行政訴訟第三人制度新解

1、行政訴訟第三人制度新解引言行政訴訟第三人的有關(guān)問題,大家討論較少,近幾年的實(shí)踐中,對(duì)第三人的理解多有分岐。目前,我國(guó)有關(guān)行政訴訟第三人的規(guī)定主要集中在中華人民共和國(guó)行政訴訟法（以下簡(jiǎn)稱行政訴訟法）第27條及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡(jiǎn)稱解釋）中。正如學(xué)者所言:“第三人是行政訴訟中一個(gè)十分復(fù)雜的問題。尤其在第三人的特征與范圍的理解上,由于行政訴訟法規(guī)定得不很具體,在實(shí)踐中很難把握,容易引起爭(zhēng)議?！?由于立法的過于模糊簡(jiǎn)單,在理論界對(duì)行政訴訟第三人的范圍一直存在較大的爭(zhēng)議和分歧,且還沒有建立一個(gè)系統(tǒng)完整的理論標(biāo)準(zhǔn);在司法實(shí)務(wù)中,各地的做法也相差頗大。究其原因,

2、還是在于行政訴訟第三人理論上的缺陷,本文試圖從理論上確立界定行政訴訟第三人范圍的原則和客觀標(biāo)準(zhǔn),在此基礎(chǔ)上對(duì)行政訴訟第三人的范圍作一大致劃分。一、行政訴訟第三人概念行政訴訟法第27條規(guī)定,同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟或由人民法院通知參加訴訟。這是對(duì)行政訴訟第三人的直接法律規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定,我們可以對(duì)其做這樣的定義:行政訴訟第三人是指與被訴具體行政行為有利害關(guān)系,申請(qǐng)參加或由人民法院通知其參加到行政訴訟中來的公民、法人或其他組織。二、行政訴訟第三人與行政行為的“利害關(guān)系”從行政訴訟法有關(guān)行政訴訟第三人的立法規(guī)定來看,界定行政訴訟第三

3、人范圍的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)必須牢牢把握“利害關(guān)系”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為在把握利害關(guān)系的內(nèi)涵時(shí),應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來認(rèn)識(shí):1. 利害關(guān)系是一種相對(duì)獨(dú)立的利害關(guān)系。第三人與具體行政行為的利害關(guān)系相對(duì)于原被告之間的利害關(guān)系獨(dú)立存在。行政訴訟第三人是有關(guān)的公民、法人或其他組織因與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系,為保護(hù)自己的合法權(quán)益而加入到訴訟中來的。如果有關(guān)的公民、法人或者其他組織同被訴的具體行政行為沒有獨(dú)立的利害關(guān)系,就無法參加到行政訴訟中來,行政訴訟第三人也就不成其為第三人了。因此,行政訴訟第三人與原告和被告有著不同的利害關(guān)系,第三人既不屬于原告也不屬于被告,具有自己獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)。正是因?yàn)檫@種不同于原告和被告

4、的獨(dú)立的利益關(guān)系,才使得第三人成為獨(dú)立于原告和被告之外的參與行政訴訟活動(dòng)的公民、法人和其他組織。2. 利害關(guān)系的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是直接利害關(guān)系。有學(xué)者主張第三人與提起訴訟的具體行政行為必須有直接利害關(guān)系,否則便不能成為第三人。也有學(xué)者認(rèn)為,第三人與提起訴訟的具體行政行為既可以是直接利害關(guān)系,也可以是間接利害關(guān)系。筆者贊同直接利害關(guān)系說,即與提起訴訟的具體行政行為有間接利害關(guān)系的人不能成為行政訴訟第三人。理由如下:作為相對(duì)一方的公民、法人或者其他組織,在社會(huì)生活中往往是多種法律關(guān)系的主體,承擔(dān)著多層義務(wù)。具體行政行為實(shí)施后,在行政相對(duì)方與行政機(jī)關(guān)之間沒立、變更和消滅行政法律關(guān)系,不可避免地要影響到相對(duì)一

