基于和諧社會目標(biāo)下社會保障稅制設(shè)計(jì)的深層思考

1、基于和諧社會目標(biāo)下社會保障稅制設(shè)計(jì)的深層思考    一、開征社會保障稅在構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要意義黨的十六屆四中及五中全會均提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)，并指出，社會主義和諧社會應(yīng)該是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。其中，公平正義和安定有序兩個(gè)目標(biāo)原則的實(shí)現(xiàn)，必然要求社會分配的公平公正，要求政府更加關(guān)注社會弱勢群體和生活困難群眾，為他們提供最基本的生活保障。從國際經(jīng)驗(yàn)看，健全的社會保障制度，可以充分發(fā)揮其社會“安全網(wǎng)”的功能，把所有的社會弱勢群體和困難群眾“兜”人其中，為他們的生存和發(fā)展提供最基本的

2、保障，從而有利于促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會政治的安定有序。而社會保障稅是實(shí)施社會保障制度的主要資金來源，其開征的成功與否，將直接影響到社會保障制度的實(shí)施效果。目前我國還未開征社會保障稅，實(shí)施社會保障制度的主要資金來源是通過征繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的形式，因而導(dǎo)致制度實(shí)施中存在諸多弊端。一是不利于規(guī)范社會保障資金的籌集方式，加大了征繳難度。二是不利于充分體現(xiàn)國民待遇原則，抑制了勞動(dòng)力資源的自由流動(dòng)。三是不利于社會保障的“擴(kuò)面”工作，難以真正發(fā)揮社會“安全網(wǎng)”的兜底功能。顯然，這種狀況極不利于我國健全社會保障制度，并對構(gòu)建社會主義和諧社會產(chǎn)生重要影響。實(shí)際上，在“十一五”規(guī)劃綱要和2006年政府工作報(bào)告中，中央

3、都已明確提出要“加快推進(jìn)社會保障體系建設(shè)”，要“建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的分層次、廣覆蓋的社會保障體系”。所以，盡快開征社會保障稅，對于目前我國加快完善社會保障制度，構(gòu)建社會主義和諧社會具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。二、社會保障稅制設(shè)計(jì)的總原則現(xiàn)階段，我國社會保障稅制設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下四個(gè)方面原則：(一)循序漸進(jìn)、分步實(shí)施原則?？傮w上說，社會保障范圍與程度是與該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及現(xiàn)實(shí)國情密切相關(guān)的。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會保障的范圍將相應(yīng)地?cái)U(kuò)大，程度也將逐步提高?？紤]到當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、存在明顯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及社會保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的現(xiàn)狀，在設(shè)計(jì)稅制時(shí)，要特別注意保持與現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的銜接問題，

4、在納稅人確定、保障項(xiàng)目(稅目)設(shè)計(jì)；稅負(fù)水平設(shè)計(jì)、征收區(qū)域選擇等方面，必須遵循漸進(jìn)原則，分步推行。(二)協(xié)調(diào)稅收公平與效率原則。要明確社會保障功能的定位是“保障而非公平”。由于高收入者的自我保障能力強(qiáng)，對社會保障依靠少甚至不依靠，而低收入者則更多地依靠社會保障，因此，高收入者往往成為社會保障基金的奉獻(xiàn)者。雖然社會保障稅具有一定的收入再分配功能，可發(fā)揮一定的社會互濟(jì)性和福利性作用，但它不可能沒有限制，如過于強(qiáng)調(diào)其再分配功能，就等于強(qiáng)制要求高收入者過多地奉獻(xiàn)，則勢必導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上無效率或者說是不公平的，不利于調(diào)動(dòng)高收入者的積極性。所以，在設(shè)計(jì)社會保障稅制時(shí)，必須擺正其位置，正確處理好稅收公平與效率的關(guān)

5、系。(三)稅收負(fù)擔(dān)與個(gè)人受益相對應(yīng)原則。社會保障稅是一種具有特定目的受益稅，凡是符合納稅條件的單位和個(gè)人均有義務(wù)繳納社會保障稅，而繳稅項(xiàng)目及數(shù)額的多少與個(gè)人的受益項(xiàng)目及受益程度是適度掛鉤的，不繳稅者不受益，體現(xiàn)了負(fù)擔(dān)與受益相對應(yīng)、權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則。但權(quán)利與義務(wù)并不是完全對等，如有些個(gè)人雖繳納了失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目的稅金，但其可能從未失業(yè)過，因而就不可能享受領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的權(quán)利。(四)社會保障稅應(yīng)由政府、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則。維護(hù)社會安全穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會，這不單純是政府的責(zé)任，也是作為整個(gè)社會中每個(gè)成員企業(yè)和個(gè)人的共同責(zé)任。所以，稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)由三者共擔(dān)，即企業(yè)和個(gè)人應(yīng)承擔(dān)繳納社會保障稅的義務(wù)，

