關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)的解讀二

1、干貨|3500億國(guó)企結(jié)構(gòu)調(diào)整基金與國(guó)企經(jīng)營(yíng)、投資最重要法規(guī)63號(hào)文系統(tǒng)解讀之二昨天最重要的財(cái)經(jīng)新聞就是央企中國(guó)誠(chéng)通受?chē)?guó)務(wù)院國(guó)資委委托牽頭發(fā)起成立中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金股份有限公司，這意味著國(guó)企改革兩大基金國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金和國(guó)企結(jié)構(gòu)調(diào)整基金已經(jīng)全部設(shè)立。央企國(guó)新公司牽頭成立的國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金2000億規(guī)模，國(guó)企結(jié)構(gòu)調(diào)整基金設(shè)計(jì)規(guī)模3500億規(guī)模。兩大基金設(shè)立之后將會(huì)聯(lián)合諸多央企以及地方國(guó)企實(shí)施股權(quán)收購(gòu)，可以預(yù)見(jiàn)以后的并購(gòu)市場(chǎng)將是充滿(mǎn)活力。值得注意的是，國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年8月23發(fā)布了關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)201663號(hào)，下稱(chēng)63號(hào)文”）。任何一個(gè)國(guó)

2、企在經(jīng)營(yíng)投資時(shí)首先需要考慮的就是如何確保合法合規(guī)，而63號(hào)文就是最重要的一個(gè)法規(guī)。國(guó)資監(jiān)管歷來(lái)以法規(guī)復(fù)雜、繁多著稱(chēng)，在法律行業(yè)內(nèi)部，國(guó)資和稅務(wù)被稱(chēng)為最讓人頭疼的兩大領(lǐng)域。就此，我們組織了在國(guó)資監(jiān)管以及投資并購(gòu)領(lǐng)域的資深律師對(duì)63號(hào)文進(jìn)行了初步研究，并分多個(gè)文章系統(tǒng)解讀。1 .63號(hào)文覆蓋了9大方面和54種追責(zé)情形63號(hào)文將以往規(guī)定的違規(guī)投資類(lèi)別及尚未規(guī)定的類(lèi)別做了一個(gè)相對(duì)齊全的總結(jié)歸納，涵蓋了9大方面54種須追責(zé)的情形，具體如下：2 .幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題的分析接下來(lái)我們將針對(duì)54種追責(zé)情形中如下4種易被忽略的情形進(jìn)行分析和闡釋?zhuān)?.1. 轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)中的回避制度2.1.1. 63號(hào)文

3、中對(duì)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)方面規(guī)定了5種需要追責(zé)的情形，即：2.1.1.1. 未按規(guī)定履行決策和審批程序或超越授權(quán)范圍轉(zhuǎn)讓?zhuān)?.1.1.2. 財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估違反相關(guān)規(guī)定；2.1.1.3. 組織提供和披露虛假信息，操縱中介機(jī)構(gòu)出具虛假財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估鑒證結(jié)果；2.1.1.4. 未按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行回避制度，造成資產(chǎn)損失；2.1.1.5. 違反相關(guān)規(guī)定和公開(kāi)公平交易原則，低價(jià)轉(zhuǎn)讓企業(yè)產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)等。2.1.2. 國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑲v來(lái)是國(guó)資監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管重點(diǎn)。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法（國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)財(cái)政部令第32號(hào)，2016年6月24日實(shí)施，下稱(chēng)32號(hào)文”）是關(guān)

4、于國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)管的最新法規(guī)。然而，對(duì)于何為前述朱按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行回避制度”中的回避制度，32號(hào)文卻無(wú)明確規(guī)定。2.1.3. 根據(jù)我們的法律研究,國(guó)資委于2003年11月30日發(fā)布的關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作意見(jiàn)的通知（下稱(chēng)“9右文”）中對(duì)管理層的收購(gòu)的如下兩類(lèi)情形明確提出了回避的要求：一，向本企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)方案的制訂，由直接持有該企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的單位負(fù)責(zé)或其委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，經(jīng)營(yíng)管理者不得參與轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的決策、財(cái)務(wù)審計(jì)、離任審計(jì)、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、底價(jià)確定等重大事項(xiàng)，嚴(yán)禁自賣(mài)自買(mǎi)國(guó)有產(chǎn)權(quán)；二，經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)下降負(fù)有責(zé)任的，不得參與收購(gòu)本企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)。2.1.4. 每一個(gè)轉(zhuǎn)