5、方對(duì)其他法律關(guān)系權(quán)利的行使或義務(wù)的履行。如果受到具體行政行為間接影響的人都以第三人身份參加訴訟,則有過度擴(kuò)大第三人范圍的傾向,會(huì)嚴(yán)重影響訴訟效率2。比如：某建安公司與縣XX局簽定了修筑一座公路橋的行政合同,之后,某建安公司又與某水泥廠簽定了供應(yīng)l000噸425號(hào)水泥的民事合同,明確規(guī)定該水泥將用于前行政合同指稱的公路橋。修橋工程開工后,縣XX局以工程質(zhì)量要求較高為由,不同意建安公司簽定的供貨合同,要求建安公司購(gòu)買另一水泥廠的名牌425號(hào)水泥，建安公司不同意。縣XX局單方面解除行政合同，導(dǎo)致建安公司與某水泥廠的民事合同亦不能履行。建安公司提起行政訴訟，某水泥廠要求作為第三人參加行政訴訟，理由是縣

6、XX局單方面解除行政合同的行為侵害了其民事合同權(quán)益。法院認(rèn)為,判決結(jié)果將影響民事合同的履行,故準(zhǔn)許了某水泥廠的請(qǐng)求3。筆者并不贊同法院的做法。若照此邏輯,試想,假如水泥廠還與某石灰石廠簽訂了買賣合同,因縣XX局單方面解除行政合同,導(dǎo)致水泥廠與某石灰石廠的民事合同亦不能履行,那么,該石灰石廠是否也能申請(qǐng)作為第三人參加訴訟?如果該石灰石廠又與農(nóng)民工簽訂了勞動(dòng)合同,且因縣XX局單方面解除行政合同，該勞動(dòng)合同亦未能履行,農(nóng)民工是否也能申請(qǐng)作為第三人參加訴訟?倘若如此,必將擴(kuò)大訴訟成本,也不利于法院對(duì)案件及時(shí)審結(jié)。3. 利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系。有學(xué)者主張這種利害關(guān)系必須而且只能是

7、被告行政機(jī)關(guān)與第三人之間的行政法律關(guān)系;也有學(xué)者認(rèn)為,利害關(guān)系既有第三人與被告之間的行政法律關(guān)系,也有第三人與原告之間的行政法律關(guān)系還包括第三人與原告之間的民事法律關(guān)系。筆者認(rèn)為,利害關(guān)系的內(nèi)容應(yīng)包括以下兩項(xiàng):(1)第三人與被告之間的直接行政法律關(guān)系。這是在被訴具體行政行為以兩個(gè)以上行政相對(duì)當(dāng)事人為對(duì)象所形成的行政法律關(guān)系中,原告以外的行政相對(duì)當(dāng)事人與做出被訴具體行政行為的行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。例如,因行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛而引起的行政案件中,民事糾紛一方當(dāng)事人作為原告起訴,另一方當(dāng)事人同做出裁決的行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。(2)被訴具體行政行為直接涉及到的第三人與原告之間的民事法律關(guān)系

8、。這類民事法律關(guān)系之所以與被訴具體行為有利害關(guān)系,是由于被訴具體行政行為直接涉及到了與原告的特定民事法律關(guān)系對(duì)方當(dāng)事人的權(quán)利,使這類法律關(guān)系具有雙重性質(zhì)。一方面,它是原告與他人之間的民事法律關(guān)系,正因?yàn)槿绱?才受到了被訴具體行政行為的牽連;另一方面,被訴具體行政行為直接涉及到與原告的法律關(guān)系對(duì)方當(dāng)事人的權(quán)利,而這些當(dāng)事人又沒有被作為行政管理相對(duì)一方,是潛在的行政法律關(guān)系。例如行政機(jī)關(guān)把處罰人借用、租用他人的財(cái)物當(dāng)作被處罰人的財(cái)物予以沒收或?qū)⒃O(shè)置抵押權(quán)的財(cái)物當(dāng)作被處罰人的財(cái)物予以扣留等。三、行政機(jī)關(guān)作為訴訟第三人的分析對(duì)于行政機(jī)關(guān)能否作為行政訴訟第三人學(xué)界有不同的看法和主張。有的學(xué)者就主張行政訴

9、訟法第27條規(guī)定的“公民、法人或其他組織”不包括行政主體在內(nèi),故行政主體不能以行政訴訟第三人的身份參加訴訟4。筆者認(rèn)為,行政訴訟第三人應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān),其理由主要有以下幾點(diǎn):1. 行政主體在行政訴訟中也可能存在獨(dú)立的利益,與被訴具體行政行為可能存在某些具體的利害關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,各種利益群體日趨多元化,不同類型的市場(chǎng)主體有著各自獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益或其他利益,即使同為國(guó)家行政機(jī)關(guān),也有在國(guó)家整體利益一致前提下的地方或部門利益的存在,在每個(gè)人都被假設(shè)為其自身利益的最佳維護(hù)者的前提下,不同的利益主體均具有潛在的第三人資格與能力。行政主體作出的具體行政行為可能使諸多的利害關(guān)系人的合法權(quán)益受到影響,也

