統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化的對策研究

1、關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進展推進城鄉(xiāng)一體化的對策研究哈爾濱市專顧委課題組 內(nèi)容提要：本課題從貫徹落實科學進展觀的要求動身，對國內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化理論進行概要闡述，介紹了國內(nèi)外都市化類型和我國城鄉(xiāng)一體化要緊模式，對哈爾濱都市化進展時期以及人口、土地、規(guī)劃、資金等四大瓶頸進行了定量和定性分析，在此基礎上，提出把城鄉(xiāng)一體化作為哈爾濱“十二五”主導戰(zhàn)略的差不多構想：依照市委 “超越自我、再塑形象、奮起追趕、努力晉位，把哈爾濱建設成為現(xiàn)代化大都市”的總體目標以及“北躍、南拓、中興、強縣”的進展戰(zhàn)略，以“五個統(tǒng)籌”為載體，以三個集中為重點，以綜合配套改革為保證，逐步形成以中心城區(qū)為核心、大中小城鎮(zhèn)有機結(jié)合、空間布局合理的

2、城鄉(xiāng)一體化新格局。長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構一直是制約哈爾濱進展的最大瓶頸。面向“十二五”，哈爾濱必須從貫徹落實科學進展觀的要求動身，重新審視城鄉(xiāng)關系和戰(zhàn)略進展問題，著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)一體化作為下一輪改革進展的重點和新的引擎，激活我市大都市、大農(nóng)村、大工業(yè)、大農(nóng)業(yè)所蘊含的存量資源，全力拓展區(qū)域戰(zhàn)略腹地，形成城鄉(xiāng)互動、可持續(xù)進展的良好態(tài)勢。本課題重點對國內(nèi)外城鄉(xiāng)一體化的理論和實踐進行概要闡述，對哈爾濱都市化進展狀況進行定量和定性分析，在此基礎上，提出把城鄉(xiāng)一體化作為哈爾濱“十二五”主導戰(zhàn)略的差不多構想。一、哈爾濱城鄉(xiāng)一體化的基礎條件（一）經(jīng)濟基礎進入新世紀，我市經(jīng)濟連續(xù)多年兩位數(shù)以上增長。200

3、7年，全市GDP達到2436.8億元，比1978年翻了5.6番，人均GDP突破3000美元；2008年，全市GDP達到2868.2億元，人均GDP超過4000美元，工業(yè)增加值占GDP的比重為28.25%，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?9%，三產(chǎn)結(jié)構比例為13.6:37.6:48.8。按照進展經(jīng)濟學的四項指標來衡量，我市總體上屬于工業(yè)化中期的初級時期，進入工業(yè)化帶動都市加速進展的歷史時期。憑借比較雄厚的都市現(xiàn)代工業(yè)基礎，不斷對寬敞農(nóng)村和腹地進行輻射帶動，促進城鄉(xiāng)專業(yè)化協(xié)作配套，汲取農(nóng)村剩余勞動力，帶動我市都市化進展以每年近1個百分點的速度增長。近年來，呼蘭、雙城、賓縣等縣域開發(fā)區(qū)承接中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)

4、移，帶動縣域經(jīng)濟快速進展。縣域經(jīng)濟總量位列全省首位，10個縣（市）中有3個進入全省十強縣，縣域三次產(chǎn)業(yè)比例達到32.3:30.6:37.1。衛(wèi)星城承載能力有了明顯提升，為我市推進城鄉(xiāng)一體化奠定了堅實基礎。（二）社會基礎全市共有一般高校48所，每萬人在校大學生數(shù)達到391人，接近中等收入國家水平，為我市城鄉(xiāng)進展提供了充足的人才儲備。在差不多普及和鞏固九年義務教育基礎上，逐步向普及12年教育目標推進，全部免除了農(nóng)村義務教育時期學雜費。全市現(xiàn)有科研機構131個，國家級企業(yè)技術中心7個和省級企業(yè)技術中心27個。全市共有各類衛(wèi)生機構（含農(nóng)村衛(wèi)生室）3595個，其中醫(yī)院264個、衛(wèi)生院203個、門診部（所

5、）65所，疾病預防操縱中心22 所、婦幼保健機構20所。農(nóng)村衛(wèi)生院有197個，床位3713張，衛(wèi)生技術人員0.5萬人。截止2008年底，城鎮(zhèn)職工差不多養(yǎng)老保險、差不多醫(yī)療保險、失業(yè)保險人數(shù)分不達到117.4萬人、168.1萬人、128.4萬人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率為96.0%?！耙猿青l(xiāng)低保為基礎、專項救助為輔助、社會互助為補充”的新型社會救助體系逐步形成。（三）空間區(qū)劃哈爾濱多次進行區(qū)劃調(diào)整，呈現(xiàn)出人口、產(chǎn)業(yè)向外擴張的離心都市化特征。1996年，經(jīng)國務院批準，松花江地區(qū)和哈爾濱市合并，雙城、依蘭等7個縣劃歸我市治理，組建新的哈爾濱市。2004年以來，我市又通過兩次區(qū)劃調(diào)整。通過撤銷太平區(qū)，其