5、讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)交易都有不同，如何保證整個(gè)流程合法、合規(guī)并且公開(kāi)透明，是每個(gè)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人必須考慮的問(wèn)題。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失或者瑕疵均可能會(huì)導(dǎo)致日后該交易被質(zhì)疑。2.2. 投資并購(gòu)2.2.1. 63號(hào)文中對(duì)投資并購(gòu)規(guī)定了7種具體的追責(zé)情形，即：2.2.1.1. 投資并購(gòu)未按規(guī)定開(kāi)展盡職調(diào)查，或盡職調(diào)查未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析等，存在重大疏漏；2.2.1.2. 財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估或估值違反相關(guān)規(guī)定，或投資并購(gòu)過(guò)程中授意、指使中介機(jī)構(gòu)或有關(guān)單位出具虛假報(bào)告；2.2.1.3. 未按規(guī)定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風(fēng)險(xiǎn)因素，未制定風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案；2.2.1.4. 違規(guī)以各種形式為其他合資合作方

6、提供墊資，或通過(guò)高溢價(jià)并購(gòu)等手段向關(guān)聯(lián)方輸送利益；2.2.1.5. 投資合同、協(xié)議及標(biāo)的企業(yè)公司章程中國(guó)有權(quán)益保護(hù)條款缺失，對(duì)標(biāo)的企業(yè)管理失控；2.2.1.6. 投資參股后未行使股東權(quán)利，發(fā)生重大變化未及時(shí)采取止損措施；2.2.1.7. 違反合同約定提前支付并購(gòu)價(jià)款等。2.2.2. 投資并購(gòu)未按規(guī)定開(kāi)展盡職調(diào)查，或盡職調(diào)查未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析等，存在重大疏漏；2.2.2.1. 盡職調(diào)查包括法律盡職調(diào)查、財(cái)務(wù)盡職調(diào)查以及商業(yè)盡職調(diào)查，其目的歸納起來(lái)主要有兩個(gè)：一、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，判斷風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、程度以及對(duì)并購(gòu)活動(dòng)的影響和后果，以便在后續(xù)的談判和文件起草中控制風(fēng)險(xiǎn)；二、通過(guò)了解目標(biāo)公司的主體資格、資質(zhì)證照、資

7、產(chǎn)權(quán)屬、債權(quán)債務(wù)等重大事項(xiàng)的信息，對(duì)估值進(jìn)行調(diào)整。因此，盡職調(diào)查以及風(fēng)險(xiǎn)分析是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。那么，這里的朱按規(guī)定”具有是指哪些規(guī)定？2.2.2.2. 根據(jù)我們的法律研究，國(guó)資委于2006年7月18日發(fā)布了中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則（國(guó)資發(fā)法規(guī)（2006133號(hào)，下稱(chēng)133號(hào)文”）。133號(hào)文第三條規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法第五條、第六條的規(guī)定，制定投資決策程序和管理制度，明確相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，并報(bào)國(guó)資委備案。企業(yè)投資管理制度主要包括下列內(nèi)容：（七）投資風(fēng)險(xiǎn)管理，重點(diǎn)是法律、財(cái)務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)防范與重大投資活動(dòng)可能出現(xiàn)問(wèn)題的處理預(yù)案”。然而，對(duì)于如何做盡職

8、調(diào)查卻缺少具體的規(guī)定。2.2.2.3. 我們注意到，某些地方政府的國(guó)資委對(duì)盡職調(diào)查有一個(gè)相對(duì)明確的規(guī)定，例如北京市國(guó)資委發(fā)布的北京市國(guó)有企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法第七條規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，切實(shí)防范投資風(fēng)險(xiǎn)，遵守以下規(guī)定：（一）嚴(yán)格做好盡職調(diào)查、合同法律管理、清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評(píng)估等工作”;天津市國(guó)資委出具了天津市國(guó)有企業(yè)開(kāi)展法律盡職調(diào)查業(yè)務(wù)指引等。2.2.2.4. 63號(hào)文明確指出，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員違反國(guó)家法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，未履行或未正確履行職責(zé)致使發(fā)生下列情形造成國(guó)有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的，應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。如果一個(gè)投資交易沒(méi)有做盡職調(diào)查（我們確實(shí)發(fā)現(xiàn)有類(lèi)似案例?。┗?/p>

