積極財政政策的漸進轉換

1、積極財政政策的漸進轉換    摘要：文章在分析我國近年積極財政政策實施效果的基礎上，揭示我國積極財政政策已經顯露出漸進轉換的跡象；在分析這一轉變的必要性后，提出了積極財政政策漸進轉換的方向。 關鍵詞：積極財政政策漸進轉換方向 一、積極財政政策實施的背景、內容和效果分析 1.積極財政政策實施的背景。1998年開始國際和國內經濟形勢發(fā)生了很大變化，具體表現(xiàn)在：首先，國內經濟由短缺轉變?yōu)橛行枨蟛蛔恪Ｒ恢钡?0世紀90年代中期，我國經濟從總體上講基本上是供不應求的局面，宏觀調控的基本任務就是壓縮總需求，增加總供給，防止出現(xiàn)通貨膨脹。但是隨著我國經濟的發(fā)展，以市

2、場為取向的改革的深入，尤其是國民經濟成功實現(xiàn)“軟著陸”以后的1997?1998年，市場出現(xiàn)了供大于求的局面，國內需求不旺，企業(yè)產品庫存總量不斷增加，1998年已達4萬億元，約相當于GDP的40%以上。買方市場的形成，意味著需求已成為影響和制約經濟增長的主要因素。其次，亞洲金融危機導致出口需求不足。1997年爆發(fā)的亞洲金融危機對中國經濟的影響在1998年逐漸顯現(xiàn)，1998年上半年外貿的出口額為869.8億美元，同比增長7.6%，與1997年同期的26.2%的增長速度相比，增幅明顯放慢，并于1998年5月出現(xiàn)負增長，這種形勢客觀上為實施積極的財政政策創(chuàng)造了條件。再有，貨幣政策效果不佳。在中國經濟“

3、軟著陸”過程中，盡管國家采取了一系列放松銀根、刺激需求的貨幣政策，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并取消國有商業(yè)銀行的貸款限額控制，降低準備金率，頒布積極實行貸款支持的指導意見等等，以擴大企業(yè)貸款需求刺激投資。但從實際效果來看，以調整貨幣政策來拉動需求，進而促進經濟增長的目的并未完全實現(xiàn)。 2.積極財政政策實施的主要內容。一是發(fā)行長期建設國債，擴大投資需求；二是調整收入分配政策，培育和擴大消費需求；三是調整稅收政策和財政支出結構，鼓勵和擴大投資、消費與出口。這對于擴大內需、推動地區(qū)經濟社會協(xié)調發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。 3.積極財政政策實施效果分析。（1）GDP穩(wěn)定增長，國民經濟進入新一輪快速增

4、長期。據(jù)統(tǒng)計，1998至2003年各年的GDP增長率分別為7.8%、7.1%、8.0%、7.3%、8.0%和9.1%.無論是與世界平均水平相比，還是與世界其他國家相比，我國的經濟增長速度都是比較高的。尤其是進入2003年，我國的經濟增長又進入了又一輪快速增長期。大部分經濟指標增勢強勁，初步實現(xiàn)了速度與結構、質量、效益相統(tǒng)一的發(fā)展勢頭，經濟運行質量進一步提高。（2）投資規(guī)模逐年擴大，民間投資成長成為主要增長動力。1998年到2003年，我國全社會固定資產投資規(guī)模不僅總量上逐年增加，增長率也在1999年探底后穩(wěn)步攀升，2003年實現(xiàn)了26.7%的高位增長。如果對全社會固定資產的構成進行分析，會發(fā)現(xiàn)

5、集體經濟和城鄉(xiāng)居民個人投資保持著快速的增長，已成為我國投資規(guī)模擴大的主要動力，通過國債投資啟動民間投資來促進經濟發(fā)展的目的已實現(xiàn)。（3）居民收入水平持續(xù)上升，購買能力穩(wěn)步提高。自1998年實施積極的財政政策，尤其是2000年后，城鎮(zhèn)和農村居民的收入水平都有明顯的上升。尤其是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長率自2001年開始就和GDP的增長速度不相上下。其中，農村居民人均純收入一直穩(wěn)步提高。由于居民收入水平大幅提高，我國社會消費品零售總額也逐年上升，2000年后一直保持9%左右的增長率。 二、調整與轉換積極財政政策的必要性 積極的財政政策的實施是根據(jù)當時特定的經濟形勢來決定的，在經濟形勢好轉變化之后

6、，就應當適時調整和轉換。一是經濟資源的有限性決定了財政擴張只能是短期政策；二是中央政府債務負擔過重將最終導致財政政策失效；三是政府投資的擠出效應會影響經濟效率；四是財政政策的時滯與擴張的貨幣政策相結合可能引發(fā)“滯脹”；五是規(guī)模巨大的國債負擔將有可能引起未來的債務償付危機。因此，調整與轉換積極財政政策是完全必要的。 三、積極財政政策的漸進轉換方向 為了減輕財政政策負面影響，充分發(fā)揮財政政策的拉動效應，我國應該對財政政策方式進行調整，主要從以下方向入手： 1.財政政策由擴張性轉向中性。積極財政政策在抑制通貨緊縮、擴大內需、控制供需平衡、促進經濟發(fā)展等方面取得了明顯成效，但同時也伴隨著一些負面效應，

