公共管理碩士(MPA)聯(lián)考復(fù)習(xí)資料——公共管理基礎(chǔ)

1、第一章 公共管理導(dǎo)論9一、管理：9二、管理的兩重性：自然屬性（普遍性）和社會(huì)屬性（特殊性）10三、管理的職能：10三、管理學(xué)：10四、管理的科學(xué)性和藝術(shù)性11五、管理理論的演進(jìn)11（一）古典管理理論階段11（二）行為科學(xué)階段12（三）現(xiàn)代管理理論階段13六、行政：15七、行政的特點(diǎn)：15八、行政與政治的區(qū)別16九、行政與立法、司法的區(qū)別16十、行政學(xué)16十一、行政理論的發(fā)展：17（一）行政學(xué)在西方興起的歷史原因。17（二）西方行政學(xué)各個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期的主要特點(diǎn)17十二、公共管理理論的興起與產(chǎn)生18十三、B途徑與P途徑的區(qū)別與聯(lián)系。19十四、公共管理研究途徑中的公共選擇理論及新制度學(xué)派。19第二章

2、 公共組織19一、組織19二、組織的特性20三、公共組織20四、公共組織的類型20（一）按財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類：20（二）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類20（三）按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類21五、公共組織結(jié)構(gòu)22（一）結(jié)構(gòu)內(nèi)容：22（二）結(jié)構(gòu)形式：科層組織是主導(dǎo)形式。古典、官僚模型都是科層組織。22六、我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)23七、行政體制的基本類型23（一）首長(zhǎng)制與委員制23（二）層級(jí)制與職能制24（三）集權(quán)制與分權(quán)制24（四）完整制與分離制24八、公共組織環(huán)境25九、公共組織的生態(tài)環(huán)境25十、組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素25（一）政治環(huán)境25（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境26（三）文化環(huán)境26（四）技術(shù)環(huán)境26（五）輿論環(huán)境27第三章

3、 公共決策27一、決策27（一）決策的特征或?qū)傩?7（二）決策的內(nèi)容27（三）決策的類型28二、決策的價(jià)值前提和事實(shí)前提29三、行政決策29四、行政決策系統(tǒng)30（一）信息子系統(tǒng)30（二）參謀子系統(tǒng)30（三）決斷子系統(tǒng)30（四）監(jiān)控子系統(tǒng)31五、行政決策體制31（一）獨(dú)裁制31（二）議會(huì)制32（三）人民代表大會(huì)制（代表是中國(guó)）32六、行政決策的程序33（一）問(wèn)題界定33（二）目標(biāo)確立34（三）方案設(shè)計(jì)35（四）后果預(yù)測(cè)35（五）方案抉擇36七、公共決策中的群體決策37（一）群體決策包括領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式。37（二）群體決策的特征：37（三）參與決策的特征38（四）群體決策的抉擇規(guī)

4、則38第四章 行政領(lǐng)導(dǎo)39一、領(lǐng)導(dǎo)39二、領(lǐng)導(dǎo)職能在管理中的地位39三、領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)39四、公共組織領(lǐng)導(dǎo)者40（一）公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的來(lái)源：40（二）公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力構(gòu)成：職位權(quán)力和個(gè)人權(quán)力。40五、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的完備性原理40六、領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能40七、行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上的三個(gè)層次41八、我國(guó)根本領(lǐng)導(dǎo)制度民主集中制41九、我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制42十、我國(guó)的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度42第五章 溝通與協(xié)調(diào)42一、公共組織溝通42二、信息與溝通43三、溝通機(jī)制44四、溝通的類型44（一）正式溝通。44（二）非正式溝通。45（三）如何認(rèn)識(shí)和處理小道消息45五、溝通的結(jié)構(gòu)模式45六、協(xié)調(diào)46第六章 公共組織的人力

5、資源管理47一、人力資源管理48二、公共組織人力資源管理48三、公共組織人力資源開(kāi)發(fā)49四、西方文官制度50五、我國(guó)公務(wù)員制度51六、我國(guó)公務(wù)員制度與西方文官制度的區(qū)別52第七章 公共管理的法律基礎(chǔ)53一、公共管理同法律之間的關(guān)系53（一）公共權(quán)力與法律53（二）公共利益與法律53（三）公共管理與法治53二、公共行政學(xué)的三種主要研究途徑（美國(guó)著名公共行政學(xué)者羅森布魯姆）53三、公共管理同憲法、行政法和行政組織法的關(guān)系54四、公共管理與私法關(guān)系的融合54五、行政立法55六、行政立法與權(quán)力機(jī)關(guān)立法的區(qū)別55七、行政執(zhí)法56八、行政執(zhí)法責(zé)任制57七、行政司法57八、法治政府58九、行政管理的法制化內(nèi)

6、容：59十、我國(guó)行政管理法制化的發(fā)展進(jìn)程59第八章 公共財(cái)政管理60一、公共財(cái)政60二、公共預(yù)算61三、公共預(yù)算管理的基本模式：61四、公共預(yù)算的過(guò)程：編制、執(zhí)行、決算62（一）預(yù)算編制。62（二）預(yù)算執(zhí)行62（三）決算62五、稅收62六、政府收費(fèi)63七、公債64八、購(gòu)買性支出65九、政府采購(gòu)65十、轉(zhuǎn)移性支出65第九章 公共組織的文化與倫理66一、組織文化66二、行政文化67三、倫理69四、公共管理倫理與個(gè)人倫理的不同：69五、公共倫理管理的類型：69六、公共責(zé)任70七、 公共責(zé)任的自律與他律70八、公共管理倫理建設(shè)71九、行政責(zé)任沖突71十、治理71十一、善治的構(gòu)成要素及其含義72十二、如

7、何開(kāi)展公共管理的倫理建設(shè)72十三、合理有效的行政倫理體系的形成73第十章 政府工具73一、政府工具73（一）政府工具的特征：73（二）政府工具的分類：73（三）對(duì)政府工具進(jìn)行研究對(duì)于我國(guó)當(dāng)前行政管理發(fā)展具有何種意義74二、傳統(tǒng)行政方法74（一）行政手段74（二）法律手段75（三）經(jīng)濟(jì)手段75（四）思想教育手段75第十一章 公共組織的變革與發(fā)展76一、組織變革76二、組織發(fā)展76三、西方國(guó)家公共部門改革77（一）英國(guó)公共部門改革78（二）美國(guó)公共部門改革。78（三）新西蘭（1984年起）和澳大利亞（1983年起）79（四）德國(guó)公共部門改革79（五）荷蘭公共部門改革79（六）法國(guó)公共部門改革79（

