歐美大氣污染防治特點分析和經(jīng)驗借鑒

1、歐美大氣污染防治特點分析和經(jīng)驗借鑒一、我國大氣污染防治面臨嚴峻挑戰(zhàn)近年來，隨著我國城市化進程的加快以及工業(yè)結構的日益復雜，我國環(huán)境空氣污染狀況和特征發(fā)生了顯著的變化。在二氧化硫和顆粒物污染問題尚未得到根本解決的同時，工業(yè)化和機動車導致的氮氧化物、揮發(fā)性有機物、汞、黑炭等污染物的排放量居全球前列，以PM2.5和臭氧為代表的二次污染日趨嚴重，已成為許多城市和地區(qū)空氣質(zhì)量進一步改善的主要障礙?，F(xiàn)階段我國大氣環(huán)境多污染物、高濃度、多尺度、多來源的復雜污染特征，是發(fā)達國家歷經(jīng)上百年陸續(xù)出現(xiàn)的問題在我國二十幾年內(nèi)集中暴發(fā)的典型表現(xiàn)，復雜的大氣污染問題使我國大氣污染防治決策和管理面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。本文將通過比

2、較分析的方式，總結發(fā)達國家成功經(jīng)驗，為我國大氣污染物控制提供借鑒。二、國內(nèi)外大氣污染防治歷程1、美國大氣污染防治歷程1970年美國的清潔空氣法案頒布并實施，從而構建了美國環(huán)境大氣質(zhì)量標準與排放總量控制相結合的大氣污染防治策略體系。USEPA在全國設立了247個州內(nèi)控制區(qū)和263個州際控制區(qū)，各州對其所管轄區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量負有主要責任。這一階段美國主要通過對電廠和其他重工業(yè)廢氣的凈化，以及對汽車尾氣排放控制的策略來實現(xiàn)空氣質(zhì)量的改善。1977年清潔空氣法案修正案頒布，將全美劃分為“防止嚴重惡化區(qū)”和非達標區(qū)。為了達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準，各州都制定了固定源和移動源相關污染物的排放標準，并以州實施

3、計劃的形式給出各州空氣質(zhì)量達標和改善的時限和具體措施及可行性分析，EPA批準并對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。1990年清潔空氣法第二次修正議案將酸雨、城市空氣污染、有毒空氣污染物排放三方面的內(nèi)容納入到法案中，制定和實施酸雨計劃，并規(guī)定了二氧化硫排放許可證和排污交易制度。隨著近地面O3和細顆粒物污染成為突出問題，2005年美國EPA進一步發(fā)布了“清潔空氣州際法規(guī)”，該法案旨在通過同時削減SO2和NOX幫助各州的近地面O3和細顆粒物達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準。2、歐洲大氣污染防治歷程19世紀中后期隨著煤煙型污染在歐洲愈演愈烈，歐洲多個城市遭受了嚴重的煙霧事件侵襲，以英國為首的歐洲國家采取了提高煙囪高度，消滅

4、低矮點源和大規(guī)模開發(fā)應用消煙除塵、脫硫技術的控制策略。直到20世紀40年代，歐洲國家通過燃料替代的方式，將煤炭改為天然氣和油，困擾多年的煤煙型污染才得以解決。到70年代，酸雨與污染物跨界傳輸問題的凸顯，促使歐洲開始采取積極的總量削減控制策略，1985年的赫爾辛基公約首次對SO2提出了削減50%的目標，此后在不同的公約中又分別增加了對NOX和VOC的削減目標。為了實現(xiàn)污染物的削減目標，歐盟通過實施大型燃燒裝置大氣污染物排放限制加強燃煤電廠污染物排放的控制，1987年出臺了首部大型燃煤企業(yè)大氣污染物排放限制指令（88/609/EEC），對新建電廠的SO2、NOX和顆粒物排放進行控制。從1994年硫

5、議定書修正案以來，基于不同生態(tài)環(huán)境，充分考慮地區(qū)間差異的臨界負荷概念被提出，各締約國根據(jù)自身對酸雨的敏感性程度來制定減排目標和進程，有效地調(diào)動了各國的減排積極性，同時也使主要污染物排放在原本已獲得較好成效的基礎上得到了進一步的控制。1999年發(fā)布的哥德堡公約以控制酸化、富營養(yǎng)化和近地面臭氧的排放為目標，分別對硫、氮氧化物、VOCs、重金屬和氨的排放上限進行了限制，并進一步提出了對排放量較大和削減成本相對較低的國家進行大幅削減的計劃。2001年歐盟進一步推行了歐洲清潔空氣計劃，該計劃基于EMEP提供的數(shù)據(jù)，利用RAINS模型從人體健康、建筑物、農(nóng)作物和生態(tài)系統(tǒng)等4個方面對20002020年污染物

