燃?xì)饨?jīng)營許可制度與特許經(jīng)營制度有何差異

1、燃?xì)饨?jīng)營許可制度與特許經(jīng)營制度有何差異燃?xì)饨?jīng)營許可制度，是2011年3月1日起施行的城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例所確立的一項重要法律制度。燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的法律依據(jù)，是2004年原建設(shè)部頒布施行的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法。燃?xì)饨?jīng)營許可制度與燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度之間的關(guān)系以及法律適用，是近年來我國燃?xì)夤芾眍I(lǐng)域亟待研究解決的一個突生問題。中國的燃?xì)馐聵I(yè)，與供熱、供水、排水與污水處理、城市公共交通、園林綠化、垃圾收集與處理、路橋等傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)相比，有著自身獨有的特點，即一分為二。既有自然壟斷的管道燃?xì)庑袠I(yè)，也有自由競爭的瓶裝燃?xì)馐袌?。自然壟斷的管道燃?xì)庑袠I(yè)，原來多以政府投資建設(shè)為主，但隨著特許經(jīng)營制度的實

2、施，逐步實現(xiàn)了投資主體多元化，通過競爭機(jī)制的引入，市場運作也更加規(guī)范。自由競爭的瓶裝燃?xì)馐袌?，通過國家政策的引導(dǎo)，豉勵社會資金投入運營，近年來，在推進(jìn)政府監(jiān)管下的市場化改革方面，成效顯著。燃?xì)饨?jīng)營許可制度與燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度，作為燃?xì)夤芾眍I(lǐng)域的兩項基本制度，它們兩者之間有關(guān)聯(lián)、也有交叉，有融合、也有區(qū)別。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：關(guān)于制度設(shè)計的價值取向燃?xì)饨?jīng)營許可制度，是燃?xì)夤芾眍I(lǐng)域的一項基本法律制度，是政府依法加強(qiáng)燃?xì)夤芾淼囊环N事前控制手段，是對申請者進(jìn)入市場獲得經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)予。其更加強(qiáng)調(diào)的是政府監(jiān)管和法律規(guī)制。燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度，是燃?xì)夤芾眍I(lǐng)域的制度創(chuàng)新，是通過協(xié)議賦予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的法律依據(jù)，是

3、燃?xì)忸I(lǐng)域投資體制和經(jīng)營體制改革的重要舉措。其更加強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管。關(guān)于制度的功能和特征燃?xì)饨?jīng)營許可的功能，主要是配置資源和控制危險。管道燃?xì)饨?jīng)營許可，屬于行政許可法中有關(guān)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入類的特許。主要是由行政機(jī)關(guān)代表國家依法向相對人生讓、轉(zhuǎn)讓某種特定權(quán)利，是賦權(quán)的行政許可。主要功能是分配有限資源。主要特征：一是有數(shù)量限制，且一旦授予即具有排他性，同一區(qū)域管道燃?xì)饨?jīng)營權(quán)不得重復(fù)許可；二是行政機(jī)關(guān)有自由裁量權(quán)，但應(yīng)受嚴(yán)格的程序制約，以防權(quán)力尋租；三是申請者獲得許可要承擔(dān)公益義務(wù)，如提供普遍服務(wù)的義務(wù)，不得擅自停止供氣等。瓶裝燃?xì)饨?jīng)營許

4、可，屬于行政許可法中有關(guān)直接涉及公共安全以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全類的普通許可。主要功能是防止危險，保障安全。主要特征：一是禁止的解除；二是沒有數(shù)量限制；三是行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，符合條件即應(yīng)當(dāng)予以許可。燃?xì)馓卦S經(jīng)營，主要功能是通過市場競爭機(jī)制選擇燃?xì)馔顿Y者、建設(shè)者、運營者以及經(jīng)營者。主要特征：一是一般僅限于管道燃?xì)庵芯哂袎艛嘈缘木W(wǎng)輸業(yè)務(wù)，這是由于市政道路的有限空間所形成的自然壟斷的路由權(quán)所決定的；二是以實現(xiàn)政府目標(biāo)為宗旨，政府主導(dǎo)，即“政府的事、通過協(xié)議、讓企業(yè)辦；三是通過特許經(jīng)營協(xié)議確立雙方權(quán)利義務(wù)；四是須通過招投標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇，屬于強(qiáng)制招標(biāo)，但可以公開招標(biāo)，也可以邀請招標(biāo)。關(guān)