6、同時(shí)其繳納的稅款應(yīng)允許在所得稅稅前扣除，政府也承擔(dān)部分責(zé)任。這既有利于調(diào)動(dòng)各納稅人按規(guī)定納稅的積極性，又有利于體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)原則。三、社會保障稅制要素設(shè)計(jì)的主要思路(一)納稅人的界定。理論上說，社會保障稅實(shí)施范圍越普遍，越能體現(xiàn)公平性，社會保障功能也越能得到充分發(fā)揮。所以，社會保障稅的理想納稅人應(yīng)包括所有企業(yè)事業(yè)單位、行政單位和個(gè)人，不分城市和農(nóng)村，不分部門和行業(yè)，也不分企事業(yè)單位的所有制性質(zhì)。然而，從我國目前的農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r看，多數(shù)農(nóng)村特別是中西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍較低，大多數(shù)農(nóng)村居民收入水平偏低。在這種社會環(huán)境下，要把廣大的農(nóng)村地區(qū)納入社會保障稅的課稅范圍，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，在社會保障稅

7、實(shí)施范圍的選擇上，可作如下考慮：一是目前實(shí)施范圍主要限定在城鎮(zhèn)及部分收入水平接近或超過城鎮(zhèn)職工平均工資水平的農(nóng)村富裕地區(qū)，在時(shí)機(jī)成熟后，再將實(shí)施范圍擴(kuò)展到其他農(nóng)村地區(qū)；二是對進(jìn)城從事固定職業(yè)并取得相對穩(wěn)定收入的農(nóng)民個(gè)人，可按城鎮(zhèn)職工同樣繳納社會保障稅。(二)征稅對象的確定。社會保障稅是以納稅人的工資、薪金或經(jīng)營活動(dòng)純收入為征稅對象。就不同性質(zhì)的納稅人而言，其征稅對象有所差異。對于企事業(yè)單位、行政單位等納稅人(即雇主)，以其支付給在職職工(即雇員)的工資、薪金為課稅對象。對于因任職或受雇于他人的職工、個(gè)體工商戶從業(yè)人員、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)從業(yè)人員、合伙企業(yè)從業(yè)人員等納稅人(即雇員)，以其所取得的工資、

8、薪金收入為課稅對象。對于無雇傭關(guān)系的個(gè)體工商戶業(yè)主、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)業(yè)主、合伙企業(yè)投資者和自由職業(yè)者，以其從事經(jīng)營活動(dòng)純收入為課稅對象。如表1所示。(三)計(jì)稅依據(jù)的確定。納稅人在一定時(shí)期內(nèi)(通常為1個(gè)月或1年)的工資、薪金或經(jīng)營活動(dòng)純收入，為社會保障稅的計(jì)稅依據(jù)。對于不同性質(zhì)的納稅人，其計(jì)稅依據(jù)有所差異。對于企事業(yè)單位、行政單位等納稅人，應(yīng)以其支付給在職職工的月工資、薪金總額為計(jì)稅依據(jù)。對于因任職或受雇于他人的各類納稅人，應(yīng)以個(gè)人取得的月工資、薪金總額為課稅對象。作為社會保障稅計(jì)稅依據(jù)的個(gè)人月工資、薪金總額，與個(gè)人所得稅應(yīng)稅基礎(chǔ)的計(jì)算有所不同，主要表現(xiàn)在：一是工資、薪金收入中一般不包括利息、股息、

9、租金、資本利得等其他所得。按照現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)對單位和職工個(gè)人工資總額的規(guī)定，職工個(gè)人工資總額包括計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、獎(jiǎng)金、津貼和補(bǔ)貼、加班加點(diǎn)工資、特殊情況下支付的工資；機(jī)關(guān)單位個(gè)人工資總額為計(jì)時(shí)工資(含職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資)、獎(jiǎng)金、津貼和補(bǔ)貼、其他工資等；二是計(jì)稅依據(jù)直接為納稅人的毛所得，沒有任何的費(fèi)用扣除和生計(jì)扣除；三是作為計(jì)稅依據(jù)的工資、薪金總額，通常有最高免征上限的規(guī)定，超過上限部分不再征稅。同時(shí)，對于低收入者，只要其收入超過最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一定限度的，一般都必須納稅(注意稅后所得與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的銜接)。所以，作為社會保障稅計(jì)稅依據(jù)的個(gè)人月工資、薪金總額的最高與最低限額，

