公共治理理論與反腐敗課件

1、公共治理理論劉潔瓊六、香港反腐啟示 梁錦松買車避稅事件中國“三公”消費問題 中國“三公”消費數(shù)字驚人，僅公車消費一項，根據(jù)中央黨校學(xué)習(xí)時報說2004年全國有公車400萬輛，支出4000億，占全國財政收入的13%。在中國每年花在公車上的費用保守說法3000億元。在這3000個億中，人們認為是公事用1/3，私事用1/3，司機用1/3。 中國三公消費總額突破了9000億元，相當(dāng)于2012年全年財政收入的10%。越來越龐大的三公消費支出引發(fā)民眾的不滿，損害了政府的形象。中國“三公”消費現(xiàn)狀原因如何？定位Targeting如何解決？中國“三公”消費問題 原因公共權(quán)力長期封閉運行 公共資源責(zé)任主體長期缺位

2、 社會公眾監(jiān)督嚴重缺位 公共治理理論的興起治理的含義公共治理理論的主要內(nèi)容治理的困境國內(nèi)外反腐經(jīng)驗?zāi)夸?CONTENTSA 興起公共治理理論治理理論的興起1.治理的興起是對市場失靈和國家失敗的反思和替代70年代，主要問題是重新界定政府與市場的關(guān)系，提倡公共服務(wù)的民營化、市場化；80年代，普遍關(guān)注科層組織運行機制的有效性，提出了“重塑政府”、“重理政府”的口號；90年代后，則重新探索國家和社會公共事務(wù)的管理模式，打出了“治理”的旗幟。市場失靈市場失靈，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場機制在資源配置的某些領(lǐng)域運作不靈，即只靠自由市場機制達不到資源的最優(yōu)配置。政府失靈政府由于對非公共

3、物品市場的不當(dāng)干預(yù)而最終導(dǎo)致市場價格扭曲、市場秩序紊亂，或由于對公共物品配置的非公開、非公平和非公正行為，而最終導(dǎo)致政府形象與信譽喪失的現(xiàn)象。（1） 政府政策的低效率/公共決策失誤（2）政府工作機構(gòu)低效率/公共物品供給低效率（3）尋租與腐?。?）政府的擴張政府失靈（1）政府政策的低效率：1）公共利益的模糊性阿羅不可能定律：隨意性；不穩(wěn)定性2）公共決策體制及方式的局限性多數(shù)勝出，中間人投票定律3）信息的不完全性4）政策執(zhí)行上的障礙上有政策，下有對策2010.11.1亞運免費公交首日，廣州地鐵“擠爆”政府失靈（2）公共物品供給低效率：1）競爭機制的缺乏2）激勵機制的缺乏3）監(jiān)督機制的缺陷政府失靈（

4、3）尋租與腐敗：尋租：權(quán)力商品化。租金：公共權(quán)力對 經(jīng)濟活動干預(yù)或管制所形成的超額收益。（4）政府的擴張：政府部門增加政府部門組成人員增加政府部門支出水平增長“要在市場與國家（或政府）之間做出公正的比較是非常困難的。市場失靈理論為全能市場理論提供了一種有用的補救藥，而國家失敗或政府失靈理論則是全能政府理論的清醒劑。越來越多的人認識到，市場失靈與國家失敗都是不可避免的事情，全能市場與全能政府都是不可能也是不可為的選擇?！?查爾斯沃爾夫“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理的概念，主張用治理代替統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家（政府）的失效?！?俞可平治理的含義公共

5、治理理論B治理的基本含義“治理”的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用。羅茨（R.Rhodes）關(guān)于治理的六種不同定義1作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益4作為善治的治理，它指的是強調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系2作為公司管理的治理

6、，它指的是指導(dǎo)、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制；5作為社會控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動； 3作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；6作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。 格里斯托克（Gerry Stoker）關(guān)于治理的五種觀點治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性。治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)治理意味著

7、辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力， 不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。治理與統(tǒng)治的區(qū)別本質(zhì)性區(qū)別治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威則必定是政府。 主體的區(qū)別統(tǒng)治的主體一定是社會的公共機構(gòu)，而治理的主體既可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。 權(quán)力向度的區(qū)別治理的權(quán)力向度是多元的、相互的，統(tǒng)治的權(quán)力向度是單一的、自上而下的。 C主要內(nèi)容公共治理理論治理的主體多元化公共治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系，包括有：政府部門 （中央政府、地方政府、其他公共權(quán)威）現(xiàn)實中的政府具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，地方、中央和國際層面的政府及不同部門構(gòu)成了多層級

8、、多中心的決策體制，眾多權(quán)威交疊共存是這一體制的主要特征。 治理的主體多元化政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中 扮演“元治理”的角色元治理的含義：就是作為“治理的治理”,旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，重新組合治理機制。它其實是強調(diào)政府在社會公共管理中的重要功能。在社會公共管理網(wǎng)絡(luò)中，政府雖不具有最高的絕對權(quán)威，但它卻承擔(dān)者建立指導(dǎo)社會組織行為大方向的行為準則的重任。政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中 扮演“元治理”的角色在“元治理”理論中政府應(yīng)發(fā)揮的制度作用社會治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者1要促進社會信息透明，使政府和其他社會力量在充分的信息交換中了解彼此的利益、立場，從而達成共同