6、行政區(qū)域劃歸道外區(qū)；設立松北區(qū)；撤銷呼蘭縣，設立呼蘭區(qū)；以及撤銷動力區(qū)、香坊區(qū)，組建新的香坊區(qū)；撤銷阿都市，設立阿城區(qū)，全市總面積達到5.3萬平方公里，市區(qū)面積由原來的1660平方公里增加到7086平方公里，城區(qū)面積增加4.3倍，都市以后進展空間有了極大拓展。通過區(qū)劃調(diào)整打破了阻隔城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)進展的行政壁壘，使主城區(qū)北移東擴30公里左右，拉近了與周邊賓縣、五常市、尚志市、巴彥縣等縣（市）的空間距離，使中心都市的技術、人才、資金、信息等輻射周邊農(nóng)村腹地，城鄉(xiāng)資源和生產(chǎn)力布局得以更加合理的優(yōu)化配置。啟動了哈西、哈東、群力、平房工業(yè)新城等區(qū)域性調(diào)整改造，松花江南北兩岸聯(lián)動進展的態(tài)勢初步形成。（四）工作基

7、礎近年來，我市深入貫徹落實科學進展觀，把支持農(nóng)村、進展農(nóng)業(yè)、關懷農(nóng)民作為都市化的重要內(nèi)容，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進展的工作思路，在推進城鄉(xiāng)一體化的實踐上進行了積極探究。1.努力爭取國家級試點。在國家小城鎮(zhèn)進展改革的兩批試點中，我市呼蘭區(qū)康金鎮(zhèn)、南崗區(qū)王崗鎮(zhèn)、尚志市亞布力鎮(zhèn)、賓縣賓西鎮(zhèn)、巴彥縣興隆鎮(zhèn)、道外區(qū)團結(jié)鎮(zhèn)、道里區(qū)新發(fā)鎮(zhèn)入選。在國家“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目區(qū)試點”中，我市道外區(qū)團結(jié)鎮(zhèn)（包括民主鄉(xiāng)1個捆綁鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、南崗區(qū)王崗鎮(zhèn)和巴彥縣興隆鎮(zhèn)（包括洼興鎮(zhèn)、黑山鎮(zhèn)、德祥鄉(xiāng)、龍廟鎮(zhèn)、巴彥港鎮(zhèn)、華山鄉(xiāng)、龍泉鎮(zhèn)等7個捆綁鄉(xiāng)鎮(zhèn)）入選。目前兩個試點都在積極推進中。2.加大了財政支農(nóng)力度。初步建立了財政支農(nóng)資金穩(wěn)定

8、增長的新機制。“十五”期間，僅市本級對農(nóng)業(yè)總投入就達6.7億元，是“九五”時期的1.5倍，年均增長23%，高于財政經(jīng)常性收入增幅12個百分點。2008年，財政支農(nóng)事業(yè)支出38.5億元，其中，用于農(nóng)村公共事業(yè)近9億元。3.全力推進新農(nóng)村建設。圓滿完成了第一批新農(nóng)村建設試點任務，新建通鄉(xiāng)通村公路2935公里，村屯內(nèi)硬化道路1721公里，通鄉(xiāng)通村硬化率分不達到97%和77%，新建安全飲水工程229處，完成泥草房改造4.4萬平方米，新建農(nóng)房372萬平方米，實施扶貧開發(fā)項目331個。4.制造了一些“新奇”經(jīng)驗。案例一：龍頭企業(yè)帶動。五常市中良美裕有機谷物制品有限公司在實施有機水稻戰(zhàn)略過程中，與民樂鄉(xiāng)富勝

9、村翻身屯160戶農(nóng)民簽署置換協(xié)議，企業(yè)投資1800萬元為農(nóng)民建設80棟二層不墅，把村里集約化節(jié)約下來的7萬平方米宅基地置換給公司，用作中良美裕的水稻種植基地。企業(yè)和農(nóng)戶簽訂了2009年的水稻訂單合同，農(nóng)戶完全按照規(guī)范模式生產(chǎn)有機水稻，秋收后全部賣給美裕公司。龍頭企業(yè)加農(nóng)戶的模式為農(nóng)民轉(zhuǎn)移和土地規(guī)模集中提供了新的思路。案例二：土地集中轉(zhuǎn)包。五常市八家子鄉(xiāng)靠山村農(nóng)民楊秀巖從上世紀80年代中期開始承包租種其他農(nóng)民的耕地，是五常市最大的農(nóng)機種糧戶。2007年租種農(nóng)田達540多公頃，一年純收入70萬元；2008年，又轉(zhuǎn)包經(jīng)營土地640公頃。土地轉(zhuǎn)包的直接效益是“三高三省”（“三高”即高投入、高產(chǎn)出、高收

10、益，“三省”即節(jié)約購置種子、化肥和使用農(nóng)業(yè)機械的資金投入）；間接效益是土地流轉(zhuǎn)促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，共轉(zhuǎn)移出去勞動力1000余人，每人年收入在1萬元以上。案例三：區(qū)縣合作共贏。賓縣和道外區(qū)毗鄰，是省會都市連接東部地區(qū)的必經(jīng)之地，具有得天獨厚的區(qū)域合作優(yōu)勢。2009年5月，雙方自發(fā)建立區(qū)域合作關系， 實行“招商引資工作一體化”。自5月份以來，賓縣與道外區(qū)分不引進投資項目15個和5個，雙方共同引進項目兩個。賓縣在賓西開發(fā)區(qū)專門辟建1平方公里的“道外工業(yè)園”，道外區(qū)在濱江新區(qū)又專門為賓西開發(fā)區(qū)企業(yè)設立“總部服務中心”。合作的目標是最終實現(xiàn)區(qū)域間市場同體、交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)同步、環(huán)境同治、信息共享、資源共