10、建議繼續(xù)采用現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法中的規(guī)定，即最高限額為上年該地區(qū)職工月平均工資的300%，實(shí)際月工資收入高于該限額標(biāo)準(zhǔn)的，按300%確定計(jì)稅依據(jù)；最低限額為上年該地區(qū)職工月平均工資的60%，低于該限額標(biāo)準(zhǔn)的，按60%確定計(jì)稅依據(jù)。對于自由職業(yè)者，原則上應(yīng)以其實(shí)際的月經(jīng)營活動(dòng)純收入為計(jì)稅依據(jù)，并同樣適用上述的個(gè)人月工資、薪金總額的最高與最低限額規(guī)定。但對無法確定實(shí)際的月經(jīng)營活動(dòng)純收入的，其計(jì)稅依據(jù)可在上年該地區(qū)職工月平均工資的60300%之間自主確定。對于個(gè)體工商產(chǎn)業(yè)主、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)業(yè)主、合伙企業(yè)投資者，其計(jì)稅依據(jù)應(yīng)區(qū)別處理：一是業(yè)主自己應(yīng)繳納社會保障稅的計(jì)稅依據(jù)問題。如果業(yè)主按規(guī)定每月為自己列

11、支相對固定的工資，則可以該工資收入為業(yè)主自己繳稅的計(jì)稅依據(jù)；如果業(yè)主每月不給自己列支工資，則原則上應(yīng)以其上年平均每月的經(jīng)營活動(dòng)純收入為計(jì)稅依據(jù)，或者，為計(jì)征簡便，也可在上年該地區(qū)職工月平均工資的60300%之間自主確定。二是業(yè)主應(yīng)為其從業(yè)人員繳納社會保障稅的計(jì)稅依據(jù)問題。此時(shí)，應(yīng)以業(yè)主支付給從業(yè)人員的月工資、薪金總額為計(jì)稅依據(jù)。同樣，業(yè)主繳稅的計(jì)稅依據(jù)也適用上述的個(gè)人月工資、薪金總額的最高與最低限額規(guī)定。如表1所示。(四)稅目和稅率的設(shè)計(jì)。稅目的設(shè)置必須適合我國的基本國情。目前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的征繳辦法，是由國務(wù)院統(tǒng)一下發(fā)文件予以規(guī)定。這三項(xiàng)保險(xiǎn)涉及的人員范圍廣，與廣大人民

12、群眾的切身利益直接相關(guān)，對社會經(jīng)濟(jì)的影響較大。考慮到當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)承受能力以及為適應(yīng)我國人口老齡化的變化趨勢，并按照與現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)制度相銜接的原則和國際上的通行做法，建議我國社會保障稅可先設(shè)置基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)稅目。待今后條件成熟時(shí)，再考慮是否增加工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)等其他稅目。合理確定稅率水平是建立社會保障稅制度的核心內(nèi)容。從理論上說，社會保障稅稅率的確定應(yīng)在科學(xué)測算社?；鹬С鲂枰图{稅人的承受能力之基礎(chǔ)上進(jìn)行。由于我國測算體系不完備和技術(shù)水平低等制約因素，我國在設(shè)計(jì)稅率水平時(shí)很難做到精密和科學(xué)，主要是通過經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)進(jìn)行估計(jì)。從國際上看，征收養(yǎng)老保險(xiǎn)稅

13、國家的平均稅率大約在20%左右。目前我國實(shí)施的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總繳費(fèi)率為不超過工資總額的28%，明顯偏高；基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率為8%，基本屬于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率為3%，基本上可行。對于城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員，其繳費(fèi)比例統(tǒng)一為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY的20%，其中8%記人個(gè)人賬戶。根據(jù)以上分析，并考慮到與現(xiàn)行繳費(fèi)制度的平穩(wěn)過渡問題，建議將我國社會保障稅的綜合稅率水平控制在33%左右，比現(xiàn)行的總繳費(fèi)率降低了6個(gè)百分點(diǎn)，(具體情況如表2所示)。 (五)稅收征管和運(yùn)營管理的設(shè)計(jì)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，基本社會保險(xiǎn)一般應(yīng)由中央(聯(lián)邦)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理，以便統(tǒng)一政令和靈活調(diào)劑使用社會保障基金，其所對應(yīng)的稅種也應(yīng)作為中央(聯(lián)邦)政府稅收或共享稅，而補(bǔ)充社會保險(xiǎn)則由地方政府負(fù)責(zé)管理。鑒于目前我國建立的是省級統(tǒng)籌的社會保障體系和由地方稅務(wù)部門征繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)實(shí)情況，并考慮到與個(gè)人所得稅的征管協(xié)調(diào)等因素，建議將開征后的社會保障稅在未來一段時(shí)期甚至長期內(nèi)作為中央與地方共享稅種，由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征管，稅收收入納入財(cái)政專戶，實(shí)