10、可能包括某些具備行政主體身份的行政機(jī)關(guān)。例如城建規(guī)劃部門批準(zhǔn)了居民王某的建房申請(qǐng),但房屋建成后被水利部門認(rèn)為是違章建筑,妨礙行洪而強(qiáng)制拆除。王某對(duì)水利部門的拆房決定不服,起訴到人民法院。人民法院對(duì)水利部門具體行政行為的審查和判決不僅關(guān)系到王某,也關(guān)系到城建規(guī)劃部門的利益。2. 行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟第三人有利于司法公正和提高行政審判效率。無論在行政過程還是司法過程中,公正與效率都是一對(duì)矛盾,司法的價(jià)值取向理應(yīng)注重公平優(yōu)先,而行政的價(jià)值取向則更為強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先5。在上述案例中,城建規(guī)劃部門以行政訴訟第三人參加訴訟,不僅是在維護(hù)自身的合法權(quán)益,同時(shí)其在行政訴訟中要維護(hù)自己的合法權(quán)益必須舉出證據(jù)證明自己

11、行為的合法性和正當(dāng)性,有利于法院聽取各方面的意見,查明案件真實(shí)情況,作出公正裁決,節(jié)約司法成本,提高法院的辦案效率。另外,賦予行政機(jī)關(guān)第三人訴訟地位也有助于保障原告損害賠償?shù)木葷?jì)渠道的暢通。四、行政訴訟第三人范圍的科學(xué)劃分（一）行政訴訟第三人的現(xiàn)行分類狀況我國(guó)行政訴訟第三人制度是在借鑒民事訴訟第三人制度的基礎(chǔ)上制定的,但并沒有類似于民事訴訟中有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人與無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人的劃分。行政訴訟第三人制度和民事訴訟第三人制度是兩種不同的訴訟制度,具有自身的特點(diǎn)。行政訴訟第三人參加訴訟的依據(jù),是他與他人爭(zhēng)議的標(biāo)的與被訴具體行政行為的合法性有直接的利害關(guān)系,他提出的主張有三種可能:一是既不同意原告

12、主張,也不同意被告主張;二是同意原告或被告主張;三是不提出任何主張,當(dāng)他支持的一方當(dāng)事人敗訴后,可能被判決承擔(dān)某種義務(wù)。行政訴訟第三人范圍問題是行政訴訟第三人制度設(shè)計(jì)與操作的核心和關(guān)鍵。一方面,如果行政訴訟第三人范圍定得太小,則不能充分發(fā)揮這一制度的功能,從而會(huì)使其形同虛設(shè);另一方面行政訴訟第三人范圍又不能界定得太大,否則就會(huì)使行政訴訟承擔(dān)本來不應(yīng)由其承擔(dān)的任務(wù),不利于行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)6。從目前的分類情況看,主要有以下幾種分類方式:有的學(xué)者根據(jù)與行政訴訟利害關(guān)系的密切程度將行政訴訟第三人分為直接利害關(guān)系第三人和間接利害關(guān)系第三人7。有的學(xué)者根據(jù)利害關(guān)系的內(nèi)容,將其分為權(quán)利關(guān)系第三人、義務(wù)關(guān)系

13、第三人以及事實(shí)關(guān)系第三人8。有的學(xué)者根據(jù)訴訟第三人在訴訟中的法律地位,將其分為五類:處于原告地位的第三人、處于被告地位的第三人、支持原告訴訟請(qǐng)求的第三人、支持被告請(qǐng)求的第三人、與本訴原告和被告訴訟請(qǐng)求相獨(dú)立的第三人9。筆者認(rèn)為,馬懷德先生的權(quán)利、義務(wù)、事實(shí)三分法是符合類型化要求的,在訴訟中也是可行的,但法學(xué)上的類型化標(biāo)準(zhǔn)并不是唯一的,只要是能夠滿足上述幾個(gè)特征的劃分方式,應(yīng)當(dāng)說都是有積極意義的。因此,筆者力圖從其他角度入手,來對(duì)行政訴訟第三人的類型作一個(gè)劃分,以期為司法實(shí)踐提供一種新的思路。（二）從行政法律關(guān)系的角度劃分訴訟第三人筆者認(rèn)為,根據(jù)訴訟第三人在行政法律關(guān)系中的地位對(duì)訴訟第三人的類型

