南水北調(diào)工程及其水權(quán)管理

1、南水北調(diào)工程及其水權(quán)管理摘要：我國水資源總量雖然豐富，但人均擁有水-量很少。實施南水北調(diào)工程很好地解決 了水資源空間分布不均衡的問題。在南水北調(diào)工程實施過程中，建立水權(quán)交易政府規(guī)制體系， 完善水權(quán)市場交易制度，可以為我們解決水權(quán)市場糾紛提供一些思路和幫助。關(guān)鍵詞：南水北調(diào)水權(quán)沖突制度安排南水北調(diào)工程簡介1.1實施南水北調(diào)工程的必要性我國水資源的分布很不均勻。南方水多地少，北方水少地多，與人口及生產(chǎn) 力布局極其不相配。北方人口占全國的37%，土地占45%，而多年平均水資源 總量僅占全國的12%。從20世紀(jì)80年代開始，黃河、海河流域的干旱已經(jīng)持續(xù) 了 20多年。早在1952年，長江水利委員會向毛

2、主席匯報長江治理的設(shè)想時，毛 主席就說過：“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的?！眻D1中國水資源供需狀況示意圖根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，河流用水一般不超過水量的25%,而我國北方對黃河、淮河 的用水量都已經(jīng)超過河流來水量的50%，海河、灤河的用水量幾乎達(dá)到了 100%， 以至于海河、灤河有些年份根本無水入海。反觀長江，每年有近1萬億立方米的 水東流入海。實施南水北調(diào)工程，可改善華北和西北地區(qū)的水資源條件，從根本上緩解這 一地區(qū)長期資源性缺水的矛盾，對于控制地區(qū)差距的擴大趨勢，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā) 展，對于改善生態(tài)壞境質(zhì)量和實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)具有十分重要的意義。1.2解讀南水北調(diào)東線工程經(jīng)過十幾年的

3、調(diào)查研究和論證，南水北調(diào)的總體輪廓已敲定，即分別從長江 流域上、中、下游調(diào)水，形成南水北調(diào)西、中、東三條引水線路。通過這三條引 水線路與長江、黃河、淮河和海河四大水系共通互融，形成以四橫三縱”為主體 的總體布局，以利于實現(xiàn)我國水資源南北調(diào)配、東西互濟的合理配置格局。東線工程構(gòu)架：從長江下游揚州附近抽水，利用京杭大運河及其平行河道逐 級提水北送，經(jīng)洪澤湖、駱馬湖、南四湖、東平湖，在位山附近穿過黃河后可自 流，終點天津。主要解決蘇北、山東和河北東部的農(nóng)業(yè)用水、津浦鐵路沿線及膠 東的城市缺水問題。南水北調(diào)中線干線工程路線*北京保定石家莊邢臺鄭州中線干渠全長1277公里明渠涌管丹戒水庫邯鄲安陽%工蛋科

4、來值：國務(wù)院南水北倜工程建慢委員會亦會室扣ft翻圖2甫水北調(diào)西線工程主費引水線路困圖4南水北調(diào)西線工程-x A玉例、雕1、1 h、子金 悝域水陣長領(lǐng)水眸瑁：水利工程袖7K域路方金康自流建蹈方素1東線工程可能引發(fā)的水權(quán)沖突2.1國外“水爭”案例古今中外已有很多的“水爭奪，案例，其中跨流域調(diào)水容易產(chǎn)生水權(quán)沖突，甚 至于在同一流域也容易發(fā)生水權(quán)沖突。長期以來，印孟兩國在使用恒河水問題上存在著爭端。1970年，印度在靠近 孟加拉邊界的恒河上游建成法拉卡水壩，使旱季流入孟加拉國的河水量減少3/4, 對下游的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活造成了嚴(yán)重影響。為此雙方進行了多次談判，并于 1975年和1977年11月兩次簽