6、濃度及其影響進行了基線情景研究，并展開相應的費效分析。2002年大型燃煤企業(yè)大氣污染物排放限制指令（2001/80/EC）出臺，進一步加嚴了對污染物排放量的控制指標。3、我國大氣污染防治歷程20世紀80年代中華人民共和國大氣污染防治法的頒布，確定了我國以工業(yè)點源治理為重點，防治煤煙型污染為主的大氣污染防治基本方針，提出通過消煙除塵等方法進行大氣污染的控制。上世紀90年代開始，隨著SO2和酸雨問題的日益嚴重，1991年我國開始實施燃煤電廠大氣污染物排放標準，并逐漸對電廠SO2排放實行總量控制。在此期間，國務院批準了SO2和酸雨控制為主的“兩控區(qū)”劃分方案。近年來，我國的大氣污染形勢更加嚴峻，在煤

7、煙型污染尚未根本解決的情況下，由于機動車保有量的大幅增加導致NOX和VOC的大量排放，在我國的多個區(qū)域形成特征、過程、成因和影響均非常復雜的區(qū)域復合型污染，使我國城市大氣污染防治進入一個相對艱難的瓶頸期，“十一五”期間SO2總量控制工作獲得了全面的勝利，“十二五”我國又在此基礎上提出了NOX總量控制和在重點區(qū)域控制VOC的控制思路。三、國內(nèi)外大氣污染防治特點比較分析1、法律體系美國的大氣污染防治一直以來都以法律為基礎，早在1881年美國的芝加哥和辛辛那提市即開始嘗試空氣保護立法，隨后美國諸州和地區(qū)均在轄區(qū)內(nèi)建立了區(qū)域性的空氣環(huán)境保護法律與規(guī)定。到1955年美國歷史上第一部統(tǒng)一的空氣立法空氣污染

8、控制法通過并頒布實施。1963考慮到空氣污染會直接對民眾健康的影響，美國國會頒布了1963清潔空氣法，于1967年頒布了空氣質(zhì)量控制法。1970年清潔空氣法出臺，美國各州建立起了沿用至今的基本空氣質(zhì)量管理體系，此后又歷經(jīng)1977年和1990年的兩次修訂，使其進一步得以完善。在歐洲，由于歐盟是一個集政治實體和經(jīng)濟實體于一身的區(qū)域一體化組織，成員國之間僅在貿(mào)易政策方面需要保持一致。歐盟從20世紀70年代初期開始相繼頒布了12個環(huán)境方面的指令。分別針對SO2、NOX、VOC、汞等有毒有害物質(zhì)和工業(yè)企業(yè)的排污許可證等進行了規(guī)定。其中，1996年歐洲議會與歐盟理事會制訂的第1996/61/EC號指令經(jīng)過

9、多年的發(fā)展，形成了IPPC法典。我國在大氣污染防治方面的立法與美國基本相似，1987年9月5日，中華人民共和國大氣污染防治法正式頒布，并于1995年和2000年進行了兩次修訂，目前正在進行第三次修訂。為保障大氣污染防治法律的實施，國家陸續(xù)頒布了一系列配套的法規(guī)，如城市煙塵控制區(qū)管理辦法、關于發(fā)展民用型煤的暫行辦法、防治煤煙型大氣污染技術政策等。配合新法的實施，還制定了配套法規(guī)如排污總量收費管理條例、排污總量控制管理條例、機動車污染防治管理條例、加強城市揚塵污染控制若干規(guī)定等。2、標準體系1970年清潔空氣法頒布后，美國的“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準”體系得以建立，該體系以采取一定的先進技術所能達到的