7、尤其是不斷攀升的財政赤字，引起社會各界對積極財政政策是否應該“淡出”提出質疑。就目前宏觀經濟環(huán)境而言，積極財政政策還不容“淡出”，然而，由擴張性的財政政策向中性甚至緊縮性財政政策的轉型卻是可能的也是必要的?？紤]到經濟增長每年大約有1.8個百分點來源于積極財政政策的支撐，再加上國債部分前期投資項目尚未完工，也還需要后續(xù)資金加以確保，因而積極財政政策由擴張向中性的轉化應該有一個過程，是在保持長期建設國債一定規(guī)模的前提下，對其絕對量作審時度勢的酌情調減。同時，西方國家的調控經驗表明：在經濟蕭條時，積極的財政政策比貨幣政策更為有效；而經濟復蘇后，總量控制就應讓位于貨幣政策。因此，在財政政策轉型的同時應

8、有寬松的貨幣政策來加大對經濟的支持力度，以減輕財政政策轉型對經濟造成的負面影響。此外，通過對我國的供求矛盾加以分析可以看出，既有總量上需求不足的問題，也存在結構上供給不能適應需求的問題。而且隨著經濟發(fā)展水平的提高、收入的增加及技術的進步，供給有可能發(fā)展成矛盾的主要方面。因而，財政政策應由單一的需求管理轉向兼顧需求管理和供給管理，以取得更好的調控效果。 2.財政政策由單一的國債投資手段轉向多元手段調節(jié)經濟。在貨幣政策效果不明顯，社會資源閑置的背景下，推行以國債投資為主要手段的積極財政政策有其必然性和合理性，但是長期依靠單一的手段來調節(jié)經濟，其弊端便逐漸顯現(xiàn)，如：財政赤字不斷擴大、國民經濟對國債投

9、資產生嚴重依賴、妨礙市場化改革進程、投資效益低下等?？紤]到當前我國總量矛盾已不很突出的現(xiàn)實，實現(xiàn)政策手段多元化，通過公債、投資、稅收、補貼、支出、預算等手段的搭配組合以實現(xiàn)調節(jié)目標，就不失為一種理性選擇。    （1）稅收手段的運用。稅收是我國財政收入的最主要來源，也是國家用以加強宏觀調控的重要經濟杠桿，運用稅收杠桿調節(jié)經濟已發(fā)展成為財政政策進行戰(zhàn)略性調整的必然選擇。主要要從以下方面入手：一是完善增值稅。我國現(xiàn)行的增值稅屬于“生產型”增值稅，這在一定程度上制約了企業(yè)設備投資和技改投資的積極性，遏止了市場對投資的需求，同時還阻礙了企業(yè)設備更新和技術進步。因

10、此，應將“生產型”增值稅改為“消費型”增值稅，以增強企業(yè)的活力。二是改革消費稅。消費稅是我國現(xiàn)行稅制中對消費調節(jié)效應最強的稅種之一。在1994年實施該稅種的主要目的是限制某些應稅消費品的消費。與1994年相比，目前我國的經濟形勢已經發(fā)生了很大的變化，有必要進行適當調整，重點可放在降低稅率和調整征稅范圍兩個方面。三是深化企業(yè)所得稅改革。要進一步規(guī)范稅制，盡快實現(xiàn)內外資企業(yè)所得稅的統(tǒng)一，減少各種優(yōu)惠，形成公平稅負，激發(fā)國內企業(yè)的投資熱情，促進內外資企業(yè)的平等競爭，以適應我國加入WTO的新形勢。另外，為適應目前世界各國降低企業(yè)所得稅稅率趨勢的新變化，我國也應考慮在條件允許的情況下，適當降低企業(yè)所得稅

11、稅率。    （2）財政支出手段的運用。首先，為適應財政政策由擴張性政策轉向中性政策，從支出的總量上應按照量入為出和量出為入相結合的原則安排支出規(guī)模，實現(xiàn)支出目標從積極拉動需求轉向維護社會經濟穩(wěn)定，既從橫向優(yōu)化資源在私人經濟部門和公共經濟部門之間的宏觀配置比例，又從縱向保持總供求的均衡。其次，在支出規(guī)模優(yōu)化的前提下，按照優(yōu)化供求結構、產業(yè)結構、地區(qū)結構和所有制結構的要求確定支出重點，統(tǒng)籌兼顧合理安排，以形成合理的財政支出結構，使不同類別的支出能夠給社會帶來相同的邊際收益。此外，要選擇合適的確定支出項目的方法，進一步完善政府采購和國庫集中收付制度，提高財政