5、訂了協(xié)定。1996年12月12日，印度和孟加拉國 正式簽署了一項有效期為30年的印孟關(guān)于在法拉卡分配恒河水的條約。條約 規(guī)定，1997年1月1日，該條約正式生效，法拉卡大壩開閘放水，解決了長期 困擾兩國關(guān)系發(fā)展的一大難題。2.2東線“水爭”四起以上例為鑒，我國東線南水北調(diào)后，水源地區(qū)和飲水地區(qū)可能在水價、調(diào)出 量、生態(tài)環(huán)境影響、經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)生一系列的矛盾和沖突。特別是發(fā)展問題最難預(yù)計，東線工程沿線工業(yè)發(fā)達(dá)，極易產(chǎn)生引水用水的利 益糾葛。江蘇以北、京津以南地區(qū)工業(yè)化程度相對較低，將來如果城市化加快和 工業(yè)迅速發(fā)展，都有可能超過用水預(yù)期，因而與周邊地區(qū)產(chǎn)生用水糾紛。所以，今后采取什么樣的分水機

6、制，是一個值得我們?nèi)タ紤]的難題。如果水 權(quán)界定不明晰，或缺乏交易激勵，或地區(qū)間水權(quán)分配缺乏公平與效率的協(xié)調(diào)等， 都會引發(fā)水資源浪費使用、污染和“水爭”四起。對東線南水北調(diào)工程水權(quán)制度安排的思考3.1國外水權(quán)制度濱岸權(quán)制度濱岸權(quán)(Riparian rights)，亦稱為河岸權(quán)，是指合理使用與河岸土地相連的 水體但又不影響其他河岸土地所有者合理用水的權(quán)利。濱岸權(quán)制度來源于英國的普通法和1804年的拿破侖法典，后來在美國的 東部地區(qū)得到發(fā)展。目前，濱岸權(quán)制度仍作為英國、法國、加拿大以及美國東部等水資源豐富的 國家和地區(qū)制定水法和水管理政策的理論基礎(chǔ)。享有濱岸權(quán)的用戶必須具備兩個條件：一是要擁有持續(xù)水

7、流經(jīng)過的土地，二 是必須合理用水。濱岸權(quán)制度的缺陷：雖然使水權(quán)具有了明確的享用主體，但是卻限制了水權(quán) 享用對象的范圍，并導(dǎo)致了水資源的浪費。非濱岸的用水戶可通過法定程序申請用水，由州政府審查后頒發(fā)取水許可 證，按照取水許可證中規(guī)定的用水期限和用水量大小來取水。優(yōu)先占有權(quán)制度優(yōu)先占有權(quán)制度(Prior rights)：河流中的水資源屬于公共領(lǐng)域，沒有所有者， 因此，誰先開渠引水并對水資源進行有益使用，誰就占有了水資源的優(yōu)先使用權(quán)。使用原則：水權(quán)的獲取是以占有并開發(fā)利用水資源以及不造成河流斷流為 約束條件；對水資源的占有服從時間上的先后順序，即誰先開渠引水，誰就擁 有了使用水資源的優(yōu)先權(quán)；只要是有

8、益使用，水資源可用于生活用水、農(nóng)田灌 溉、工業(yè)生產(chǎn)等任何用途。優(yōu)先占有權(quán)制度存在著兩個缺陷：一是水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易受到了限制；二是 不能引導(dǎo)水資源的有效使用。考慮到優(yōu)先占有權(quán)制度的不足，又出現(xiàn)了將優(yōu)先占有權(quán)制度與濱岸權(quán)制度相 結(jié)合的混合水權(quán)制度，如在美國的加利福尼亞州。公共水權(quán)制度公共水權(quán)（Public water rights）制度，也即共有水權(quán)制度中的國有水權(quán)制度。 現(xiàn)代意義上的公共水權(quán)理論及其法律制度源于前蘇聯(lián)的水資源管理實踐?；驹瓌t：所有權(quán)與使用權(quán)分離，即水資源屬國家所有，但個人和單位可 以擁有水資源的使用權(quán)；水資源的開發(fā)和利用必須服從國家的經(jīng)濟計劃和發(fā) 展規(guī)劃；水資源配置一般是通過行