11、用和經(jīng)濟共興。案例四：建設農(nóng)民新村。呼蘭區(qū)利民街道辦事處下轄的玉田村和玉強村“并點上樓”建設農(nóng)村新村。玉田新村占地8.7萬平方米，建設14棟住宅樓（規(guī)劃有車庫、商服、農(nóng)貿(mào)市場），有120戶村民搬遷上樓；玉強新村占地12萬平方米，建設住宅880套，商服172間，配套建設學校一所，可容納學生1200人。兩個新村規(guī)劃科學、布局合理，在水、電、暖、氣和教育、文化、衛(wèi)生等方面與都市完全融合對接，村民享受到了“居住樓房化、治理社區(qū)化、公共服務都市化”的都市生活。案例五：農(nóng)村資產(chǎn)確權。今年4月，巴彥縣以松花江鄉(xiāng)五一村為試點進行農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，領先在全省進行農(nóng)村集體土地所有權和集體建設用地所有權、集體各類資

12、產(chǎn)資源所有權、農(nóng)戶土地經(jīng)營權、集體林權和農(nóng)戶林權、農(nóng)戶房屋所有權、農(nóng)戶宅基地權等所有權的核實、確權工作。目前，該村共發(fā)放土地承包經(jīng)營權證1225個，占94%；發(fā)放宅基地使用權證749個，占76%；發(fā)放房產(chǎn)證907個，占82%；發(fā)放林權證42個，占88%?？h里同時著手建立“農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)平臺”。確權后，擁有“三證”、“四證”的農(nóng)民再貸款就擺脫了“農(nóng)戶聯(lián)保”方式的束縛，各證能夠分不提供信用擔保。這將促進農(nóng)民合伙、合作、股份制等新型農(nóng)民合作組織的進展。二、哈爾濱城鄉(xiāng)一體化的制約瓶頸（一）人口問題城鄉(xiāng)一體化最全然的確實是減少農(nóng)民，增加都市人口比重。據(jù)預測，到2030年全國都市化率將達到65%以上，假如按

13、照這一比率，我市城鎮(zhèn)人口將達到650萬左右，增加150萬，每年需轉(zhuǎn)移農(nóng)民7.5萬。國際上都市化率達到80%是一個相對合理的臨界點。我市城鎮(zhèn)人口自然增長率約為0.6%，以總?cè)丝?000萬為基數(shù)，全市城鎮(zhèn)人口達到800萬，農(nóng)民保留200萬是一個理想目標。如何實現(xiàn)300萬農(nóng)村人口的合理轉(zhuǎn)移，無疑是今后我市城鄉(xiāng)一體化過程中最艱巨的難題。1.觀念亟待改變。受千百年來農(nóng)耕生活方式的阻礙，大多數(shù)農(nóng)民仍留戀“面朝黃土、背朝天”的生活，認為“種田是一本萬利、進城是自找苦吃”，既不情愿離土，也不情愿進廠；怕離開土地失去生活依靠，怕進入城鎮(zhèn)找不到就業(yè)門路，怕轉(zhuǎn)移住宅不適應環(huán)境；老守田園，等待觀望，苦度窮熬，寄希望于

14、政府扶持。這些落后的思想觀念，在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間制造了難以逾越的“鴻溝”。同時，由于擔心農(nóng)民進城會造成都市人口膨脹、基礎設施緊張、社會混亂、環(huán)境惡化以及就業(yè)壓力等，一些部門對進城農(nóng)民采取清、趕、堵的方法，人為地操縱和減少都市外來人口。2.轉(zhuǎn)移就業(yè)困難。我市已進入勞動年齡人口增長的高峰期，每年新增就業(yè)人口13萬左右，而每年只有10余萬人的安置能力，就業(yè)壓力越來越大。2008年全市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.97%。從農(nóng)民工轉(zhuǎn)移情況看，2008年全市有農(nóng)村勞動力246.2萬人，全年轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力122.4萬人。其中：縣域內(nèi)轉(zhuǎn)移60.8萬人，轉(zhuǎn)移到縣外省內(nèi)的35.5萬人，轉(zhuǎn)移到省外國內(nèi)的20.45萬人，輸出到

15、國外的農(nóng)村勞動力5.74萬人。這些農(nóng)民工受教育和培訓程度低。據(jù)農(nóng)委“百村萬戶”調(diào)查，其中文盲半文盲占2.8%，平均受教育年限為7.13年，同意技能性培訓的僅占3.15%。這類轉(zhuǎn)移以臨時性外出打工為主，年從業(yè)時刻在6個月左右，盡管在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，但沒有擺脫農(nóng)民身份，職業(yè)流淌與身份轉(zhuǎn)換嚴峻背離。3.治理體制陳舊。都市化進程急速推進，相應的社會治理方式如就業(yè)體制、救助體制、保障體制、教育體制、福利體制等，需要隨之改變。我市仍然實行落后的城鄉(xiāng)二元戶籍治理制度，戶口遷轉(zhuǎn)手續(xù)繁雜，一些地點還要繳納增容費、城建費、保險費等高額費用，在計生治理、人口暫住等方面也受到諸多限制。都市化和現(xiàn)代化過程中流淌人口急速增