9、的治理目標3做社會利益博弈的“平衡器”，避免社會各階層因利益沖突而損害治理協(xié)作。 42與其他社會力量合作，通過對話、協(xié)作，共同實現(xiàn)社會的良好治理主體間責(zé)任界限的模糊性問題的關(guān)鍵在于國家把原先由它獨立承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給私營部門和第三部門的同時,沒有將相應(yīng)的權(quán)力等量移交。主體間責(zé)任界限的模糊性主體間權(quán)力的互相依賴性和互動性所謂權(quán)力依賴,是指參與公共活動的各個組織,無論其為公營還是私營,都不擁有充足的能力和資源來獨自解決一切問題。由于存在權(quán)力依賴關(guān)系，治理過程便成為一個互動的過程，于是政府與其他社會組織在這種過程中便建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。主體間權(quán)力的互相依賴性和互動性自主自治網(wǎng)絡(luò)體系的建立多元

10、化的治理主體之間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，表現(xiàn)在運行機制上，最終必然形成一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體，都要放棄自己的部分權(quán)利,依靠各自的優(yōu)勢和資源,通過對話來增進理解，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。自主自治網(wǎng)絡(luò)體系的建立D治理困境與措施公共治理理論“國家建構(gòu)也許比治理更加重要，一個強而有力的國家也許比自組織治理更加重要，尤其對于廣大第三世界發(fā)展中國家而言?！备Ｉ?實踐上，國家在的缺席或軟弱1、治理不能代替國家而享有政治強制力，它也不可能代替市場而自發(fā)地對大多數(shù)資源進行有效的配置2、各方面的責(zé)任趨于模糊，易于逃避責(zé)任或?qū)ふ姨孀镅?、既然有了自治網(wǎng)絡(luò)，政府對社會應(yīng)負什么責(zé)任這一

11、條便難以明確4、各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標理論上，“多中心” or “無中心”治理的困境困境對治理的改進1234綜合的治理“元治理”善治綜合的治理有效的治理善治3.1 大陸監(jiān)察體系主要問題善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程善治的本質(zhì)善治的本質(zhì)特征就在于政府與公民對社會生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者最佳狀態(tài)。善治含義就是以提高社會治理總體性績效為目標，通過官員與民眾之有序互動和互賴協(xié)商，借公共部門與私人部門之合作管理和伙伴關(guān)系，達致公共利益最大化之社會管理過程。簡言之，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治

12、善治的基本要素：（1）合法性。指的是社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接關(guān)系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性。（2）透明性。指的是政治信息的公開性。它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息,包括立法活動、 政策制定法律條款、政策實施、行政預(yù)算、 公共開支以及其他有關(guān)的政治信息。（3）責(zé)任性。指的是人們應(yīng)當(dāng)對自己的行為負責(zé)。在公共管理中 ,它特別地指與某一特定職位或機構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。善治（4）法治。法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。（5）回應(yīng)。公共管理人員

13、和管理機構(gòu)必須對公民的要求做出及時和負責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。（6）有效性(effectiveness)。這主要是指管理的效率。它有兩方面的基本意義 ,一是管理機構(gòu)設(shè)置合理 ,管理程序科學(xué) ,管理活動靈活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。（7）參與(civic participation/ engagement)。這里的參與首先是指公民的政治參與 ,參與社會政治生活。但不僅僅是政治參與，還包括公民對其他社會生活的參與。善治（8）穩(wěn)定(stability)。穩(wěn)定意味著國內(nèi)的和平、 生活的有序、 居民的安全、 公民的團結(jié)、 公共政策的連貫等。社會的穩(wěn)

14、定對于公民的基本人權(quán)、民主政治和經(jīng)濟發(fā)展都具有至關(guān)重要的意義。社會政治的穩(wěn)定程度也是衡量善治的重要指標。（9）廉潔(cleanness)。主要是指政府官員奉公守法 ,清明廉潔 ,不以權(quán)謀私 ,公職人員不以自己的職權(quán)尋租。公職人員的廉潔直接關(guān)系到治理的狀況。（10）公正(justice)。公正指不同性別、 階層、 種族、 文化程度、 宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利上的平等。國內(nèi)外反腐經(jīng)驗公共治理理論E香港反腐敗情況制度設(shè)計方面，廉正公署制定了“三管齊下”的策略 合作機制上建立“三方支持”，即充分政府、市民和輿論的支持開展反貪污腐敗懲治。 “兩個聯(lián)合”是指與祖國內(nèi)地以及國際間的廣泛交流合作 模式介紹香港廉政公署香港特別行政區(qū)廉政公署廉政專員行政總部領(lǐng) 導(dǎo)社會關(guān)系處社會關(guān)系科社會關(guān)系科監(jiān)督制度教育防止貪污處審查科審查科執(zhí)行處調(diào)查科調(diào)查科調(diào)查科調(diào)查科內(nèi)部調(diào)查科公營機構(gòu)私營機構(gòu)貪污問題咨詢委員會負責(zé)對貪污問題作出建議負責(zé)檢討廉政公署的政策審查貪污舉報咨詢委員會負責(zé)監(jiān)察廉署執(zhí)行處的工作定期檢討廉署的投訴和調(diào)查防止貪污咨詢委員會負責(zé)公共、私營機構(gòu)的工作常規(guī)和程序，向廉署防止貪污處聽取和要求提交報告，社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會負責(zé)爭取公眾支持打擊貪污的適當(dāng)措施，就如何教育市民認識貪污的害處向廉政專員作出建議監(jiān) 督香港廉政公署咨詢委員會模式介紹香港