8、七）原蘇聯(lián)東歐國(guó)家的改革79（八）新興工業(yè)化國(guó)家的公共部門改革80（九）發(fā)展中國(guó)家的公共部門改革的主要內(nèi)容80（十）國(guó)外公共部門改革的主要內(nèi)容及措施80四、我國(guó)的公共行政管理體制改革80（一）歷程80（二）行政管理體制改革的方向81（三）行政管理體制改革的主要內(nèi)容81公共管理基礎(chǔ)筆記第一章 公共管理導(dǎo)論一、管理：管理 管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，動(dòng)員和運(yùn)用有效資源而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等社會(huì)活動(dòng)?；竞x：1、主體：管理是以管理者為主體進(jìn)行的活動(dòng)2、客體：管理是在一定的環(huán)境和條件下進(jìn)行的3、環(huán)境：管理是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)4、目標(biāo)：管理需要?jiǎng)訂T和配置有效資源5、職能：管

9、理具有基本的職能6、實(shí)踐：管理是一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)兩種類型：公共管理、工商管理二、管理的兩重性：自然屬性（普遍性）和社會(huì)屬性（特殊性）1、管理是由于有許多人進(jìn)行協(xié)作勞動(dòng)而產(chǎn)生是，是由生產(chǎn)社會(huì)化引起的，是有效的組織共同勞動(dòng)所必需的，因而它具有同生產(chǎn)力社會(huì)化大生產(chǎn)相聯(lián)系的自然屬性；2、管理又是在一定的生產(chǎn)關(guān)系條件下進(jìn)行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者指揮勞動(dòng)和監(jiān)督勞動(dòng)的意志，因此，它具有同生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)制度相聯(lián)系的社會(huì)屬性。三、管理的職能：最早系統(tǒng)并明確分析管理職能的法國(guó)管理學(xué)家：亨利·法約爾1、計(jì)劃職能：管理活動(dòng)中預(yù)先籌劃和安排的職能，是管理活動(dòng)中首要職能，是管理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。特點(diǎn)：預(yù)先性

10、 預(yù)測(cè)性 評(píng)價(jià)性 選擇性 調(diào)整性2、組織職能：管理者按組織的特點(diǎn)和原則，通過(guò)組織設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的組織結(jié)構(gòu)，合理配置各種資源并使之有效運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)，是管理的載體，是管理活動(dòng)的必要環(huán)節(jié)。特點(diǎn)：合理性 有序性 規(guī)范性(3)領(lǐng)導(dǎo)職能：管理者按照組織目標(biāo)和任務(wù)，運(yùn)用管理權(quán)力，主導(dǎo)和影響被管理者，使之為了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而貢獻(xiàn)力量和積極行動(dòng)的活動(dòng)。是管理過(guò)程活的靈魂，是集中體現(xiàn)管理者素質(zhì)和管理能力的活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)管理效率和效果的關(guān)鍵，是管理的核心環(huán)節(jié)。特點(diǎn)：權(quán)威性 主導(dǎo)性 決斷性 公正性 協(xié)調(diào)性 規(guī)范性(4)控制職能：管理者按照組織目標(biāo)和計(jì)劃的要求，對(duì)組織運(yùn)行進(jìn)行檢查、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的活動(dòng)。是管理過(guò)程的

11、監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器，是管理過(guò)程的不同階段的連接點(diǎn)。步驟：實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的確定；實(shí)際狀況與偏差的測(cè)定；糾偏措施與對(duì)策的制定和實(shí)施。三、管理學(xué)：管理學(xué)是管理觀念和原理構(gòu)成的知識(shí)系統(tǒng)，主要研究計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制中的概念、原理、方法和技術(shù)；同時(shí)研究管理理論的發(fā)展史、管理環(huán)境和管理效率等問(wèn)題；是研究管理現(xiàn)象及其發(fā)展規(guī)律的科學(xué)。管理學(xué)必須與現(xiàn)實(shí)的管理世界保持密切聯(lián)系，形成一個(gè)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究理論知識(shí)不斷反復(fù)的良性循環(huán)，方能使該學(xué)科保持旺盛的生命力。四、管理的科學(xué)性和藝術(shù)性1、管理科學(xué)是對(duì)管理活動(dòng)的一種清晰的邏輯描述，管理藝術(shù)則是邏輯和數(shù)學(xué)領(lǐng)域的；2、管理科學(xué)描述的是常規(guī)性原理，而管理藝術(shù)面臨的是隨機(jī)性問(wèn)題；3、

12、管理科學(xué)是體系化知識(shí)，而管理藝術(shù)是靈活的實(shí)踐。4、兩者相互依存，相輔相成?？茖W(xué)是管理的內(nèi)核，藝術(shù)是管理的外圍的軟組織。五、管理理論的演進(jìn)隨著人類社會(huì)進(jìn)入奴隸社會(huì)和封建社會(huì)，在勞動(dòng)和社會(huì)分工的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了私有制、階級(jí)和國(guó)家，管理成為一種專門的活動(dòng)。資本主義生產(chǎn)關(guān)系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式的確立，產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的管理思想和管理理論。工業(yè)革命以后，管理科學(xué)形成了獨(dú)立的科學(xué)學(xué)科英國(guó)重商主義的代表詹姆斯·斯圖亞特提出的實(shí)現(xiàn)刺激工資的思想；古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父：亞當(dāng)·斯密提出的經(jīng)濟(jì)人理論和分工理論；空想社會(huì)主義者羅伯特·歐文提出的重視人的因素在工業(yè)管理中的作用；政治學(xué)家馬基雅佛利提出