16、加，需進一步加強治理并保障其權益。新的社會事務大量產(chǎn)生，行業(yè)治理、社會組織治理、社區(qū)治理、物業(yè)治理等方面需要有新的社會治理方法。4.保障體系薄弱。目前農(nóng)民征地補償方式以貨幣補償為主，由于缺乏新的投資途徑及農(nóng)民自身的經(jīng)營能力差，補償資金使用效率低，損失嚴峻，以后生存和養(yǎng)老問題依舊難以解決。盡管我市出臺了哈爾濱市被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加差不多養(yǎng)老醫(yī)療保險實施方法（試行）、哈爾濱市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和就業(yè)服務暫行方法，但總體保障能力較弱，保障覆蓋面不大。截止2009年6月份，全市共審核45批次被征地項目，涉及被征地農(nóng)民1826人，預留養(yǎng)老保險費1907萬元，有5000多名被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加差不多養(yǎng)老保

17、險，其中只有700多人領取了差不多養(yǎng)老金。5.都市承載力不足。哈爾濱都市交通、供氣、排污、教育等基礎設施老化，在現(xiàn)有人口條件下差不多超負荷運轉(zhuǎn)。交通擁堵現(xiàn)象嚴峻。主城區(qū)現(xiàn)有集中供熱管網(wǎng)420公里，地域覆蓋率不足15%，同時管網(wǎng)老化、堵塞嚴峻，失水率超標達3.135%。平均日產(chǎn)生活垃圾3300噸，無害化處理率僅為48%，其余生活垃圾均采取簡易填埋的方式處理。日產(chǎn)污水總量約100萬噸，日處理污水50.5萬噸，都市污水處理率為50.5%。周邊城鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少、基礎設施簡陋，文化、娛樂、衛(wèi)生等公益事業(yè)進展滯后、功能不全，缺乏對要素的聚合力以及對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力。（二）土地問題都市化的一個差不多

18、條件確實是大量土地（特不是耕地）轉(zhuǎn)變用途，用于帶來更高收益的產(chǎn)業(yè)。我市土地資源盡管富足，但在國務院2020年前“死守18億畝耕地不動”的剛性規(guī)定面前，都市化進展的空間受到了嚴峻制約。都市化所需要的建設用地問題差不多凸顯為進展問題。1.用地嚴峻短缺。哈爾濱市山地占全市面積的34%、丘陵占全市面積的20.7%、平原占45.3%。2005年更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示全市耕地面積20249平方公里，占總面積的38.16%，人均耕地面積3.13畝，差不多農(nóng)田愛護面積15808平方公里。上輪規(guī)劃差不多農(nóng)田愛護率全市為87.2%，市區(qū)為82%。2005年都市建設用地面積294.68平方公里，人均80.6平方米；202

19、0年規(guī)劃都市建設用地面積458平方公里，人均92.3平方米。而2007年國土資源部批準我市都市批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及征收面積只有4.5平方公里，2008年為9.17平方公里，遠遠不能滿足都市進展需要。2.資源利用粗放?，F(xiàn)有工業(yè)企業(yè)占用土地的集約化程度低，單位土地資源產(chǎn)出效率不高。我市的工業(yè)企業(yè)建筑容積率平均為0.4，比國內(nèi)同類都市低一倍左右。市區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出率每平方公里僅為4.3億元，比上海、武漢分很多20.8億元和6.3億元。在土地政策偏緊、土地資源日益稀缺的情況下，過低的資源利用水平顯然是一種白費。3.土地流通不暢。依照國家現(xiàn)行土地政策，“都市建設用地”與“農(nóng)村建設用地”具有嚴格的界限，前者能夠

20、自由流通，后者只能村屯內(nèi)部“流轉(zhuǎn)”。目前的模式是：都市要進展建設就必須擠兌農(nóng)民（農(nóng)村居民）的“三地”承包耕地、自留地、宅基地，但這些能夠“置換”出來的“盈余”土地資源，由于產(chǎn)權（包括土地產(chǎn)權、宅基地產(chǎn)權以及農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權等）制度不完善，依舊不能充分流通。我市土地流轉(zhuǎn)的價格評估機制、需求市場、供給市場、中介市場還沒有建立起來。全市土地承包經(jīng)營權證書僅發(fā)放了33萬戶，占應發(fā)放135萬戶的24.4%；土地規(guī)模化經(jīng)營面積僅有193.4萬畝，占耕地面積的7.2%，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占承包農(nóng)戶的8.1%，與發(fā)達地區(qū)（如上海53%、廣東14.5%、浙江13.12%、蘇州39.3%）的土地流轉(zhuǎn)比例相差較大，與

21、全省的14.12%也有專門大差距。土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議多，沒有書面合同的占48.5%，通過登記備案和公證的土地流轉(zhuǎn)合同不到25%。4.流轉(zhuǎn)比較混亂。按照政策規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不得購買使用農(nóng)村宅基地。但專門多地點仍存在城鎮(zhèn)居民購買使用農(nóng)村宅基地問題，給今后農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)埋下專門大的隱患。農(nóng)村居民房屋拆遷沒有可適用的法律法規(guī)，征地補償政策缺乏統(tǒng)一的標準，農(nóng)民間相互攀比，期望值過高，基層干部征地工作難以開展。（三）規(guī)劃問題規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化的龍頭。編制一個好的規(guī)劃，充分體現(xiàn)人文化、集約化、現(xiàn)代化的特點，形成各有側(cè)重、有機組合、高度協(xié)作的最優(yōu)空間網(wǎng)絡系統(tǒng)，能夠全面提升城鄉(xiāng)整體功能，帶動都市向更高層次進展。我市啟

