(xù)走低和集體、政府補助的缺位等因素，許多地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度陷人巨大的財務(wù)風(fēng)險。2003年原勞動和社會保障部下發(fā)關(guān)于認真做好當前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知，明確提出當時農(nóng)保工作重點應(yīng)當放在有條件的地方、有條件的群體以及影響農(nóng)民社會保障的突出問題上，針對不同群體特點制訂相應(yīng)的參保辦法。截至2005年末，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)仍不足目標人口的10%，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的持續(xù)性發(fā)展受到各種限制。     但是在舊農(nóng)保制度發(fā)展遇到一系列瓶頸的時候，我國各地方政府又開始不斷地探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通

4、過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定明確提出:“按照個人繳費、集體補助火政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！倍蟾鶕?jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務(wù)院決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見(簡稱新農(nóng)保，以下同)，指導(dǎo)意見要求2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。至此我國開始了新一輪的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，但是新舊農(nóng)保之間有何差異，為何舍棄舊農(nóng)保制度，如何避免重走舊農(nóng)保制度的覆轍，如何保證新型農(nóng)村養(yǎng)

5、老保險的可持續(xù)發(fā)展仍然是一個需要解決的問題。 二、新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的差異性     一個國家的養(yǎng)老保險制度通常要包涵以下幾個內(nèi)容:覆蓋范圍，基金籌集、運營、管理和使用，養(yǎng)老金享受條件和待遇標準，養(yǎng)老保險管理和監(jiān)督機制等，以下就從養(yǎng)老保險的資金的籌集方式、覆蓋范圍、養(yǎng)老保險的待遇給付等方面來研究新舊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的差異。     (一)制度籌資模式     養(yǎng)老保險制度的有效運轉(zhuǎn)，在很大程度上取決于如何有效地選擇與實施養(yǎng)老保險基金的籌集模式以及資金的籌集方式。養(yǎng)老保險

6、的籌資模式體現(xiàn)的是政府、集體和個人三者之間的關(guān)系問題，特別是政府的責(zé)任問題。新舊養(yǎng)老保障制度的一個重要的區(qū)別即是其資金來源的方式不同?，F(xiàn)時期我國新農(nóng)保的保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。政府補貼分為兩部分:一是政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補貼，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金低限標準給予全額補助，對東部地區(qū)補助一半，地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，強化了中央政府和地方政府的公共財政責(zé)任。而舊農(nóng)保的籌資模式堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則，但是在實際工作中，往往集體補助難以落實，國家扶持政策難以到位，最終變成“完全由個人繳費

7、”的模式，養(yǎng)老金賬戶上的資金實際上只是農(nóng)民個人完全積累式強制性儲蓄，而沒有任何政府的公共財政補貼，資金籌資模式的不同是新舊農(nóng)保制度最大的不同。     (二)覆蓋范圍(參保率)     養(yǎng)老保險的覆蓋范圍指法定的使用對象和適用人群，養(yǎng)老保險一的覆蓋范圍越大就意味著養(yǎng)老保險制度越公平。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度采取的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式。年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。由于新農(nóng)保的籌資模式是個人、

8、集體和國家三方繳費的方式，而對于家庭經(jīng)濟情況非常困難的群體，地方政府有著相對的補救措施。實現(xiàn)了農(nóng)村人口的全覆蓋，不會因為經(jīng)濟原因而排斥出新農(nóng)保制度。比如制度規(guī)定對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費，使得那些最需要參保幫助的貧困弱勢群體也不會被排斥在制度之外。由于政府對其參保進行了一定的財政補貼，對提高農(nóng)村居民的參保率有很大的刺激作用。政府在公共財政內(nèi)的適度補貼能極大提高農(nóng)民的繳費能力和繳費意愿，較快地提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的投保率和覆蓋面。而且新農(nóng)保的政策規(guī)定年滿60周歲未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保