13、的政治管理的本質(zhì)以及管理技術(shù)和技能問(wèn)題的看法。管理科學(xué)發(fā)展的三個(gè)階段：(一)古典管理理論階段；(二)行為科學(xué)階段；(三)現(xiàn)代管理理論階段管理學(xué)的發(fā)展特點(diǎn)：1、管理學(xué)的發(fā)展是從對(duì)管理中“經(jīng)濟(jì)人”、“機(jī)械人”的廟宇到對(duì)管理中“社會(huì)人”設(shè)定的過(guò)程。2、管理學(xué)的發(fā)展是從管理過(guò)程的單個(gè)因素、單個(gè)過(guò)程和單個(gè)側(cè)面的研究到全面系統(tǒng)研究的過(guò)程。3、管理學(xué)的發(fā)展是從以定性分析為主到定性分析與定量分析結(jié)合的過(guò)程。4、管理學(xué)的發(fā)展是從學(xué)派分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過(guò)程。（一）古典管理理論階段1、科學(xué)管理學(xué)派美國(guó)弗雷德里克·溫斯洛·泰羅“科學(xué)管理之父”、科學(xué)管理學(xué)派的奠基人科學(xué)管理原理成為

14、管理科學(xué)正式產(chǎn)生的標(biāo)志。科學(xué)管理的中心問(wèn)題是提高效率。圍繞著提高效率，泰羅對(duì)工作的工時(shí)和動(dòng)作進(jìn)行詳，細(xì)的分析，在此基礎(chǔ)上確定了工作定額原理。為工作挑選一流的人員。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。實(shí)行刺激性的計(jì)件工資制。（差別計(jì)件報(bào)酬制）勞資雙方為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率共同合作。實(shí)行計(jì)劃職能與執(zhí)行職能的分離。使管理職能細(xì)化，在此基礎(chǔ)上實(shí)行“職能工長(zhǎng)制”。實(shí)行組織控制的例外原則。2、組織管理學(xué)派法國(guó) 亨利·法約爾“管理過(guò)程之父”工業(yè)管理與一般管理（1916年）關(guān)于管理的基本職能。法約爾認(rèn)為，就一般企業(yè)而言，其主要活動(dòng)有六項(xiàng)，即技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)、安全、會(huì)計(jì)和管理活動(dòng)，因此，管理只是企業(yè)的活動(dòng)之一。不過(guò)，他認(rèn)為，管

15、理活動(dòng)在企業(yè)的六項(xiàng)活動(dòng)中處于核心地位，是關(guān)系到其他活動(dòng)能否順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。法約爾進(jìn)一步分析認(rèn)為，管理活動(dòng)可以劃分為不同的職能性活動(dòng)，一般來(lái)說(shuō)，它包含計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五項(xiàng)基本職能。關(guān)于管理的一般原則。圍繞著管理活動(dòng)和職能，法約爾提出了管理的14項(xiàng)一般原則，即管理分工；權(quán)力與責(zé)任聯(lián)系；確立和遵守紀(jì)律；命令的統(tǒng)一性；指揮和領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性；個(gè)人利益服從整體利益；公平支付報(bào)酬；權(quán)力適度集中；管理劃分等級(jí)系列；秩序；公平管理；保持組織成員穩(wěn)定；首創(chuàng)精神；團(tuán)結(jié)協(xié)作等原則。德國(guó)馬克斯·韋伯“組織理論之父”社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論從行政管理的角度，對(duì)管理的組織進(jìn)行了深入的研究。人類社會(huì)的

16、權(quán)威三種基本類型：傳統(tǒng)型、魅力型、法理型。關(guān)于組織的研究和主張，主要是根據(jù)法理性權(quán)威進(jìn)行的。提出了理性化的基本原則和觀念。管理組織必須按照科層制設(shè)立。按照法理性認(rèn)同原則進(jìn)行組織的權(quán)力管理。管理遵循對(duì)事不對(duì)人的原則。行政官員由委任產(chǎn)生，領(lǐng)取固定薪金，其升遷由上級(jí)決定。（二）行為科學(xué)階段行為科學(xué)階段管理理論的特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)對(duì)人性的全面關(guān)注；重視非正式組織；主張?jiān)诠芾矸绞缴嫌杀O(jiān)督制裁轉(zhuǎn)向人性激發(fā)，由專斷轉(zhuǎn)向民主。由于它們過(guò)分偏重對(duì)組織中人的行為的研究，忽視了組織結(jié)構(gòu)及其制度、規(guī)則的重要性；在強(qiáng)調(diào)非正式組織的同時(shí)，有忽視正式組織的傾向；過(guò)分強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和人的心理需要的滿足，忽視了對(duì)于專業(yè)的職位角色的要求。

17、1、關(guān)于人的需求、動(dòng)機(jī)和激勵(lì)問(wèn)題。馬斯洛的需求層次理論。馬斯洛在其代表性著作人類動(dòng)機(jī)的理論和激勵(lì)與個(gè)人中，對(duì)人的行為的動(dòng)機(jī)進(jìn)行了深入研究，提出人的動(dòng)機(jī)是由需求決定的，這些需求按照人的生存和發(fā)展的重要性分為：生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五種需求層次。人們滿足了低層次的需求后，就會(huì)追求更高層次的需求。因此，在管理中，只有從滿足不同的需求入手，才能激勵(lì)被管理者的積極性。赫茨伯格的雙因素激勵(lì)理論。美國(guó)行為學(xué)家赫茨伯格在工作的推力和工作與人性等著作中，提出影響人的積極性的因素主要分為保健因素和激勵(lì)因素兩大類。在管理過(guò)程中，保健因素起著保證和維持原有狀況的作用，能夠預(yù)防組織成員的不滿。但是，保健因素不