22、動城鄉(xiāng)一體化，當務之急是從規(guī)劃著手，研究和考慮統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)區(qū)域的職能分工、產(chǎn)業(yè)布局、人居環(huán)境、空間優(yōu)化等內(nèi)容，變都市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立和完善城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃治理體制。1.城鄉(xiāng)優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來。都市系統(tǒng)是一個由交通網(wǎng)絡系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡系統(tǒng)、商品流通系統(tǒng)、金融系統(tǒng)、社會經(jīng)濟治理等一系列網(wǎng)絡系統(tǒng)連接而成的綜合體，中心市區(qū)就位于各個系統(tǒng)和各條線路構成的市域系統(tǒng)的結(jié)點上。都市憑借自己的行政、經(jīng)濟、文化、交通地位，組織市域的人流、物流和信息流，將它與周圍地區(qū)緊密聯(lián)系在一起，形成自己的腹地。反過來，中心都市也依靠腹地的資源、市場、勞動力等要素支持自己的進展。假如中心都市與腹地能夠?qū)訒惩ê透咝н\轉(zhuǎn)的話，中心都

23、市便能夠得到迅速進展，并帶動市域整體進展，形成城鄉(xiāng)相互促進的良性循環(huán)機制。哈爾濱市的規(guī)模與阻礙與省會都市的地位并不相稱，治理、組織、創(chuàng)新、服務功能發(fā)育不足，目前還沒有成為支持和帶動都市周圍地區(qū)經(jīng)濟進展、促進都市化的動力；農(nóng)村勞動力資源豐富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高、面對都市消費市場，這些優(yōu)勢也沒有得到有效挖掘；都市與鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟技術聯(lián)系不夠緊密，尚未形成產(chǎn)業(yè)互補、分工協(xié)作、共同進展的利益共同體；都市化落后于工業(yè)化。近10年來，全市城鎮(zhèn)化率年均遞增不到1個百分點。在15個副省級都市中，我市的城鎮(zhèn)化率處于中下游位置，排在第10位。與其他副省級都市相比，我市城鎮(zhèn)化率明顯偏低，武漢、廣州等都市的城鎮(zhèn)化率都在60

24、%以上。在東北四市中，我市與沈陽、大連已拉開距離，僅比長春略高。2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構、布局不合理。第一產(chǎn)業(yè)比重偏高，二三產(chǎn)業(yè)比重偏低。2008年，我市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構為13.6:37.6:48.8，二三產(chǎn)業(yè)比重之和為86.4%，成都、大連、沈陽、長春的二三產(chǎn)業(yè)比重之和分不為93.1%、92.5%、95.2%、90.4%，分不比我市高6.7、6.1、8.8和4個百分點，其中第二產(chǎn)業(yè)比重更是比我市分不高9、14.1、12.5和12.6個百分點。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，比較效益差，差不多上仍然是靠天吃飯，基礎設施薄弱，抵御自然災難能力不強。2008年全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)僅有969個，而同期的成都、沈陽、大連、長春分不

25、是3148、4600、4000和1100個，與全國15個副省級都市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)平均3000個相比，相差近三分之一。主導產(chǎn)業(yè)幾乎都集中于都市中心區(qū)，總體布局形態(tài)不夠清晰。工業(yè)區(qū)以外的工業(yè)點較多，仍有300多戶工業(yè)企業(yè)分散在市區(qū)內(nèi)。市區(qū)二環(huán)以內(nèi)目前仍有120多戶工業(yè)企業(yè)混雜在居住區(qū)、商業(yè)區(qū)乃至旅游景點之間。10個縣（市）有17個工業(yè)園區(qū)，差不多上是“大而全”、“小而全”的格局，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工不明確，產(chǎn)業(yè)同構、低水平競爭較為突出。第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構層次較低，傳統(tǒng)的批發(fā)零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)仍占較大比重，生產(chǎn)性服務業(yè)、高技術含量、高附加值的新興服務業(yè)所占比重過低。3.城鎮(zhèn)體系不健全。哈爾濱城鎮(zhèn)空間結(jié)構

26、差不多上屬于“一級集中、周邊分散”的攤餅式擴張，還沒有形成主輔分明、軸線清晰、功能區(qū)集聚、組團式的優(yōu)化格局。全市規(guī)劃的重點仍以主城區(qū)為主，還沒有制定完成覆蓋整個市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體的空間進展規(guī)劃，存在著規(guī)劃分治、管城不管鄉(xiāng)、監(jiān)督不到位的問題。城鎮(zhèn)體系具有特大都市小城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構特征，都市首位度達14.2。缺少次中心都市。從所屬10個縣（市）非農(nóng)業(yè)人口數(shù)看，五常市22.31萬人、雙都市16.8萬人、尚志市24.2萬人、巴彥縣11.4萬人、賓縣10.6萬人、依蘭縣12.9萬人、延壽縣7.4萬人、木蘭縣6.4萬人、通河縣10.5萬人、方正縣9.7萬人，縣城人口多在10萬人以下，遠遠達不到次中心都市的標準

