關(guān)于我國小額貸款公司監(jiān)管問題的思考

1、關(guān)于我國小額貸款公司監(jiān)管問題的思考    摘要：近年來，小額貸款公司在我國發(fā)展迅速，在扶貧及支持中小企業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，與此同時，對小額貸款公司的監(jiān)管也提上日程。文章介紹了我國小額貸款公司 的起源，分析了我國小額貸款公司的監(jiān)管現(xiàn)狀及其所存在的問題，并對完善我國小額貸款公司的監(jiān)管提出了對策與建議。 關(guān)鍵詞：小額信貸；小額貸款公司；監(jiān)管 中圖分類號：F830.58文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 小額貸款，是一項(xiàng)持續(xù)向那些具有潛在償債能力、但無法滿足正規(guī)金融放貸要求的人或企業(yè)發(fā)放貸款的金融業(yè)務(wù)。該業(yè)務(wù)起源于20世紀(jì)70年代孟加拉國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆罕穆德 尤

2、努斯教授的小額貸款試驗(yàn)。1994 年，小額貸款被引入中國，開始主要是作為國際援助和中國政府的農(nóng)村扶貧貼息貸款計劃，由于成效顯著而受到我國政府的重視。1996 年，小額貸款在我國進(jìn)入以扶貧為導(dǎo)向的發(fā)展階段。2000 年底，在人民銀行的大力推動下，我國在山西平遙、江口兩地率先試點(diǎn)創(chuàng)辦兩家專營小額貸款業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織“日升隆”和“晉源泰”小額貸款公司，隨后在全國各地被陸續(xù)推廣。2005 年中國人民銀行在全國五個省份成立了七家商業(yè)性小額貸款組織進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)的幾年內(nèi)，這七家小額貸款公司的地位身份不明確，加之監(jiān)管的不到位，制約了小額貸款公司的健康發(fā)展。因此，在 2008 年 5 月，中國人民銀行、中國銀

3、監(jiān)會共同頒布了關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見( 以下簡稱指導(dǎo)意見) 來規(guī)范其發(fā)展。自此小額貸款公司在全國遍地開花，根據(jù)中國人民銀行最新統(tǒng)計數(shù)字，截至 2011 年 6 月末，全國共有小額貸款公司3366 家,從業(yè)人員 47088 人，實(shí)收資本 3318.66 億元，貸款余額達(dá)到3914.74 億元。 1我國小額貸款公司的監(jiān)管現(xiàn)狀及其存在的問題 目前對小額貸款公司起規(guī)范和指導(dǎo)作用的各種政策法規(guī)主要來自銀監(jiān)會和央行下發(fā)的文件、各地方政府自行出臺的地方性政策 法規(guī)和小 額貸款公司協(xié)會制定的行業(yè)自律性規(guī)章、小額貸款公司自行制定的各種內(nèi)部規(guī)章制度。按照規(guī)定，小額貸款公司設(shè)立的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)歸屬于省 級人

4、民政 府，銀監(jiān)會、人民銀行及公安部門也對小額貸款公司負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。由于我國的小額貸款公司“只貸不存”，所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其不需要進(jìn)行審慎性監(jiān)管，而是采取備案登記管理，小額貸款公司只要定期將貸款發(fā)生額、貸款余額、客戶數(shù)、平均單戶貸款余額、前十位最高貸款戶、貸款利率分布等主要信息，報監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案即可。由于我國對小額貸款公司的監(jiān)管沒有一個統(tǒng)一的法律和確定的監(jiān)管主體，造成了監(jiān)管的諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 1.1對小額貸款公司的性質(zhì)界定模糊 關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見將小額貸款公司的性質(zhì)描述為“由自然人、企業(yè)法人與其 他社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限

5、公司”,由此可見,小額貸款公司在發(fā)起人和組織形式上合一般的公司相類似，但是貸款業(yè)務(wù)又是一般的公司所不能經(jīng)營的業(yè)務(wù)。 指導(dǎo)意見忽略小額貸款公司的金融機(jī)構(gòu)的屬性，使其不需要申請金融許可證 就可以經(jīng)營部分金融業(yè)務(wù)，這對整個金融市場的穩(wěn)定和發(fā)展具有不利的影響，同時 對確定監(jiān)管的法律和監(jiān)管的主體也造成了困難。 1.2對小額貸款公司監(jiān)管的法律體系不完善 目前我國的小額貸款公司并不是金融機(jī)構(gòu)，所以中華人民共和國中國人民銀行法、中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法、 中華人民共和國商業(yè)銀行法、貸款通則等法律規(guī)范對于我國的小額貸款公司來說并不適用，而銀監(jiān)會和人民銀行出臺的對小額貸款公司起規(guī)范和指導(dǎo)作用的政策法規(guī)沒有上

6、升到嚴(yán)格的法律層面，最高的只是金融規(guī)章和規(guī)范性的文件，在實(shí)踐中對小額貸款公司活動的規(guī)范只是通過決定、通知和意見等形式進(jìn)行的，這不利于小額貸款公司長期穩(wěn)定的發(fā)展。 1.3各地的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一 由于小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)歸屬省級人民政府，各地方政府自行出臺地方性政策法規(guī)，例如，浙江省出臺的江省小額貸款公 司試點(diǎn)登 記管理暫 行辦法，安徽省出臺的安徽省小額貸款公司監(jiān)管暫行規(guī)定、安徽省設(shè)立小額貸款公司申報審批 登記工作 指引（試行），等等，這就造成了各地對小 額貸款公司的監(jiān)管 所遵循 的法規(guī)和 標(biāo)準(zhǔn)不一，難以對全國的小額貸款公司實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管。 1.4對小額貸款公司的監(jiān)管存在著多頭管理 當(dāng)前，對我國小額貸