18、能激發(fā)組織成員的積極性，要激發(fā)組織成員的積極性，必須采用激勵(lì)因素，即通過(guò)成就、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性工作、責(zé)任、升遷和發(fā)展等因素來(lái)調(diào)動(dòng)組織成員的積極性。2、關(guān)于管理中的人性問(wèn)題。麥格雷戈的“X理論Y理論”，代表作企業(yè)的人事方面。管理人員往往把工人的本性設(shè)定為不誠(chéng)實(shí)、不負(fù)責(zé)、懶惰、愚蠢等等，由此產(chǎn)生了管理中的一系列問(wèn)題，他把這種管理理論稱之為“X理論”。他主張?jiān)诠芾碇?，只要給工人創(chuàng)造一定的條件，他們就會(huì)努力工作，實(shí)現(xiàn)自己的成就和價(jià)值，麥格雷戈將這種對(duì)被管理者的看法以及由此主張的管理方法稱為“Y理論”。阿吉里斯的“不成熟成熟理論”，代表作個(gè)性與組織。3、關(guān)于人際關(guān)系問(wèn)題。巴納德的動(dòng)態(tài)平衡理論。a、在重視正式

19、組織的同時(shí)，更要重視非正式組織的作用；b、要確保組織成員的貢獻(xiàn)與自我滿足之間的平衡；c、要建立有效的溝通機(jī)制，明確主管的責(zé)任。盧因的群體動(dòng)力學(xué)理論。主要分析和論述了作為非正式組織的群體的要素、目標(biāo)、凝聚力、規(guī)范、結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式、參與者、行為類型、規(guī)模等等，研究和論述了非正式組織群體對(duì)管理的影響和作用。（三）現(xiàn)代管理理論階段管理學(xué)叢林：是指在第二次世界大戰(zhàn)以后，管理學(xué)得到了迅速的發(fā)展，諸多學(xué)者從不同的學(xué)科、不同的角度出發(fā)，運(yùn)用不同的方法對(duì)管理展開(kāi)研究，產(chǎn)生了各種各樣的管理理論學(xué)派。1961年，美國(guó)加州大學(xué)洛杉磯分校的孔茨教授認(rèn)為，管理學(xué)至少形成了6大學(xué)派。1980年他進(jìn)一步把管理學(xué)派劃分為11個(gè)

20、。以孔茨、法約爾等為代表的管理過(guò)程學(xué)派；以麥格雷戈等為代表的人性行為學(xué)派；以巴納德等為代表的社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派；以馬克蘭特等為代表的管理科學(xué)學(xué)派；以西蒙等為代表的決策理論學(xué)派；以卡斯特等為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派；以德魯克等為代表的經(jīng)驗(yàn)學(xué)派；以明茨伯格等為代表的經(jīng)理角色學(xué)派；以特里斯特等為代表的社會(huì)技術(shù)學(xué)派；以布里奇等為代表的經(jīng)營(yíng)管理學(xué)派；以盧丹斯等為代表的權(quán)變理論學(xué)派。1、管理過(guò)程學(xué)派。又稱管理職能學(xué)派。該學(xué)派以管理過(guò)程或者管理職能作為研究對(duì)象，認(rèn)為管理就是在組織中通過(guò)別人或與別人共同完成任務(wù)的過(guò)程。2、社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)研究管理，把組織及其成員的相互關(guān)系看作是一種相互協(xié)作的社會(huì)系統(tǒng)。組織的

21、協(xié)作系統(tǒng)由三個(gè)因素構(gòu)成：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息的聯(lián)系。3、系統(tǒng)管理學(xué)派。系統(tǒng)管理理論運(yùn)用系統(tǒng)論的范疇和原理，對(duì)組織的管理活動(dòng)和過(guò)程進(jìn)行分析和研究。系統(tǒng)管理過(guò)程有四個(gè)階段，即創(chuàng)建系統(tǒng)、進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、使系統(tǒng)運(yùn)行并予以控制、檢查和評(píng)價(jià)系統(tǒng)運(yùn)行情況。4、決策理論學(xué)派。決策理論學(xué)派是吸收系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)和運(yùn)籌學(xué)等方面的知識(shí)而形成的學(xué)派。決策過(guò)程分為四個(gè)階段的活動(dòng)，即情報(bào)、設(shè)計(jì)、選擇、審查活動(dòng)。決策不可能達(dá)到最標(biāo)準(zhǔn)，而只能實(shí)現(xiàn)滿意的標(biāo)準(zhǔn)。5、經(jīng)驗(yàn)學(xué)派。經(jīng)驗(yàn)學(xué)派強(qiáng)調(diào)從管理的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，而不是從一般原則出發(fā)研究管理活動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)學(xué)派重視組織結(jié)構(gòu)，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)必須具備明確、經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定和適應(yīng)等特性，

22、組織結(jié)構(gòu)有五種類型，即集權(quán)的職能制、分權(quán)的聯(lián)邦制、矩陣制、模擬分權(quán)制和系統(tǒng)等組織結(jié)構(gòu)。6、權(quán)變理論學(xué)派。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜應(yīng)變。這一學(xué)派認(rèn)為，管理沒(méi)有一成不變的方法和技術(shù)，而必須根據(jù)管理的條件和環(huán)境隨機(jī)變化，為此，它主張觀察和分析大量的案例，從中分析管理方法技術(shù)與條件環(huán)境的聯(lián)系，尋求管理的基本類型和模式。這一學(xué)派的代表人物認(rèn)為，權(quán)變關(guān)系就是管理方法技術(shù)與管理?xiàng)l件環(huán)境之間的兩個(gè)以上變量的函數(shù)關(guān)系，權(quán)變管理就是根據(jù)條件環(huán)境自變量與管理方法技術(shù)的因變量之間的函數(shù)關(guān)系確定的一種最有效的管理。7、管理科學(xué)學(xué)派。管理中的人是理性人，組織是追求自身利益的理性結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)效果是其最根本的活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，管理過(guò)程是一個(gè)

23、合乎邏輯的系統(tǒng)過(guò)程，因此，管理活動(dòng)可以運(yùn)用數(shù)學(xué)的方法來(lái)分析和表述。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)管理學(xué)派主張，采取數(shù)學(xué)模型和程序來(lái)分析和表述決策、計(jì)劃、組織和控制等管理的邏輯過(guò)程，借助于計(jì)算機(jī)和運(yùn)籌學(xué)，求出最佳答案，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。理論階段重要理論流派代表人物古典管理理論階段科學(xué)管理學(xué)派泰羅組織管理學(xué)派法約爾、韋伯行為科學(xué)階段人際關(guān)系學(xué)說(shuō)梅奧需求層次理論馬斯洛雙因素激勵(lì)理論赫茨伯格“X理論Y理論”麥格雷戈“不成熟成熟理論”阿吉里斯動(dòng)態(tài)平衡理論巴納德群體動(dòng)力學(xué)理論盧因現(xiàn)代管理理論階段管理過(guò)程學(xué)派孔茨人性行為學(xué)派麥格雷戈社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派巴納德管理科學(xué)學(xué)派馬克蘭特決策理論學(xué)派西蒙系統(tǒng)管理學(xué)派克斯特經(jīng)驗(yàn)學(xué)派德魯克經(jīng)理角色