27、。小城鎮(zhèn)進展遲滯，規(guī)模偏小。我市現(xiàn)有178個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)平均人口規(guī)模為0.66萬人，其中最大的興隆鎮(zhèn)人口為8萬人，最小的不足4000人，5000人以下的小城鎮(zhèn)占市域小城鎮(zhèn)總量的21%。農(nóng)村規(guī)劃缺位。目前全市已編制完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃并通過審批的，約占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的70%。由于行政區(qū)劃調(diào)整，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未進行規(guī)劃編修。村鎮(zhèn)建設文化品味不高，缺乏地點歷史文化內(nèi)涵。個不鄉(xiāng)鎮(zhèn)片面追求眼前開發(fā)利益，不執(zhí)行規(guī)劃，違章建設，嚴峻破壞了整體環(huán)境。（四）資金問題城鄉(xiāng)一體化投入總量大、密度高、持續(xù)時刻長。鈔票從哪里來，是必須考慮解決的問題。從各地經(jīng)驗看，要緊是以地點“自費”為主，用有限的財力撬動金融機構和社會資

28、本投入，多渠道、多途徑、多方式籌措建設資金。成都的成功經(jīng)驗要緊是用活市場機制，大邑縣采納“三換”：即用資源換資金、政策換資金、市場換資金；青羊區(qū)“借”優(yōu)秀企業(yè)的資金、人才組建了8個專業(yè)公司，作為資本運作的“操盤手”。2008年11月，成都又啟動了產(chǎn)業(yè)進展、基礎設施建設、重點改革和社會事業(yè)進展等四大領域37項大項目建設，簽署了授信額度為2000多億元的銀政合作協(xié)議。相比之下，我市財政投得少、向上爭得少、市場籌得少，資金“瓶頸”亟待突破。1.投資能力較弱。目前，國家投資重點轉(zhuǎn)向大中都市，小城鎮(zhèn)建設的信貸投入微乎其微。受地理位置偏遠、基礎設施落后等因素的阻礙，小城鎮(zhèn)的進展環(huán)境無法與大中都市競爭，吸引

29、外商進鎮(zhèn)投資的規(guī)模有限。在財政方面，我市財政收入規(guī)模在同類都市中偏小，2008年地點財政收入164億元，排名第13位，市本級支農(nóng)資金年投入能力只有6億多元?？h級自我造血能力低，多數(shù)縣（市）是“吃飯型”財政，甚至是“要飯型”財政。我市縣域全口徑財政收入為29.2億元、縣域一般預算收入為17.1億元，而成都市縣域全口徑財政收入為259.1億元、縣域一般預算收入為71.9億元，分不是我市的8倍和4倍?？h財政實行垂直治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力調(diào)劑資金用于城鎮(zhèn)建設。鄉(xiāng)村兩級債務高達38.5億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債960萬元，每個村負債103萬元。2.基礎設施欠賬太多。2008年，我市完成固定資產(chǎn)投資1341.3億

30、元，成都、大連、沈陽、長春完成固定資產(chǎn)投資3012.9、2513.4、3008.7、1917.9億元，分不比我市高124.6%、87.4%、124.3%、43%。城鄉(xiāng)在公共資源配置上不均衡，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務供給不足。全市農(nóng)村差不多沒有成型的排水設施和污水處理廠，生活污水采納明渠排放。農(nóng)村自來水覆蓋率僅為33.7%。全市由高等級路面公路連通的行政村735個，僅占行政村總數(shù)的39.1%，仍有112個行政村未通車，多數(shù)通車的行政村每日只有一班車通過，農(nóng)民出行不便。東北部五個縣市都沒有鐵路的覆蓋，公路狀況差。目前，國內(nèi)一些都市要緊是以鐵路、地鐵、輕軌相互結(jié)合構建大交通網(wǎng)，如合肥市投資30億元建設輕軌

31、1號線，昆明市軌道交通投資211億元，天津到濱海新區(qū)的津濱輕軌投資60億元，總長度45公里，時速100公里以上。由于我市東北部不通鐵路，能夠在城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃中，用輕軌來彌補交通不暢的問題。3.市場機制不健全。城鄉(xiāng)一體化的過程確實是用市場機制整合城鄉(xiāng)資源的過程。我市市場體系不完善，市場功能特不是資金、技術、勞動力等要素市場功能不健全，市場組織化程度不高，市場主體規(guī)模偏小。政府投資的傳統(tǒng)體制并沒有從全然上打破，市場配置資源的基礎性作用沒有得到充分發(fā)揮，資本的市場化融資和企業(yè)自主融資能力不強。缺乏輻射能力較強的區(qū)域性批發(fā)市場。據(jù)統(tǒng)計，全市5000平方米以上的批發(fā)市場有184個，而年交易額超10億元以

32、上的只有8個，多數(shù)市場仍處在當面議價、設施落后、交通擁擠的初級市場時期。專門多縣市沒有成型的大型批發(fā)市場，商品流通市場仍然停留在較初級的交易狀態(tài)，不具有輻射能力。缺乏具有足夠帶動力、阻礙力的大型龍頭企業(yè)和與之相關配套的物流配送體系，制約了商品從都市到農(nóng)村的順暢流淌，阻礙了商品流通進一步擴大規(guī)模。三、推進哈爾濱城鄉(xiāng)一體化的差不多思路推進我市城鄉(xiāng)一體化，是一項重大而深刻的經(jīng)濟社會變革。農(nóng)民變居民的背后是城鄉(xiāng)一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、集鎮(zhèn)建設等重要進展戰(zhàn)略之間的一系列“鏈式反應”；農(nóng)村變社區(qū)的基礎設施建設會持續(xù)拉動相關產(chǎn)業(yè)進展。我市每增長一個百分點，需要解決10萬人的基礎設施建設問題，對經(jīng)濟產(chǎn)生倍增效益