5、于適用范圍和調(diào)整環(huán)節(jié)在適用范圍方面，燃?xì)饨?jīng)營許可制度主要是針對企業(yè)設(shè)定的，也就是要求申請燃?xì)饨?jīng)營許可的主體原則上是具有法人主體資格的企業(yè)。不管企業(yè)是申請從事管道燃?xì)饨?jīng)營，還是瓶裝燃?xì)饨?jīng)營，都適用燃?xì)饨?jīng)營許可制度。法律是禁止個人從事管道燃?xì)饨?jīng)營的；至于個人能否從事瓶裝燃?xì)饨?jīng)營，立法已經(jīng)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行規(guī)定。燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度適用于政府選擇燃?xì)馔顿Y者、建設(shè)者、運營者以及經(jīng)營者的情形，一般僅限于管道燃?xì)饨?jīng)營領(lǐng)域，獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營的主體只能是具有法人主體資格的企業(yè)，個人不得成為燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的競標(biāo)者的。在調(diào)整環(huán)節(jié)方面，燃?xì)饨?jīng)營許可制度僅適用燃?xì)饨?jīng)營環(huán)節(jié)。當(dāng)然燃?xì)饨?jīng)營者一定是燃?xì)庠O(shè)施的運營者；燃

6、氣設(shè)施的運營者只有取得燃?xì)饨?jīng)營許可后，方可成為燃?xì)饨?jīng)營者。燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度適用于燃?xì)馔顿Y、建設(shè)、運營和經(jīng)營等多個環(huán)節(jié)。需要指由的是，不是所有的燃?xì)馔顿Y、建設(shè)、運營和經(jīng)營，都必須實行特許經(jīng)營。至于哪些項目實行特許經(jīng)營，由省、自治區(qū)、直轄市通過法定形式和程序確定。如果實行特許經(jīng)營的，須遵循市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法的規(guī)定。關(guān)于核準(zhǔn)主體、啟動機(jī)制和基本程序從核準(zhǔn)主體方面看，燃?xì)饨?jīng)營許可的核準(zhǔn)主體為縣級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T；燃?xì)馓卦S經(jīng)營的核準(zhǔn)主體是政府或者政府授權(quán)有關(guān)主管部門。從啟動機(jī)制方面看，燃?xì)饨?jīng)營許可，依申請者的申請而啟動；燃?xì)馓卦S經(jīng)營，依招標(biāo)文件的發(fā)生而啟動。從基本程序方面看，燃?xì)饨?jīng)

7、營許可的程序為：申請、受理、審查、聽證、決定、核發(fā)許可證；燃?xì)饨?jīng)營許可前置于工商登記，工商登記前置于稅務(wù)登記。燃?xì)馓卦S經(jīng)營的程序為：確定實施特許經(jīng)營的項目、政府批準(zhǔn)、發(fā)布招標(biāo)文件、受理投標(biāo)、對投標(biāo)人資格審查和方案預(yù)審、推薦投標(biāo)候選人、評標(biāo)、擇優(yōu)選擇特許經(jīng)營權(quán)授予對象、公示中標(biāo)結(jié)果、經(jīng)批準(zhǔn)簽定特許經(jīng)營協(xié)議。需要指由的是，對于管道燃?xì)饨?jīng)營許可來講，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的取得程序，正好滿足了管道燃?xì)饨?jīng)營許可對數(shù)量限制的要求。關(guān)于核準(zhǔn)條件、取得方式和形式要件從核準(zhǔn)條件方面看，燃?xì)饨?jīng)營許可制度和燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度，對企業(yè)法人主體資格、設(shè)施設(shè)備、企業(yè)資信、經(jīng)營方案以及崗位人員等方面都明確了標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，燃

8、氣經(jīng)營許可制度還對是否符合燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃、是否有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)鈿庠匆约笆欠裼泄潭ǖ慕?jīng)營場所等提由了具體要求。在燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度下，政府可以在管道燃?xì)馔顿Y、建設(shè)、運營和經(jīng)營等多個環(huán)節(jié)實施特許經(jīng)營，但只要是對經(jīng)營環(huán)節(jié)實施特許的，必須符合燃?xì)饨?jīng)營許可的條件，首先取得燃?xì)饨?jīng)營許可證。從取得方式方面看，燃?xì)饨?jīng)營許可，不一定全部通過招投標(biāo)的方式。管道燃?xì)饨?jīng)營許可，必須通過招投標(biāo)等方式；瓶裝燃?xì)饨?jīng)營許可，不一定通過招投標(biāo)的方式，只要符合法定條件就授予燃?xì)饨?jīng)營許可。政府投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，必須通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇燃?xì)饨?jīng)營者。社會資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，可以由投資方自行經(jīng)營，也可以另行選擇燃?xì)饨?jīng)營者。燃?xì)馓卦S