24、學(xué)派明茨伯格社會(huì)技術(shù)學(xué)派特里斯特經(jīng)營(yíng)管理學(xué)派布里奇權(quán)變理論學(xué)派盧丹斯六、行政：行政是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)?！靶姓备拍畹耐庋邮菄?guó)家、政府，但主要是行政(執(zhí)行)部門；內(nèi)涵則是國(guó)家或政府的公共事務(wù)管理活動(dòng)及其過(guò)程。西方學(xué)者的行政概念界定：魏勞畢：從小政府(即行政部門)的角度，將行政看作政府組織中的行政部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)。古德諾：從國(guó)家職能的角度，將行政視為國(guó)家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(dòng)。懷特：從管理學(xué)的角度將行政學(xué)定為通過(guò)運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制等手段，有效地處理公務(wù)和政務(wù)的活動(dòng)。戈德特納：從公共政策的角度，將行政理

25、解為制定和執(zhí)行政策的活動(dòng)。七、行政的特點(diǎn)：1、執(zhí)行性。行政是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng)，其主體的執(zhí)行性決定了它表現(xiàn)為對(duì)決策任務(wù)的執(zhí)行與完成。2、政治性。行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，行政機(jī)關(guān)也不例外。3、權(quán)威性。權(quán)威是指把一部分人的意志強(qiáng)加于另一部分段，是以服從為前提的。國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是有權(quán)威性。行政管理活動(dòng)是以國(guó)家名義進(jìn)行，代表國(guó)家并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的。八、行政與政治的區(qū)別1、政治與行政同是社會(huì)歷史現(xiàn)象，都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上建筑。兩者既密切聯(lián)系又有一定的區(qū)別。2、凡屬執(zhí)行國(guó)家意志的管理部門及其管理活動(dòng)，都是行政

26、。政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，其核心是國(guó)家政權(quán)；而行政正是以國(guó)家政權(quán)為后盾、以維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此，政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現(xiàn)國(guó)家意志，其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。行政的目標(biāo)、職能、行為和活動(dòng)，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開(kāi)。3、在西方，最早論述政治與行政的區(qū)別，從政治與行政分離的角度來(lái)解釋行政是美國(guó)行政學(xué)家威爾遜和古德諾 。他們對(duì)于政治與行政的觀點(diǎn)就是“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”。九、行政與立法、司法的區(qū)別1、西方資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)理論從“三權(quán)分立”的角度來(lái)解釋行政，把國(guó)家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法

27、院和政府“獨(dú)立”行使，因此，認(rèn)為行政就是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一。“三權(quán)分立”的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)由是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的政權(quán)組織形式。2、我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制的政權(quán)組織形式。在這種形式下，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為：全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)；國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府行使行政權(quán)；審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。但我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。因此，在尊重國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是國(guó)家權(quán)力的三大主，行政是有別于立法和司法的一種國(guó)家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。十、行政學(xué)行政學(xué)是

28、一門研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法有效地管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的學(xué)科，或者說(shuō)是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。簡(jiǎn)而言之，行政學(xué)是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。行政的主體：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（國(guó)家行政機(jī)關(guān)）。行政的客體：國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政活動(dòng)的根據(jù)原則：依法管理。行政學(xué)的主要任務(wù)和根本目的：探討和發(fā)現(xiàn)行政活動(dòng)的規(guī)律性，形成科學(xué)理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。十一、行政理論的發(fā)展：（一）行政學(xué)在西方興起的歷史原因?！靶姓?guó)家”的出現(xiàn)?！拔墓僦贫取备母镞\(yùn)動(dòng)的發(fā)展，推動(dòng)了行政學(xué)的研究。主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立的”文官制度和功績(jī)

29、制。多種學(xué)科逐漸形成并得到發(fā)展，尤其是管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展為行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)創(chuàng)造了理論條件。專業(yè)教育和職業(yè)教育得到較快發(fā)展，行政學(xué)在職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校逐漸成為一門專門學(xué)科。（二）西方行政學(xué)各個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期的主要特點(diǎn)西方行政學(xué)產(chǎn)生于美國(guó)，它的產(chǎn)生是以1887年威爾遜發(fā)表行政管理學(xué)之研究為標(biāo)志的。第一階段：形成時(shí)期科學(xué)管理時(shí)期（1887-1930）在這一階段，行政學(xué)的產(chǎn)生與形成受到工商企業(yè)管理科學(xué)的重大影響。行政學(xué)在這個(gè)時(shí)期的主要缺陷是：過(guò)分重視機(jī)械效率，忽視社會(huì)效益；過(guò)分重視組織的靜態(tài)方面，忽視組織的動(dòng)態(tài)方面，把行政機(jī)關(guān)變成了封閉系統(tǒng)，忽視了外部環(huán)境的影響；片面強(qiáng)調(diào)入的物質(zhì)利益，忽視了人的

30、精神因素，缺乏對(duì)人的尊重。1887年威爾遜行政管理學(xué)之研究1900年古德諾政治與行政1912年泰羅科學(xué)管理原理1926年懷特公共行政學(xué)研究導(dǎo)論1926年魏勞畢公共行政原理第二，成長(zhǎng)時(shí)期行為科學(xué)時(shí)期在這一階段，行政學(xué)受到梅奧、巴納德、馬斯洛、麥克雷戈等人的行為科學(xué)理論和主張的重大影響。因此，行政學(xué)在這個(gè)時(shí)期又被稱為人際關(guān)系時(shí)期。從過(guò)去只注重組織結(jié)構(gòu)、法令、規(guī)章制度及權(quán)責(zé)分配，到同時(shí)重視組織中人員意見(jiàn)的溝通、個(gè)人欲望的滿足、非正式組織的作用；從只重視監(jiān)督制裁到重視激發(fā)人的積極性；由專斷領(lǐng)導(dǎo)到民主管理；由“重事”到“重人”。這一時(shí)期，行政管理學(xué)仍表現(xiàn)出局限性，如過(guò)分重視人的行為因素，忽視了組織結(jié)構(gòu)、