9、者盡職調(diào)查流于形式或者沒(méi)有盡職調(diào)查未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，在發(fā)生投資風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員如何證明自己已履行并且正確履行職責(zé)？2.2.3. 投資合同、協(xié)議及標(biāo)的企業(yè)公司章程中國(guó)有權(quán)益保護(hù)條款缺失，對(duì)標(biāo)的企業(yè)管理失控；2.2.3.1. 根據(jù)我們的初步法律研究，目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)文件明確規(guī)定公司章程中的必備國(guó)有權(quán)益保護(hù)性條款究竟是哪些，但是之前的諸多文件中其實(shí)已經(jīng)暗含了國(guó)資委對(duì)國(guó)有權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管思路。2.2.3.2. 根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201554號(hào)，下稱(chēng)54號(hào)文），明確股東的法律地位和股東在資本收益、企業(yè)重大決策、選擇管理者等方面的權(quán)利，股東依法按出資比例和公司

10、章程規(guī)定行權(quán)履職。探索完善優(yōu)先股和國(guó)家特殊管理股方式。國(guó)有資本參股非國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本時(shí)，允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國(guó)家特殊管理股制度，依照相關(guān)法律法規(guī)和公司章程規(guī)定，行使特定事項(xiàng)否決權(quán)，保證國(guó)有資本在特定領(lǐng)域的控制力。2.2.3.3. 根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于印發(fā)（國(guó)資發(fā)改革2016133號(hào)），）員工持股企業(yè)應(yīng)處理好股東短期收益與公司中長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)系，合理確定利潤(rùn)分配方案和分紅率。企業(yè)及國(guó)有股東不得向持股員工承諾年度分紅回報(bào)或設(shè)置托底回購(gòu)條款。持股員工與國(guó)有股東和其他股東享有同等權(quán)益，不得優(yōu)先于國(guó)有股東和其

11、他股東取得分紅收益。2.2.3.4. 根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)和理解，公司章程中國(guó)有權(quán)益保護(hù)條款至少要體現(xiàn)如下原則：1）如果國(guó)資占控股地位，那么要求股東依法按出資比例和公司章程規(guī)定行權(quán)履職。在如果國(guó)資占控股地位，但是卻放棄了公司法下授予大股東的基本權(quán)利（譬如股東會(huì)和董事會(huì)的控制權(quán)），那么國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)人員很難證明自己已履行并且正確履行職責(zé)。2）如果國(guó)資為小股東，但是標(biāo)的企業(yè)處于特殊行業(yè)或者有特殊地位，那么應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取章程設(shè)置特定條款，以便行使特定事項(xiàng)否決權(quán)。3）合理確定利潤(rùn)分配方案和分紅率。除非有特殊且合法理由、不得向其他股東承諾年度分紅回報(bào)或設(shè)置托底回購(gòu)條款；止匕外，國(guó)有股東和其他股東享有同等權(quán)益，

12、其他股東不得優(yōu)先于國(guó)有股東取得分紅收益。2.2.4. 投資參股后未行使股東權(quán)利，發(fā)生重大變化未及時(shí)采取止損措施；2.2.4.1. 根據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例（2011修訂）（下稱(chēng)“條例”）第二十二條：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照公司法的規(guī)定，派出股東代表、董事，參加國(guó)有控股的公司、國(guó)有參股的公司的股東會(huì)、董事會(huì)。國(guó)有控股的公司、國(guó)有參股的公司的股東會(huì)、董事會(huì)決定公司的分立、合并、破產(chǎn)、解散、增減資本、發(fā)行公司債券、任免企業(yè)負(fù)責(zé)人等重大事項(xiàng)時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)派出的股東代表、董事，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的指示發(fā)表意見(jiàn)、行使表決權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)派出的股東代表、董事，應(yīng)當(dāng)將其履行

13、職責(zé)的有關(guān)情況及時(shí)向國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告2.2.4.2. 投資參股之后，無(wú)論是作為控股股東還是做為小股東，國(guó)企均須依法行使股東權(quán)利。如果投資人派出的股東代表、董事不能在被投資企業(yè)發(fā)生重大變化時(shí)及時(shí)采取止損措施，將會(huì)承擔(dān)被認(rèn)定玩忽職守的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)條例第三十九條，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人濫用職權(quán)、玩忽職守，造成企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)損失的，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，并對(duì)其依法給予紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。2.2.4.3. 我們建議，國(guó)企派出的股東代表、董事除了要了解國(guó)資監(jiān)管法規(guī)之外，還需要了解派出企業(yè)以及標(biāo)的企業(yè)的章程、投資協(xié)議以及相關(guān)文件中的制度安排，明確自己的職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)所在，嚴(yán)格遵守工作流程。3 .結(jié)語(yǔ)3.1. 國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)今不僅關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)的交易性流失，而注重了國(guó)有資產(chǎn)的體制性流失。國(guó)資委的目標(biāo)是在2017年底建立基本的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制。因此，經(jīng)營(yíng)管理