7、款公司的監(jiān)管存在著多頭管理的問題。在實(shí)踐中，大多由省（直轄市）政府指定?。ㄖ陛犑校┙鹑谵k組織并牽頭當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革委員會、農(nóng)業(yè)委員會、經(jīng)濟(jì)委員會、公安局、工商局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)督管。但在是否存在非法集資方面，銀監(jiān)會和公安部門負(fù)有監(jiān)管的職責(zé)，人民銀行則負(fù)責(zé)對小額貸款公司的利率、資金流向等進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。多頭管理容易產(chǎn)生形式化，造成監(jiān)管的虛擬化，同時小額貸款公司面對多頭管理，苦不堪言，疲于應(yīng)付，這不利于小額 貸款公司的健康發(fā)展。 15利率監(jiān)管演變成了利率限制 小額貸款公司的操作成本較高，其貸款利率的水平必須足以覆蓋其資金成本、運(yùn)營成本和可以預(yù)見的信貸損失，并能產(chǎn)生一定的利潤和收入，這樣才能

8、保證小額貸款公司可持續(xù)性地發(fā)展，這也是我國小額貸款公司必須實(shí)行較高利率的原因。但是貸款利率上限必須遵循最高人民法院有關(guān)規(guī)定，即不得超過人民銀行公布的同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率的四倍，超出此限度的，超出部分的利息不予保護(hù)。這就意味著我國的小額貸款公司不能根據(jù)其經(jīng)營成本的科學(xué)計算來自由擬定利率，從而可能導(dǎo)致收入無法彌補(bǔ)成本，出現(xiàn)虧損并最終垮掉的后果，嚴(yán)重影響了小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展能力。 2完善我國小額貸款公司監(jiān)管的具體建議 小額貸款公司在我國的發(fā)展仍然存在不少的法律障礙，尤其是身份上的困惑和實(shí)質(zhì)監(jiān)管主體的缺位已經(jīng)成為制約其今后發(fā)展的兩大瓶頸。因此，明確小額貸款公司的法律屬性、監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，已

9、成為當(dāng)前完善我國小額貸款公司法律監(jiān)管的當(dāng)務(wù)之急。 2.1明確小額貸款公司的非銀行金融機(jī)構(gòu)屬性 如所周知，金融就是以貨幣為對象，以信用為形式所進(jìn)行的貨幣收支、資金融通活動的總稱。金融機(jī)構(gòu)就是專門提供金融服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。在我國，金融機(jī)構(gòu)分銀行金融機(jī)構(gòu)和非銀行金融機(jī)構(gòu)兩大類。前者以營利為目的，以吸收存款、發(fā)放貸款為主要業(yè)務(wù)，典型的如商業(yè)銀行；后者是指除銀行以外的以貨幣性、信用性資產(chǎn)經(jīng)營為業(yè)的機(jī)構(gòu)，如金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司等。根據(jù)這一衡量標(biāo)準(zhǔn)，小額貸款公司經(jīng)營的貨幣放貸業(yè)務(wù)應(yīng)是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的一種，須將其歸為金融機(jī)構(gòu)。而且，與商業(yè)銀行相比，小額貸款公司這種金融機(jī)構(gòu)既不能吸

10、收活期存款、也不能向社會提供轉(zhuǎn)賬與結(jié)算功能，這種單純提供信貸業(yè)務(wù)的功能與開放型財務(wù)公司極為相似。因此，建議將小額貸款公司的屬性明確為非銀行金融機(jī)構(gòu)。 2.2明確銀監(jiān)會作為小額貸款公司的監(jiān)管主體 小額貸款公司的法律性質(zhì)決定監(jiān)管體制和運(yùn)行規(guī)則。在明確小額貸款公司非銀行金融機(jī)構(gòu)屬性的基礎(chǔ)上，應(yīng)確認(rèn)銀監(jiān)會作為我國小額貸款公司的惟一法定監(jiān)管主體。理由如下：第一，銀監(jiān)會是我國目前唯一法定的非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)關(guān)。根據(jù)中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法第 2 條，銀監(jiān)會不僅負(fù)責(zé)對我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)督管理，而且負(fù)責(zé)對在我國境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作。并且，該法第 19 條也進(jìn)一步要求，任何單位或個人設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動都須經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)。因此，由銀監(jiān)會對小額貸款公司進(jìn)行監(jiān)管在法律上是順理成章之事。第二，銀監(jiān)會可以實(shí)施其他機(jī)構(gòu)所不能任意行使的各種監(jiān)管措施，包括對被監(jiān)管對象的檢查、詢問、查閱、復(fù)制與封存等，完全有能力對潛在或已有問題的小額貸款公司加以查處。第三，銀監(jiān)會作為小額貸款公司的監(jiān)管主體，其對小額貸款公司的監(jiān)管完全可參照、適用中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法的相關(guān)規(guī)定，與