31、法制的作用，忽視了環(huán)境的影響作用等。梅奧為首的哈佛大學(xué)教授“霍桑實(shí)驗(yàn)”巴納德為代表的動(dòng)態(tài)平衡理論西蒙決策理論麥格雷戈X-Y理論馬斯洛人的需要層次理論第三，成熟與分化時(shí)期現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期在這一階段，行政學(xué)受到系統(tǒng)理論的重大影響。這個(gè)時(shí)期的行政學(xué)趨于成熟：既注重行政管理活動(dòng)與外界環(huán)境、外在系統(tǒng)之間的關(guān)系，又注重行政管理系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間的關(guān)系；既強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)、工作程序等靜態(tài)方面，又強(qiáng)調(diào)人的因素。在60年代末70年代初之后，行政學(xué)出現(xiàn)分化，先是政策科學(xué)，后是(新)公共管理的興起。布坎南公共選擇學(xué)派“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入了政府行為理論，1986年獲諾貝爾獎(jiǎng)?？扑剐轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物：科斯、諾斯、威廉

32、姆遜、德姆塞茨交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森思每個(gè)組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術(shù)三個(gè)層次美國(guó)哈佛大學(xué)的高斯強(qiáng)調(diào)行政環(huán)境的重要性。十二、公共管理理論的興起與產(chǎn)生1、公共管理的學(xué)術(shù)框架建立于20世紀(jì)20-30年代，以懷特的公共行政學(xué)研究導(dǎo)論和1927年魏勞畢的公共行政原理的出版為標(biāo)志。2、公共管理的發(fā)展在100多年的歷程中經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的公共行政到公共政策分析再到公共管理這三個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程。3、1991年9月20日21日，來(lái)自全美的73位學(xué)者匯集于MPA項(xiàng)目發(fā)源地的雪城大學(xué)麥克斯韋爾學(xué)院，舉行第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)，這被視為是公共管理新理論誕生的象征性標(biāo)志。公議以公共管理：學(xué)

33、科現(xiàn)狀為書名于1993年結(jié)集出版，該書可以看作公共管理學(xué)派的“宣言”。4、對(duì)公共管理理論的不同理解：將“公共管理”等同于“公共行政”。代表人物：赫德森、羅森布魯姆。把公共管理當(dāng)作公共行政的一個(gè)分支學(xué)科。代表人物：奧特、海德、沙夫里茨主編的公共管理精華讀物將公共管理看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政和政策分析的一種新的學(xué)科框架。代表人物：加森和奧弗曼、佩里、克雷默、林恩、巴可夫、納特。第一本為“公共管理”確立基本學(xué)科框架的教科書，是波茲曼和斯特拉斯曼的公共管理戰(zhàn)略。古利克提出的公共行政七原則：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算。美國(guó)學(xué)者戴維·H·羅森布魯姆在公共行政：管理、政

34、治和法律的途徑，公共行政的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑（包括傳統(tǒng)的管理途徑和新公共管理途徑）、政治途徑和法律途徑。5、公共管理是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地提供公共物品?；蛘哒f(shuō)，公共管理是一門研究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共物品的學(xué)問(wèn)。6、公共管理研究更多的以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，基本研究方法：系統(tǒng)分析。內(nèi)容包括：整體分析、環(huán)境分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、相關(guān)分析。比較分析。實(shí)驗(yàn)分析。案例分析。以腳本等形式說(shuō)明一個(gè)事件有關(guān)的情況。十

35、三、B途徑與P途徑的區(qū)別與聯(lián)系。1、區(qū)別：二者來(lái)源不同。波茲曼兩種公共管理概念一文中認(rèn)為：“商業(yè)途徑”，簡(jiǎn)稱為“B-途徑”，主要來(lái)自商學(xué)院，并為管理科學(xué)學(xué)院的公共部門管理學(xué)部以及美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)所使用；“政策途徑”，簡(jiǎn)稱為“P-途徑”，主要來(lái)自公共政策學(xué)院，并流行于公共政策分析與管理學(xué)會(huì)中。P途徑重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)公共管理的重要性，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話；而B(niǎo)-途徑更強(qiáng)調(diào)以研究和理論取向，應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù)，注重戰(zhàn)略管理，關(guān)心過(guò)程問(wèn)題，把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。2、共同點(diǎn)：如以組織外部定向（即關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西），

36、強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，尤其是偏愛(ài)案例分析法。十四、公共管理研究途徑中的公共選擇理論及新制度學(xué)派。1、公共選擇理論是20世紀(jì)70年代發(fā)展起來(lái)的一種“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論。80年代以后被廣泛地應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。公共選擇理論假定：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者還是投標(biāo)者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)、交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。2、新制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用。認(rèn)為制度自身是人類設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，是工具性指向的個(gè)人的合目的結(jié)果；制度之所以在社

37、會(huì)中存在，是因?yàn)樗鼈兛梢钥朔鐣?huì)組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會(huì)中，兩種能最小化交易成本的組織是市場(chǎng)和等級(jí)制（官僚制）；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。第二章 公共組織一、組織組織是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體。組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征，組織目標(biāo)是對(duì)組織進(jìn)行系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn)。1873年英·斯賓塞將“組織”一詞引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域?，F(xiàn)代組織理論奠基人之一巴納德“一個(gè)有意識(shí)地協(xié)調(diào)兩人或兩人以上活動(dòng)與力