10、水平為基礎，對包括SO2、NO2、O3和PM2.5在內(nèi)的7種污染物的濃度進行了限制。此后，分別進行了7次修訂，現(xiàn)行的環(huán)境空氣質(zhì)量標準是EPA根據(jù)清潔空氣法于1997年編制和發(fā)布的?？刂拼髿馕廴镜闹饕侄尉褪菍ξ廴驹磳嵭信欧畔拗?，排放限制的核心是排放標準。排放標準都是針對各行業(yè)或各類污染源的具體特點而制定的，是以最佳實用技術為依據(jù)制定，更新頻率較高。排放標準的實施受到聯(lián)邦與州的雙重監(jiān)督。歐盟從1980年起，逐步頒布了一些污染物的濃度限值和建議值標準。最新的歐盟空氣質(zhì)量標準包括了PM2.5、SO2、NO2、PM10、CO、O3等，并納入了鉛、鎘、苯、砷、苯并芘等有毒有害污染物。其中PM2.5用年均

11、濃度考核，于2010年作為目標值頒布執(zhí)行，歐盟各成員國可以提出延期執(zhí)行的申請，最長期限為5年，在2015年必須正式執(zhí)行。另外比較重要的一點是，歐盟標準制定了中長期細顆粒物達標的目標值，即2015年目標標準為20g/m3，2020年標準為18g/m3。除歐盟環(huán)境空氣質(zhì)量標準外，各成員國和歐盟外歐洲國家（英國）也制定了各自的空氣質(zhì)量標準，但歐盟成員國的空氣質(zhì)量標準不得寬松于歐盟統(tǒng)一標準。我國于1982年頒布并實施了首個環(huán)境空氣質(zhì)量標準大氣環(huán)境質(zhì)量標準（GB 3095-82），歷經(jīng)3次修訂，于1996年出臺環(huán)境空氣質(zhì)量標準（GB 3095-1996）沿用至今。2012年2月29日基于對公眾健康的保護

12、和對保護生態(tài)環(huán)境和社會物質(zhì)財富的重視，我國新的環(huán)境空氣質(zhì)量標準頒布，并將于2016年開始在全國全面推行。新空氣質(zhì)量標準增設了PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，同時收緊了PM10、二氧化氮濃度限值，實現(xiàn)了與國際的低軌相接。我國于1996年出臺綜合排放標準大氣污染物綜合排放標準（GB16297-1996）沿用至今，目前已逐步形成了較為完整的污染排放標準體系，包括綜合與行業(yè)兩類、國家與地方兩級排放標準。綜合標準與行業(yè)標準并重，不交叉執(zhí)行，優(yōu)先執(zhí)行行業(yè)標準；地方排放標準較少，國家排放標準占主導地位。3、管理制度1970年清潔空氣法出臺后，美國構建起了以總量控制制度為主線，涵蓋環(huán)境影響評價制度

13、、排污權交易制度、排污許可證制度等的相對完善的大氣污染防治體系，有力的促進美國環(huán)境空氣質(zhì)量的改善。20世紀70年代，美國首先在一些企業(yè)中推行空氣污染的“泡泡政策”，并在排放信用的基礎上在一部分地區(qū)推行排污權交易制度。進入90年代后，可交易的排污許可證成為總量控制第二階段酸雨計劃實施的主要手段，在此基礎上，政府為排污機構提供交易平臺，通過無償分配、拍賣和獎勵三種方式進行排污指標的分配。按照歐盟指令的規(guī)定，盟成員國必須將減排、排放總量、排放預測系統(tǒng)地制成計劃，并且通告公眾。同時需要給出應急預案的行動計劃，即在一定情況下如果污染物濃度即將到達或超過了臨界水平，政府將會采取怎樣的措施在短期內(nèi)做出響應。

14、此外，成員國要保證相互之間數(shù)據(jù)、技術和信息的共享，并接受來自歐盟委員會的監(jiān)督和檢查。我國的大氣環(huán)境管理工作堅持“預防為主，防治結合”、“誰污染誰治理”和強化監(jiān)督管理的原則，逐步建立并不斷完善了環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、排污申報登記等一系列環(huán)境管理制度。近年來，我國環(huán)境監(jiān)督管理體系和管理制度不斷完善，除了對新建項目從排放濃度到排放總量進行嚴格控制外，許多城市結合建設規(guī)劃進一步調(diào)整城市布局，將污染嚴重企業(yè)逐步遷出市區(qū)，集中到新工業(yè)區(qū)。對造成大氣嚴重污染的企業(yè)執(zhí)行限期治理制度，通過限期治理措施，調(diào)整不合理工業(yè)結構和布局，促進技術進步，解決重點大氣污染問題。我國的總量控制以美國為借