33、。從勞動生產(chǎn)率看，一個農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，勞動生產(chǎn)率可提高6.1倍；若轉(zhuǎn)移到第三產(chǎn)業(yè)，勞動生產(chǎn)率可提高2.8倍，這將不同程度地提高總產(chǎn)出。從人均消費水平看，一個農(nóng)民成為都市市民，人均收入和支出可提高2倍以上，加上住房、醫(yī)療等，消費會提高2.5倍以上。加快我市城鄉(xiāng)一體化具有全局性、戰(zhàn)略性和迫切性，不僅是思想觀念的解放，也是政策措施的變革；不僅是進展思路和進展方式的轉(zhuǎn)變，也是生產(chǎn)力布局和利益關系的調(diào)整；不僅關系到都市化問題，也會加快工業(yè)化和市場化進程；不僅涵蓋一、二、三產(chǎn)業(yè)，也關系到“三農(nóng)”和整個區(qū)域經(jīng)濟的進展；不僅是體制機制的創(chuàng)新，也是領導方式和工作方法的改進。因此，建議把城鄉(xiāng)一體化作為我

34、市“十二五”的主導戰(zhàn)略加以提出。（一）戰(zhàn)略基點1.明確都市的核心地位以及帶動作用。要注意和防止“城鄉(xiāng)一樣化”、“城鄉(xiāng)對等化”的傾向。城鄉(xiāng)一體化的核心是推動都市化、工業(yè)化，不能進行“村村點火、戶戶冒煙”的無序式進展，而是要重點進展大都市、帶動中小都市、適當進展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成合理的城鎮(zhèn)體系。2.著眼于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構。力促農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變、農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)變，注意幸免出現(xiàn)社會動蕩、資源白費、環(huán)境破壞和政治上的不安定?？傮w目標是提高都市化率，實現(xiàn)都市高效和可持續(xù)進展。3.堅持“全域進展”理念。把區(qū)域概念由過去理解的主城區(qū)擴展為5.3萬平方公里的全域哈爾濱，城鄉(xiāng)規(guī)劃要“全域覆蓋”，城鄉(xiāng)交通要“全域暢通”，城鄉(xiāng)社

35、會公共服務要“全域均衡”，把都市化進展定位于新型城鄉(xiāng)形態(tài)，讓市場要素在市域內(nèi)無障礙流淌，把政府可調(diào)控資源在“全域”內(nèi)向低位傾斜。4.借助市場化力量。把進展實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟結(jié)合起來，建立覆蓋城鄉(xiāng)的產(chǎn)品市場，以及勞動力市場、資本市場、土地市場、房地產(chǎn)市場等生產(chǎn)要素市場，形成完善統(tǒng)一的市場體系。5.實行“三位一體”。把城鄉(xiāng)一體化與新農(nóng)村建設和小城鎮(zhèn)建設緊密結(jié)合起來，同規(guī)劃、同標準、同部署、同推進、同考核，幸免重復建設，造成資源的不必要白費。6.緊密結(jié)合市情實際。哈爾濱屬于中西部地區(qū)，幅員寬敞，人口眾多，是北國寒地都市，環(huán)境自身代謝恢復能力弱，治理費用十分高昂。加快城鄉(xiāng)一體化不能超越自身實際和進展時

36、期，要把外地經(jīng)驗與我市情況有機結(jié)合起來，兼顧當前與長遠，循序漸進。先試點、后推開，先局部、后全局，不能急于求成、一蹴而就，更不能犧牲有限的資源和生態(tài)環(huán)境去追求高速增長。（二）規(guī)劃目標1.空間結(jié)構。依照市委十二屆七次全體（擴大）會議初步提出的“超越自我、再塑形象、奮起追趕、努力晉位，把哈爾濱建設成為現(xiàn)代化大都市”的總體目標以及“北躍、南拓、中興、強縣”的進展思路和戰(zhàn)略，著眼以后中長期進展，哈爾濱應定位為中國東北北部地理空間的中心節(jié)點，一個重新組合、輻射內(nèi)外的現(xiàn)代化大都市。依據(jù)現(xiàn)代都市群和國際化都市理論，哈爾濱都市化空間布局要按照大都市、大都市和都市圈三個圈層結(jié)構進行規(guī)劃設計。（1）大都市核心圈層

37、。突出“一江居中、兩岸繁榮”的進展取向，實施“北躍、南拓、中興”戰(zhàn)略，全力打造輻射半徑為30公里的現(xiàn)代化中心城區(qū)。“北躍”即以科技創(chuàng)新城為先導，發(fā)揮好在哈大專院校、科研院所的科技優(yōu)勢，在江北搭建研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化平臺，以此加快科技創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)升級。既要闖出經(jīng)濟結(jié)構的戰(zhàn)略調(diào)整出路，又要在江北打造新城的雛型，從而實現(xiàn)江北的大進展。要按照現(xiàn)代理念把江北建設成為集科技、文化、生態(tài)功能于一體的新城區(qū)。“南拓”即依托平房和開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的工業(yè)基礎，整合周邊地區(qū)的工業(yè)園區(qū)，打造新型工業(yè)化的工業(yè)新城，以此做大工業(yè)規(guī)模，增強工業(yè)對全市經(jīng)濟的拉動力，推進區(qū)縣（市）協(xié)同進展。工業(yè)新城也應當是文化城、生態(tài)城。“中興”即老城區(qū)