38、量的系統(tǒng)”美·卡斯特、羅森茨韋克組織有目標(biāo)的心理系統(tǒng)技術(shù)系統(tǒng)有結(jié)構(gòu)的活力整體特定關(guān)系模式中一起工作的人群西蒙“一個(gè)人類群體當(dāng)中的信息溝通與相互關(guān)系的復(fù)雜模式”二、組織的特性1、組織是人們?cè)谙嗷ソ煌滦纬傻囊欢ㄐ袨殛P(guān)系的集合；2、組織有著某種特定的目標(biāo)；3、組織有一定的結(jié)構(gòu)和行為方式；4、組織有其內(nèi)在的意識(shí)，這種精神意識(shí)并非自發(fā)形成。而是有意養(yǎng)成的，最終系統(tǒng)化為組織文化；5、組織是一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)，隨著組織環(huán)境的變化而有機(jī)發(fā)展。三、公共組織公共組織就是以管理社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。而狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。公共組織包

39、括12個(gè)構(gòu)成要素，即人員、目標(biāo)、職能、機(jī)構(gòu)、職位、職權(quán)、權(quán)責(zé)、規(guī)章制度、團(tuán)體意識(shí)、組織設(shè)計(jì)、支持硬件、技術(shù)和信息。公共組織的特殊性：在于其“公共性”公共組織與其它組織區(qū)別的標(biāo)志：組織目標(biāo)和組織基本功能公共組織的目標(biāo)：實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。公共組織的職能范圍：組織目標(biāo)的具體化。技術(shù)：科學(xué)技術(shù)和政治技術(shù)（領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)）四、公共組織的類型（一）按財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類：1、政府機(jī)構(gòu) 2、教育組織 3、健康和福利組織4、宗教組織 5、慈善組織 6、基金會(huì)（二）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類1、強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門。主要特點(diǎn)：根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。它對(duì)某一事務(wù)

40、做出裁決，有關(guān)組織和個(gè)人必須遵從，否則將受到懲罰。2、半強(qiáng)制型公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是“有限管理”，即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。但是市場(chǎng)功能的內(nèi)在缺陷又需要這樣一些公共組織的存在：這些公共組織實(shí)施管理更多地依靠市場(chǎng)手段而不是行政手段，他們的管理行為對(duì)當(dāng)事人有一強(qiáng)制性，要求當(dāng)事人遵守。但這類公共組織的強(qiáng)制性在一定程度上是可對(duì)抗的，當(dāng)事人也可拒絕裁決。如仲裁委員會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保障委員會(huì)、各種行業(yè)協(xié)會(huì)等。3、非強(qiáng)制型公共組織。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非營(yíng)利的組織。非強(qiáng)制型的公共組織主要是各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會(huì)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)

41、體、各種咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等。（三）按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類1、古典模型1937年美·古利克、厄威克行政管理科學(xué)論文集八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)使人員適應(yīng)組織結(jié)構(gòu)承認(rèn)一個(gè)高層經(jīng)理為權(quán)威的來(lái)源堅(jiān)持統(tǒng)一指揮使用專業(yè)人員和一般人工作人員按照目的、方法和領(lǐng)域進(jìn)行部門劃分授權(quán)并使用例外原則要使職責(zé)與職權(quán)相稱考慮適當(dāng)?shù)目刂品?。古典模型的特點(diǎn)：組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域?qū)τ诿總€(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)任何上級(jí)僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在“控制范圍”行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的

42、多成員機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分2、官僚模型（最適合復(fù)雜組織的形式，由馬克斯·韋伯創(chuàng)立）基礎(chǔ)：理性合法權(quán)威，即根據(jù)在組織內(nèi)所處地位而產(chǎn)生的職權(quán)，行政人員的職權(quán)依理性建立的標(biāo)準(zhǔn)、法律和規(guī)章制度來(lái)在一定歷史條件下，也就是說(shuō)，組織不是靠服從個(gè)體而是靠非人格化的規(guī)則來(lái)管理的，理性意味著效率。官僚模型的特點(diǎn)：基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工有明確的職權(quán)等級(jí)制有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度有處理工作的程序系統(tǒng)人與人之間關(guān)系的非人格化雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)3、第三部門行政模型是對(duì)古典模型和官僚模型提出的挑戰(zhàn)，它更講求運(yùn)用系統(tǒng)方法和權(quán)變方法。公共事務(wù)往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管

43、理，代表多元利益的候選人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的職權(quán)和責(zé)任授予單一行政人員的原則受到挑戰(zhàn)。在很多方面政府成為“代理人政府”，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力。政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公眾利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同。行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。五、公共組織結(jié)構(gòu)（一）結(jié)構(gòu)內(nèi)容：管理層次 指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)管理幅度 指一名上級(jí)管理者或一個(gè)組織有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。英·漢密爾頓主

44、張有效的管理幅度：36個(gè)格丘納斯當(dāng)管理者的直接下履帶 數(shù)量以數(shù)學(xué)級(jí)數(shù)增加時(shí)，該管理 者與其直接下屬間的相互影響、這些直接下屬相互之間影響的數(shù)量就會(huì)以幾何數(shù)量增加。美國(guó)管理學(xué)者：組織中的管理可以劃分為兩類，即行政性管理和基層管理，行政性管理是中高層管理，其幅度以39個(gè)為宜，而業(yè)務(wù)性管理是基層管理，其幅度可以達(dá)到30個(gè)。從管理層次與管理幅度的角度闡述尖開(kāi)結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的區(qū)別與聯(lián)系。管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，管理幅度越大。1、管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的“金鉆塔”，因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖型結(jié)構(gòu)”，結(jié)

45、構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因其層次多，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上反而阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。2、管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，稱之為“扁平結(jié)構(gòu)”。扁形結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。不過(guò)，由于上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制不強(qiáng)，扁形結(jié)構(gòu)組織相對(duì)比較松散，集體行動(dòng)難度較大在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，人們總是力圖把尖形結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)處結(jié)合起來(lái)，盡量

46、克服兩者的缺點(diǎn)，以求設(shè)計(jì)出令人滿意的結(jié)構(gòu)。（二）結(jié)構(gòu)形式：科層組織是主導(dǎo)形式。古典、官僚模型都是科層組織。1、直線結(jié)構(gòu)：?jiǎn)我淮怪鳖I(lǐng)導(dǎo)。2、職能結(jié)構(gòu)：相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工。容易出現(xiàn)政出多門的情況3、直線職能結(jié)構(gòu)：在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。我國(guó)政府部門采用的結(jié)構(gòu)。優(yōu)點(diǎn)：加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，有助于決策科學(xué)化、民主化；缺點(diǎn)：垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。4、矩陣結(jié)構(gòu)：（適應(yīng)性組織）以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組織臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。六、我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)1、縱向結(jié)構(gòu)（層次結(jié)構(gòu)）宏觀