12、支出的使用效益。 （3）財政補貼手段的運用。財政補貼是政府彌補市場失靈的手段，主要糾正相對價格的不合理，通過影響相對價格結構進而改變資源配置結構和供求結構。出于漸進式改革的考慮，我國的財政補貼一度被作為保護既得利益和保持社會穩(wěn)定的手段，規(guī)模偏大、結構復雜而且剛性明顯，不利于發(fā)揮補貼的調節(jié)作用。隨著目前價格的逐步理順，首先補貼的范圍應嚴格界定在市場不能有效作用的領域，主要解決外部效應問題、農業(yè)等基礎產業(yè)的發(fā)展問題、公平收入分配問題以及準公共產品的生產和提供問題等，重在發(fā)揮結構調節(jié)作用。其次，補貼的規(guī)模要加以控制，補貼的標準要適合，補貼的結構也要相應調整，應增加貨幣補貼，減少實物補貼；增加明補，減

13、少暗補；增加對生產消費領域的補貼，減少對流通領域的補貼。 （4）預算手段的運用。投資、公債、稅收、支出和補貼等調節(jié)手段要發(fā)揮作用，必然要在政府預算中得到體現(xiàn)，預算手段是各種財政調節(jié)手段的綜合運用，為了更好地發(fā)揮政策手段的調節(jié)作用，預算手段的運用首先要根據(jù)社會經濟狀況確定合適的調節(jié)目標，并考慮不同政策手段的功能特點，確定不同政策手段在實現(xiàn)目標過程中所處的地位以及運作方式。其次，提高預算自身的技術水平也至關重要，應完善公共預算、國有資本預算和社會保障預算的編制；采用零基預算法確定收支指標，以避免各種收支指標剛性增長；并縮短預算調整的審批期限，從而縮短政策時滯。 3.財政政策由側重調節(jié)總量轉向側重調

14、節(jié)結構。從“十五”計劃的醞釀過程至今，人們已清楚無誤地看到，影響國民經濟增長和需求擴張的主要因素之一就是結構性矛盾突出，“十五”計劃明確提出“結構調整是主線”，因此，為促進經濟的穩(wěn)定增長，我國的財政政策應當努力實現(xiàn)以下方面的調節(jié)： （1）供求結構的調節(jié)。財政應增加自身的社會消費性支出，如增加教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技等事業(yè)發(fā)展支出，增加對社會保障制度的投入，從而降低學費和醫(yī)療費的收費標準，確保社會保險和社會救助制度的有效運作。這樣既可以直接擴張消費需求，又可以改善社會成員對未來的預期，從而增加個人消費支出，改善供求結構。同時，由于中低收入者和農民的邊際消費傾向較高，因而，設法增加他們的收入也會對解決

15、消費需求不足問題極有幫助。政府應通過取消農業(yè)稅，增加對農業(yè)的投入，構建完善農村社會保障制度等措施，增加農民收入；大力發(fā)展消費信貸，允許消費信貸利息支出抵扣個人所得稅；同時，采取一些縮小收入分配差距的措施，抑制收入分配的兩極分化現(xiàn)象也是必要的。 （2）產業(yè)結構的調節(jié)。在結構調整與升級的過程中，增量投入所能起到的作用總是極其有限的，關鍵是要依靠存量資源在產業(yè)間的流動。市場經濟下，存量資源的跨產業(yè)流動是資本重新優(yōu)化配置的結果。但中國缺乏市場化的系統(tǒng)支持資本退出，資本無法從原有配置領域順暢退出，也就無法重新優(yōu)化配置，結構調整就難以奏效。對此，財政政策應當在資本退出的補償援助上發(fā)揮更大的作用。具體而言，

16、就是政府以一定價格出錢收購、封存或淘汰過剩生產能力，讓那些過剩領域的資本能夠全部或部分地得到補償，避免“市場失效”下的過度競爭。 （3）區(qū)域結構的調節(jié)。區(qū)域間發(fā)展不平衡是對擴大內需戰(zhàn)略影響最大的深層次因素之一。中國的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡實際上也和區(qū)域發(fā)展不平衡密切相關。改善相對落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上，有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法。即允許地方政府發(fā)地方政府債，其中，對涉及全局戰(zhàn)略的地方發(fā)展任務可采取地方發(fā)債中央財政貼息的辦法給予支持。這種與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、與資本市場密切結合的財政措施，實際上賦予了積極的財政政策中“積極”以新的含義。 （4）所有制結構的調節(jié)。我國生產力發(fā)展水平決定了我國的所有制結構必須多元化。受傳統(tǒng)體制的影響，我國的所有制結構存在的突出問題是國有經濟所占比重偏高，政府主導型的經濟發(fā)展模式體現(xiàn)得還相當明顯。而積極財政政策的推行又有加大國有經濟比重的趨勢，所以，采取措施優(yōu)