9、政手段來進行。32“水銀行”制度在東線水資源定價中的應(yīng)用水權(quán)銀行是由國家授權(quán)，以水權(quán)（僅指水資源使用權(quán)）為經(jīng)營對象的類似于 商業(yè)銀行運作的企業(yè)化機構(gòu)，主要包括水資源存儲和借貸業(yè)務(wù)，但不涉及水權(quán)交 易（買與賣）的中介機構(gòu)。水權(quán)銀行借鑒現(xiàn)代銀行的運作機制特點，設(shè)定“水息 率”對水權(quán)的存、貸進行管理，激勵用水戶節(jié)約用水，促進水資源合理配置。在允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提下，必然會自發(fā)形成一個現(xiàn)貨的水資源交易市場。但 實際上，各省由于缺乏對未來影響需求水量各種因素的準(zhǔn)確預(yù)測，是不會貿(mào)然將 其擁有的多余水權(quán)全部出售而在缺水時再買回來。為了克服水權(quán)交易市場缺乏靈 活性這一弊端，我們可以建立起“水銀行”這一新型的交易

10、制度。以國家作為“水銀行”的承載主體，承擔(dān)水資源買賣中的中介職能，而東線工 程途經(jīng)的各省市，只要有水權(quán)轉(zhuǎn)讓需求即均可成為“水銀行”的客戶。參照國外多 年發(fā)展經(jīng)驗，為了建立起東線各省節(jié)約用水的機制，還可以在水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的確 定方式中引入新型金融衍生工具一期權(quán)，即水權(quán)期權(quán)。“水銀行”制度的建立，可以減低各省在水資源的使用過程中的市場風(fēng)險和自 然風(fēng)險，增加各省參與水權(quán)交易的靈活性，并且建立起節(jié)水與效益的良性循環(huán)， 最終將有利于各省節(jié)水意識的形成。3.3“混合市場模式”構(gòu)想我國南水北調(diào)中的基礎(chǔ)水權(quán)體系建設(shè)應(yīng)借鑒國外水權(quán)基本制度的原則和經(jīng) 驗，在可持續(xù)發(fā)展、效率優(yōu)先、兼顧公平等基本原則的基礎(chǔ)上，提高水資

11、源的利 用率。為此，我們提出了“混合市場模式”的構(gòu)想?；旌鲜袌瞿Ｊ骄褪窃趪覍┧O(shè)施的所有權(quán)不變的情況下，水的經(jīng)營權(quán)分 離出來，實行有償轉(zhuǎn)讓，如以國家參股經(jīng)營，或以招標(biāo)的方式承包給競標(biāo)者營運， 民間投資企業(yè)、外資企業(yè)可按照公司法的規(guī)定，組建股份制的水務(wù)集團（公司）， 實行有償服務(wù)，使企業(yè)成為真正意義上的主體。必須建立起完善的水權(quán)交易市場政府規(guī)制體系。政府的作用不是萬能的，在 某些領(lǐng)域極易出現(xiàn)“政府失效”，建立跨流域調(diào)水的管理機構(gòu)和建立嚴(yán)密科學(xué)的水 權(quán)交易實施細(xì)則就是為了避免這一現(xiàn)象的發(fā)生。要想解決好各方面的利益紛爭， 推進流域水管理體制改革，應(yīng)建立有法可依、民主協(xié)商的流域統(tǒng)一管理模式，即 強化流域管理機構(gòu)的權(quán)威性，實現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一優(yōu)化管理和調(diào)度。在糾紛和 問題浮現(xiàn)的初期，應(yīng)各省平起平坐，共同解決危機，而當(dāng)各方對水權(quán)分配爭執(zhí)不 下時，理應(yīng)由最高人民法院依法裁定。參考文獻(xiàn)1廖衛(wèi)東.生態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)市場制度研究，經(jīng)濟管理出版社，2004年，第142頁江夏.南水北調(diào)，21