14、進(jìn)行劃分,將行政訴訟第三人分為主體型、相對(duì)人型以及第三人型三種類型。1. 行政主體作為訴訟第三人。在訴訟實(shí)務(wù)中主要有三種情況。第一,幾個(gè)行政主體聯(lián)合作出行政行為,行政相對(duì)人對(duì)其中的一個(gè)行政主體起訴,法院建議將其他行政主體列為被告,原告不同意的,法院將其他行政主體確定為第三人加入訴訟。第二,經(jīng)復(fù)議起訴的行政案件,復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,作出原行政行為的行政主體為訴訟第三人。第三,行政主體因?yàn)槲薪M織的行為被起訴的,受委托組織作為行政行為的實(shí)際作出者以第三人身份參加訴訟。這一類訴訟第三人都參與了受訴行政行為的作出,與被告關(guān)系密切,雖然不用像被告一樣承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn),但一旦該行政行為被確認(rèn)違法,

15、對(duì)第三人而言,也等于是對(duì)其所作行政行為合法性的否定,與敗訴并無兩樣。因此,該第三人必須在訴訟中進(jìn)行積極的舉證,協(xié)助被告證明受訴行政行為的合法性。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在:(1)被動(dòng)性。此類訴訟第三人本應(yīng)作為行政訴訟的被告出現(xiàn),卻因?yàn)榉N種原因沒有被列為被告,但由于其掌握大量與案件相關(guān)的證據(jù),為了便于查清案件的事實(shí)而由法院依職權(quán)通知參加訴訟。(2)協(xié)助性。因?yàn)樵擃惖谌酥苯訁⑴c了行政行為的作出,所以有較強(qiáng)的舉證能力。雖然不用承擔(dān)舉證責(zé)任,但為了證明受訴行政行為的合法性,必須積極協(xié)助法院查清案件事實(shí),以期作出有利于自身的判決。(3)預(yù)決性。如果被訴的具體行政行為被撤消或者宣布違法,則第三人所作的行政行為的效

16、力也同時(shí)被否定,如果原訴行政行為被維持,則第三人不承擔(dān)任何權(quán)利義務(wù)。換言之,第三人行為是否合法也同時(shí)由判決間接地予以決定。另外,在實(shí)踐中還有一種特殊的情況,即兩個(gè)沒有隸屬關(guān)系的行政主體,對(duì)同一相對(duì)人作出了相互矛盾的兩個(gè)具體行政行為,如一個(gè)主體的批準(zhǔn)行為導(dǎo)致了另一個(gè)主體的處罰行為,一旦判定一個(gè)行為違法,則另一個(gè)行為可推定為合法,反之亦然。在審判中,可以將被告之外的另一個(gè)行政主體列為第三人參加訴訟10。2. 行政相對(duì)人作為訴訟第三人。此類訴訟第三人發(fā)生在被訴具體行政行為有兩個(gè)以上相對(duì)人的時(shí)候,如果其中一個(gè)或幾個(gè)起訴,則其他相對(duì)人被列為第三人,主要包括下面幾種情況。(1)行政處罰中的共同被處罰人,如

17、果其中一部分被處罰人提起訴訟,則剩余被處罰人不愿起訴的,應(yīng)作為第三人參加訴訟。(2)行政許可中,許可爭(zhēng)議人起訴的,則被許可人可作為第三人參加訴訟。(3)行政確權(quán)案件中,一方當(dāng)事人不服提起訴訟的,則另一方當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。(4)行政裁決案件中,一方當(dāng)事人不服裁決提起訴訟的,則另一方當(dāng)事人作為第三人參加訴訟。3. 行政第三人作為訴訟第三人。行政第三人,是指“與已經(jīng)作出的行政行為有利害關(guān)系,受行政權(quán)作用或約束的,在行政法律關(guān)系中潛在的或暗示的公民、法人或其他組織。”11在訴訟實(shí)踐中常見的情形主要有:(1)行政處罰案件中的受害人;(2)對(duì)行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等行政行為所指向的客體享有民法上的權(quán)利者;(3)認(rèn)為具體行政行為影響其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)者。根據(jù)解釋的相關(guān)規(guī)定行政第三人首先可以作為原告提起行政訴訟,還可以作為第三人參加訴訟,或者由法院通知參加訴訟。因此,此類第三人享有的訴訟權(quán)利與原告基本一致,主要表現(xiàn)在:(1)未被通知時(shí)主動(dòng)申請(qǐng)參