9、經(jīng)營，必須通過招投標(biāo)的方式取得。需要指由的是，在燃?xì)饨?jīng)營許可制度實施后，原先已獲得特許經(jīng)營權(quán)、有特許經(jīng)營協(xié)議、沒有燃?xì)饨?jīng)營許可證的管道燃?xì)馄髽I(yè)，應(yīng)當(dāng)依法向燃?xì)夤芾聿块T申請辦理燃?xì)饨?jīng)營許可證。從形式要件方面看，燃?xì)饨?jīng)營許可制度以燃?xì)饨?jīng)營許可證為要件；燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度以特許經(jīng)營協(xié)議為要件。關(guān)于權(quán)力（利）性質(zhì)及其轉(zhuǎn)讓燃?xì)饨?jīng)營許可，從權(quán)力性質(zhì)上講，是一種公共資源配置或者市場準(zhǔn)入，屬于行政許可中的普通許可或者特許。目前，燃?xì)饨?jīng)營許可是禁止轉(zhuǎn)讓的。燃?xì)馓卦S經(jīng)營，從權(quán)利性質(zhì)上講，是一種財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利，具有準(zhǔn)物權(quán)的性質(zhì)。其最大特點是政府對特許經(jīng)營企業(yè)的權(quán)利限制僅限于該準(zhǔn)物權(quán)，而非其他權(quán)利。按照招標(biāo)投標(biāo)法

10、和市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法的規(guī)定，燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)不得擅自轉(zhuǎn)讓。獲得特許經(jīng)營的燃?xì)馄髽I(yè)，應(yīng)當(dāng)按照特許協(xié)議履行義務(wù)，不得轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項目，也不得將中標(biāo)項目支解后轉(zhuǎn)讓，可以依法將中標(biāo)項目的非主體、非關(guān)鍵性工作進(jìn)行分包，但不得再次分包。關(guān)于期限及其延續(xù)燃?xì)饨?jīng)營許可證的期限，中央層面的立法對此沒有作明確規(guī)定。從各地的實踐情況看，管道燃?xì)饨?jīng)營許可證的期限一般為5-10年，瓶裝燃?xì)饨?jīng)營許可證的期限一般為2-5年。燃?xì)饨?jīng)營的被許可人需要延續(xù)燃?xì)饨?jīng)營許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿30日前向燃?xì)夤芾聿块T提由申請。燃?xì)夤芾聿块T應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作由是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，

11、視為準(zhǔn)予延續(xù)。具體期限和延續(xù)辦法，由地方立法規(guī)定。燃?xì)馓卦S經(jīng)營期限，由特許經(jīng)營協(xié)議約定，一般是根據(jù)燃?xì)庑袠I(yè)的特點、規(guī)模、經(jīng)營方式等因素確定，最長不得超過30年。特許經(jīng)營期限屆滿，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照法定程序組織招標(biāo)，重新選擇燃?xì)馓卦S經(jīng)營者。需要指由的是，燃?xì)饨?jīng)營許可證的期限與燃?xì)馓卦S經(jīng)營期限，應(yīng)當(dāng)做好有效銜接。關(guān)于監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究燃?xì)饨?jīng)營許可，按照“誰許可、誰監(jiān)督的原則，由燃?xì)夤芾聿块T行使監(jiān)督權(quán)，屬于行政監(jiān)督，具有政府監(jiān)管的性質(zhì)，體現(xiàn)的是權(quán)力與責(zé)任。對于無燃?xì)饨?jīng)營許可證以及不按照燃?xì)饨?jīng)營許可證的規(guī)定從事燃?xì)饨?jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰責(zé)任以及刑事責(zé)任。燃?xì)馓卦S經(jīng)營，按照誰特許、誰監(jiān)督的

12、原則，由政府或者政府授權(quán)的有關(guān)主管部門行使監(jiān)督權(quán)，屬于合同監(jiān)督，具有督促履行合同義務(wù)的性質(zhì)，體現(xiàn)的是權(quán)利與義務(wù)。對于不按照燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議從事燃?xì)饨?jīng)營活動的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任以及民事賠償責(zé)任?？傊?，燃?xì)庑袠I(yè)特別是兼具公益性、安全性、壟斷性和地域性的管道燃?xì)庑袠I(yè)，應(yīng)當(dāng)是市場競爭與法律規(guī)制的有機(jī)融合。離開適度有序的市場競爭，管道燃?xì)庑袠I(yè)將會缺少活力，繼而效率降低；沒有了必要的法律規(guī)制，管道燃?xì)庑袠I(yè)將會由現(xiàn)無序競爭和過度競爭，最終必然造成重復(fù)建設(shè)和市場混亂。因此，對管道燃?xì)庑袠I(yè)所實施的法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建靈活多樣的市場競爭機(jī)制，有必要使競爭的制度環(huán)境呈現(xiàn)更富于彈性的結(jié)構(gòu)，以避免陷入一管就死的行政命令和一放就亂的放任自流的兩難困境。在這方面，燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度和燃?xì)饨?jīng)營許可制度，為其