9、條件的子女應(yīng)當參保繳費，這一條件充分體現(xiàn)了基本原則中的老年人參加新農(nóng)保的個人權(quán)利與其家庭(主要是其兒子)的養(yǎng)老義務(wù)具有連帶性的關(guān)系，子女為了老年父母能夠享受到基礎(chǔ)養(yǎng)老金，會選擇加人新農(nóng)保制度，利于新農(nóng)保提高制度的覆蓋率。     舊農(nóng)保的覆蓋范圍相對比較狹窄，由于集體以及政府補貼的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式失去激勵，參加養(yǎng)老保險人員的數(shù)量較少，特別是由于自愿性參保原則和繳費與收益的直接關(guān)聯(lián)性導(dǎo)致“保大不保小”現(xiàn)象。在實施過程中，由于年齡較大者預(yù)期待遇較低，因此在自愿性參保規(guī)定下都傾向干選擇不參保，結(jié)果是只有年輕農(nóng)民參加農(nóng)保。同時炙基本方案規(guī)定，“

10、凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”，這一規(guī)定將部分貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外，而有沒有相關(guān)的補救措施。因此在舊養(yǎng)老保險運行的若干年內(nèi)，參加養(yǎng)老保險的數(shù)量相對比較少(如表1所示)。     當然在新農(nóng)保發(fā)展的過程中，未來的參保率還不能完全確定，但是從理論上以及試點的情況來說，新農(nóng)保對農(nóng)村居民的參保具有更強的吸引力，它大幅度提高新農(nóng)保的覆蓋面，避免了養(yǎng)老保險只能為一部分群體提供養(yǎng)老保險待遇的不公平社會現(xiàn)象。     (三)給付待遇     被養(yǎng)老保險制度所覆蓋是獲取養(yǎng)

11、老保險的前提，但同時被同一養(yǎng)老保險制度所覆蓋也并不意味著能夠獲得同樣的養(yǎng)老保險待遇。由于籌集資金的層次低、缺乏政府資金的補助以及制度的不穩(wěn)定性等因素，使得舊農(nóng)保的給付待遇相對較低，很難保障老年群體的生活。舊農(nóng)保堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，運作的過程中實際上變成了完全的個人賬戶制。但是由于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，完全依靠個人賬戶積累的養(yǎng)老保險基金數(shù)量很小，養(yǎng)老保險的給付待遇較低，保障農(nóng)村老年人基本生活原則的目標無法完成，難以滿足老年群休的養(yǎng)老保險需求。有報道稱黑龍江省從1991年開始實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，目前共涉及181. 3萬人，資金3. 6

12、億元。在領(lǐng)取養(yǎng)老金的4萬余人中，每個月只能領(lǐng)到幾毛錢養(yǎng)老金的占到1/4，半數(shù)農(nóng)民也只能領(lǐng)到5-6元錢，起不到保障作用。而新農(nóng)保實行的是個人賬戶加社會統(tǒng)籌的形式，在農(nóng)村老年群體達到60歲時(新農(nóng)保實施時已經(jīng)超過60歲的農(nóng)村老年人就不再繳費)，能夠獲得普惠式的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以及個人賬戶積累的養(yǎng)老金。如新農(nóng)保的政策規(guī)定中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，已經(jīng)在一定程度上超出了大多數(shù)參加舊農(nóng)保居民到期領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金標準，通過個人賬戶積累建立起來的舊農(nóng)保制度只能維持在一個很低的給付水平。相比較而言，新農(nóng)保的給付待遇和保障效果都要高于舊農(nóng)保制度，而舊農(nóng)保制度對養(yǎng)老金的未來預(yù)期遠遠高于實際的待遇給付。

13、三、新農(nóng)保制度持續(xù)性發(fā)展的路徑     由于新農(nóng)保制度是在舊農(nóng)保制度無法有效發(fā)揮保障農(nóng)村居民老年生活的基礎(chǔ)上建構(gòu)的，所以新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展就要避免重復(fù)舊農(nóng)保制度的缺陷，加強養(yǎng)老保險資金管理，同時堅持農(nóng)村養(yǎng)老保險機制的多元化，妥善處理不同養(yǎng)老保險制度的銜接和統(tǒng)籌。      11-06-13 11:18:00     作者：黃闖    編輯：studa090420   (一)加強養(yǎng)老保險資金管理 