15、鑒，將某一區(qū)域作為一個完整的系統(tǒng)，要求采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量，在一定時間內(nèi)，控制在一定的數(shù)量之內(nèi)，以滿足區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量或環(huán)境管理要求的一種管理手段。與此同時，我國也提出了排污許可和排污收費制度等經(jīng)濟手段來輔助和推動總量控制的進行，但是由于這些制度尚不完善，企業(yè)缺少主動進行污染治理的動力。4、實施和執(zhí)行NAAQS頒布后，EPA要求每個州都必須制定一項在本州內(nèi)執(zhí)行和維持此標準的計劃，即州實施計劃，并遞交EPA，在獲得批準后方可在本州內(nèi)執(zhí)行。1990年清潔大氣法案修正案頒布后，EPA開始在全國范圍內(nèi)執(zhí)行酸雨計劃，該修正案還將美國劃分為O3達標區(qū)和非達標區(qū)，并對非達標區(qū)的達標期限做出規(guī)定。

16、為了解決近地面O3問題，美國東北部各州制定并參與了臭氧輸送委員會計劃。2003年該計劃被一個在更大范圍內(nèi)實施的氮氧化物州際執(zhí)行計劃取代。1976年加利福利亞州議會成立了南部海岸空氣質(zhì)量管區(qū)，要求在區(qū)域尺度上控制空氣污染。為了進一步控制PM2.5和O3污染，2005年“清潔空氣州際法規(guī)”出臺，通過減少跨州傳輸污染物的排放，保證美國未來的10年內(nèi)在最大的程度上降低空氣污染。酸雨控制方面，1980年美國啟動了國家酸沉降研究項目。在區(qū)域霾控制方面，1988年開始，EPA和其他機構監(jiān)測大氣能見度。1999發(fā)布Regional Haze Rule，要求美國環(huán)保局和其他組織制定并執(zhí)行空氣質(zhì)量保護規(guī)劃削減引起

17、能見度變化的污染物。建立了五個多州區(qū)域規(guī)劃組織。2001年5月歐洲議會通過空氣清潔計劃，并把其納入到歐洲規(guī)劃中，此規(guī)劃的目標是在歐盟國家間建立一個一體化的戰(zhàn)略，防治空氣污染。歐洲空氣清潔計劃包括幾個方面：1）對歐盟現(xiàn)有立法的適當性和效能進行一次徹底的回顧。2）建立詳細的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，細化對公眾的指導。3）進一步探索減少污染排放的措施，以達到空氣質(zhì)量要求的標準。4）設立空氣質(zhì)量指標以及國家級污染物排放限值的建議值。5）特殊行業(yè)減少污染物排放的狀況報告。在我國，1989年開始全面推行城市環(huán)境綜合整治定量考核實施辦法，以標準為依據(jù)對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行計分和評估，并上報中央政府加以公示。20世紀90年代隨

18、著污染的日益嚴重，我國的大氣污染防治從濃度控制向總量控制轉變，從城市環(huán)境綜合整治向區(qū)域污染控制轉變。1996年新的環(huán)境空氣質(zhì)量標準發(fā)布，增加了污染物種類，同時加嚴了標準?！笆晃濉逼陂g，我國提出了結構減排、工程減排和管理減排的減排新思路，并促使SO2減排取得顯著成效。近年來我國又進一步提出了城市“創(chuàng)模”，以促進城市空氣質(zhì)量的改善。四、對我國大氣污染防治的借鑒美國大氣污染防治法律法規(guī)體系完善有效的規(guī)范了企業(yè)的排污行為，健全的標準體系實現(xiàn)了隨排污技術水平的提高排放標準的及時更新。而歐盟以達標管理為原則的控制策略，使各成員國以歐洲空氣質(zhì)量的改善為總目標，充分享有改善措施選擇的自主性。通過比較分析，對我國的大氣污染防治提出以下建議：第一，大氣污染防治由以總量控制為重點向總量控制和空氣質(zhì)量改善并重轉變。逐步實現(xiàn)多污染物協(xié)同控制，追求多重環(huán)境效果。第二，進一步完善支撐中華人民共和國大氣污染防治法執(zhí)行的配套下位法規(guī)和章程。第三，研究制定城市空氣質(zhì)量管理辦法，國家層面采取措施促進地方制定空氣質(zhì)量改善行動計劃并對這個過程開展全過程指導和管理。第四，基于工藝水平和能源消耗量，制定不同行業(yè)污染物排放量計算方法，盡