47、上：各級(jí)行政組織間的層級(jí)關(guān)系二、三、四級(jí)。微觀上：行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系國(guó)務(wù)院各部委下設(shè)的司局級(jí)、處級(jí)等。2、橫向結(jié)構(gòu)（分部結(jié)構(gòu)）這些部門一般可分決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。主要按職能分，此外，還有按地區(qū)分、按服務(wù)對(duì)象分、按行業(yè)和產(chǎn)品類型分。3、我們政府組織結(jié)構(gòu)主要分為縱向和橫向結(jié)構(gòu)。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國(guó)，行政組織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。七、行政體制的基本類型（一）首長(zhǎng)制與委員制劃分標(biāo)準(zhǔn)：行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)。首長(zhǎng)制又稱一長(zhǎng)制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。美國(guó)的總

48、統(tǒng)制是典型的首長(zhǎng)制。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)：由于行政決策大樹(shù)由首長(zhǎng)一人獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無(wú)人牽制監(jiān)督。而且，首長(zhǎng)個(gè)人在精力、體力、知識(shí)、智慧、才能方面的局限，也不利于對(duì)行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。委員制又稱合議制，是指行政組織的法寶最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益，容納多方面的意見(jiàn)，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。（二）層級(jí)

49、制與職能制劃分標(biāo)準(zhǔn)：行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)。層級(jí)制又稱分級(jí)制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開(kāi)來(lái)，有助于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)：上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性??；各層級(jí)行政首長(zhǎng)權(quán)力集中，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)絕對(duì)服從，容易造成獨(dú)斷專行。職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能 而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長(zhǎng)也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。缺點(diǎn)

50、：分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還使部門主管過(guò)多，政出多門，使下級(jí)部門無(wú)所適從。（三）集權(quán)制與分權(quán)制劃分標(biāo)準(zhǔn)：行政權(quán)力的使用特點(diǎn)。集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，可以行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)：層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長(zhǎng)官意志。分權(quán)制是指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。在聯(lián)邦制國(guó)家中，分權(quán)制的行政組織體制最為普遍。優(yōu)點(diǎn)：各級(jí)行政組織可以因地制

51、宜發(fā)揮自己的特長(zhǎng)處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化；各層級(jí)有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；還可防止上級(jí)組織和個(gè)人的獨(dú)斷專行。缺點(diǎn)：權(quán)力過(guò)于分散，上級(jí)組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級(jí)反受下級(jí)牽制；下級(jí)組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無(wú)力調(diào)控，容易形成地方勢(shì)力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。（四）完整制與分離制劃分標(biāo)準(zhǔn)：行政組織中同一層級(jí)各部門所受的指揮和控制。完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長(zhǎng)指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和命令的貫徹執(zhí)行，并

52、能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。缺點(diǎn)：行政首長(zhǎng)權(quán)力過(guò)分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。分離制又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。是指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的指揮、監(jiān)督的組織體制。優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大在，措施靈活，通過(guò)發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢(shì)，對(duì)某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率八、公共組織環(huán)境公共組織環(huán)境是公共組織身外所有能夠直接或間接對(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。九、公共組織的生態(tài)環(huán)境公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個(gè)方面：1、微觀環(huán)境。是指組織系統(tǒng)本身，包括組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、人員

53、、權(quán)力系統(tǒng)、規(guī)章、政策等因素。2、宏觀環(huán)境。是組織運(yùn)行的外部環(huán)境。3、中介環(huán)境。由于公共組織并非在任何情況下都是直接與外部環(huán)境因素發(fā)生關(guān)系。因此，那些方便組織與環(huán)境聯(lián)系的環(huán)節(jié)因素就構(gòu)成中介環(huán)境。20世紀(jì)40年代左右對(duì)公共組織進(jìn)行生態(tài)學(xué)考察約翰·高斯行政生態(tài)學(xué)公共組織如同人在生物圈中處于食物鏈的一個(gè)環(huán)節(jié)，既受生態(tài)環(huán)境影響，同時(shí)又影響生態(tài)環(huán)境，公共組織是一個(gè)有機(jī)體。美國(guó)夏威夷大學(xué)東西文化研究中心里格斯首次區(qū)分了三種主要行政生態(tài)模型：農(nóng)業(yè)社會(huì)（融合）型、過(guò)渡社會(huì)（棱柱）型、工業(yè)社會(huì)（衍射）型。十、組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素（一）政治環(huán)境政治環(huán)境直接對(duì)公共組織產(chǎn)生影響，對(duì)公共組織行為加以規(guī)范和引

54、導(dǎo)?；疽兀赫误w制、政治權(quán)力、國(guó)家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策等。對(duì)公共組織的影響：政治體制確定了公共組織在社會(huì)政治生活中的地位和作用；政治權(quán)力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性，并勾勒出不同組織間的政治關(guān)系；國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類公共組織的活動(dòng)范圍；政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力，在組織生態(tài)圈中屬于強(qiáng)者；政黨制度使部分公共組織能夠以強(qiáng)有力的集體行動(dòng)參與公共決策；公共政策是組織政治活動(dòng)的結(jié)果，也是公共組織施加影響的工具。（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共組織動(dòng)機(jī)和行為有著重要決定作用。不同的經(jīng)濟(jì)利益是各種公共組織動(dòng)機(jī)和行為的基礎(chǔ)性動(dòng)力?；疽兀航?jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。對(duì)公共組織的影響：經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式；經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織的目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)實(shí)力為公共組織提供權(quán)力來(lái)源；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響公共組織的發(fā)展。（三）文化環(huán)境文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，對(duì)公共組織的影響相對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言較為遲緩，但作用時(shí)間更長(zhǎng)，組織變革必須在文化延續(xù)過(guò)程中進(jìn)行?；疽兀赫J(rèn)知、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等。對(duì)公共組織