14、0;   加強資金管理主要包括資金的籌集和資金的保值、增值。對于資金的籌集主要是拓寬養(yǎng)老保險資金的來源。新農(nóng)保在實施的過程中采取的是個人、集體和政府三方負擔(dān)的方式，因此針對個人資金的籌集就要加大養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，對于集體，要引導(dǎo)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)加大自己資金支持力度，而對于政府負擔(dān)的部分資金，要加強制度對地方政府資金投人的約束性。在新農(nóng)保制度的規(guī)定中，根據(jù)國務(wù)院的指導(dǎo)意見，提出了中央財政和地方財政補貼的一些原則性意見，在中央政府的強力推進下，中央政府財政補貼資金到位應(yīng)該不難，中西部地區(qū)，省級以下財政的補貼，如無剛性約束，在制度運行后能否補助到位，是否有財力繼續(xù)

15、補貼，這是需要認真研究的問題，因此要監(jiān)督地方政府保障資金及時到位，同時還需要引人各種社會資金對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持。如果不能建立起有效的資金籌集機制，我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就是一句空話。     在建立起相對穩(wěn)定的資金籌集后，就要加強養(yǎng)老保險基金管理。由于養(yǎng)老保險從資金的籌集到支付是一個長期的過程，因此要確保資金的穩(wěn)定性即基金的保值增值以及管理過程中的非效率損失。比如可以加強養(yǎng)老保險管理隊伍的行政管理能力，減少管理中的成本損耗。把養(yǎng)老保險基金納人同級財政社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，并建立公示和信息披露制度，加強社會監(jiān)督以及對資金的有效投

16、資。同時還要保證政策運行過程中的連續(xù)性，提高農(nóng)村居民對制度穩(wěn)定性的預(yù)期等。     (二)堅持農(nóng)村養(yǎng)老保障機制的多元化     新農(nóng)保政策的推行，并不意味著農(nóng)村養(yǎng)老進人了社會養(yǎng)老的時代。家庭養(yǎng)老以及“孝道”的重建與維持是新農(nóng)保政策落實的社會條件，是新農(nóng)保真正起到作用的基礎(chǔ)和保障。因此在實施新農(nóng)保時一定要堅持養(yǎng)老保險機制的多元化，堅持家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老等多種有效的保障機制。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的確立只是為農(nóng)村社會老年群體提供了一種新的養(yǎng)老保障方式，不能因此而放棄其他的保障方式，特別是家庭倫理保障功能的發(fā)揮一

17、定要堅持。同時由于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的核心是經(jīng)濟保障，但是老年群體的需求是多元化的，經(jīng)濟保障無法替代老年群體的精神慰藉和生活照顧的需求，因此可以把社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老等不同的保障模式結(jié)合起來共同保障農(nóng)村老年群體的老有所養(yǎng)、老有所樂。     (三)妥善處理不同養(yǎng)老保險制度的銜接和統(tǒng)籌     我國的社會保障制度由于某種原因存在著一定的破碎化狀態(tài)，既有城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，同時還存在農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和農(nóng)村計劃生育養(yǎng)老保險等。社會養(yǎng)老保險制度的形式多樣化，既不利于有效管理，也不利于統(tǒng)一

18、社會養(yǎng)老保障體系的建構(gòu)。因此在新農(nóng)保試點和繼續(xù)推進的過程中，一定要未雨綢繆，給制度之間的銜接留有一定的空間。制度的銜接包括兩部分內(nèi)容。首先是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接，隨著城市化的不斷發(fā)展，大量的農(nóng)村居民將要成為城市市民，對于這一部分流動的群體要有一定的制度設(shè)計，如參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人員因職業(yè)變動納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍的，應(yīng)轉(zhuǎn)人城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，終止農(nóng)保關(guān)系等。同時由于農(nóng)村社會群體分化的此現(xiàn)，一部分農(nóng)村居民已經(jīng)參加了農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險，老年后有可能返回農(nóng)村，因此要注意農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)民工養(yǎng)老社會保險之間的制度銜接。其次是新舊農(nóng)保制度之間的銜接，雖然說新農(nóng)保制度的出現(xiàn)在某種程度上是為了彌補舊農(nóng)保制度存在的缺陷，但是舊農(nóng)保制度并沒有完全消失。參加舊農(nóng)保的人員如何繼續(xù)參加新