38、要提檔升級。加快老城區(qū)改造，下大力氣解決環(huán)境臟亂差、交通擁堵、基礎設施陳舊問題；進一步加快哈西、群力新區(qū)建設，使老城區(qū)舊貌變新顏，再次展現(xiàn)哈爾濱歐陸風情的獨特魅力。（2）大都市擴展圈層。哈爾濱以往的進展是典型的依托舊城，單中心、外溢式進展的道路，差不多顯示出明顯的弊端。應學習借鑒上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和青島、中山等地經(jīng)驗，采取“組團躍遷”的方式調(diào)整都市拓展格局，在哈爾濱建成區(qū)外圍、輻射半徑50公里的環(huán)形區(qū)域，打造新興雙城、周家牛家、阿城玉泉、賓西賓州、松花江巴彥、呼蘭（老城區(qū)）沈家及空港七個功能組團。這七個組團屬于環(huán)哈爾濱大都市連綿區(qū)，是以后進展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，要按照產(chǎn)業(yè)互補、空間整合、資

39、源共享的原則，明確各個組團的主導產(chǎn)業(yè)、功能區(qū)塊，加快治理體制、人才、金融、基礎設施一體化步伐，通過輕軌系統(tǒng)和快速公共交通體系，打造半小時通勤圈，與哈爾濱都市經(jīng)濟互動共融，形成層次分明、銜接互補、分工協(xié)作的一體化產(chǎn)業(yè)體系。使哈爾濱由單中心都市結(jié)構向擴展圈（帶）結(jié)構轉(zhuǎn)變，形成開放型的進展格局。（3）都市圈輻射圈層。哪個地區(qū)經(jīng)濟圈發(fā)育好、經(jīng)濟一體化程度高，哪個地區(qū)就進展迅速。以大都市為核心的經(jīng)濟圈是我國當前區(qū)域經(jīng)濟一體化的主導趨勢。以后的哈爾濱都市圈應包含八個都市或都市組團，即以哈爾濱為中心，由輻射半徑100公里左右、一小時經(jīng)濟圈之內(nèi)的五常、尚志、延壽、通河與方正、綏化、蘭西、肇東七個次中心都市或都

40、市組團，共同構成 “17”都市經(jīng)濟圈。哈爾濱作為一個極點，處于極化效應和擴散效應都十分強烈的時期。都市圈在向哈爾濱集聚大量生產(chǎn)要素的同時，也有大量的生產(chǎn)要素從哈爾濱擴散出去。七個次中心都市或都市組團應積極承接哈爾濱的輻射和擴散，著力推進本區(qū)域內(nèi)的都市化和工業(yè)化進程，逐漸形成人口50100萬，一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構合理，GDP達到500億元左右，本級財政超20億元的大都市。要淡化行政界限，制定哈爾濱都市圈的產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、投融資等方面的區(qū)域政策。充分發(fā)揮市場機制的作用，通過市場的基礎配置作用來引導實施。2.進展目標。用五年左右時刻，加快人口和產(chǎn)業(yè)向中心城鎮(zhèn)的合理集聚，初步形成城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利

41、用、產(chǎn)業(yè)進展、就業(yè)保障、社會事業(yè)、基礎設施和公共服務一體化的進展新格局。到2020年，逐步形成以中心城區(qū)為核心、大中小城鎮(zhèn)有機結(jié)合、等級層次分明、規(guī)模序列完善、職能分工互補、空間布局合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系。全市城鎮(zhèn)化率達到60%，核心圈層城鎮(zhèn)化率達到100%，擴展圈層城鎮(zhèn)化率達到60%，輻射圈層城鎮(zhèn)化率達到50%。（三）路徑選擇1.以“五個統(tǒng)籌”為載體，加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會進展融合。（1）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用。著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、自然和人的協(xié)調(diào)進展，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和都市總體規(guī)劃修編，高起點、高標準、高質(zhì)量地編制城鄉(xiāng)一體進展的各項規(guī)劃。力爭在10年內(nèi)，差不多形成圍繞中心都市的區(qū)域中心鎮(zhèn)相互呼應

42、的城鎮(zhèn)體系。建立與城鄉(xiāng)一體化相適應的規(guī)劃治理體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋全市，延伸到鄉(xiāng)、村。加強規(guī)劃編制和規(guī)劃監(jiān)督，優(yōu)化規(guī)劃審批治理的總體思路，建立規(guī)劃信息治理、規(guī)劃研究與規(guī)劃編制工作體系和規(guī)劃監(jiān)督、規(guī)劃督察、規(guī)劃執(zhí)法的監(jiān)管體系，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、屬地治理、分級審查、強化監(jiān)督”的城鄉(xiāng)規(guī)劃治理體制。實施鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度，強化城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)管，抓緊建立城鄉(xiāng)規(guī)劃實施評價體系和村鎮(zhèn)違建監(jiān)督處罰制度。合理安排和調(diào)控城鄉(xiāng)用地，實行嚴格的節(jié)約用地制度，嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度。加強土地整理工作，創(chuàng)新土地整理復墾開發(fā)模式。進行農(nóng)村集體建設用地的利用狀況、權屬情況調(diào)查，以及農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀、利用底數(shù)調(diào)查，做好農(nóng)村土地

43、確權工作。推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，按照依法自愿有償原則，同意農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式，促進農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶和公司企業(yè)流轉(zhuǎn)。規(guī)范承包方之間以土地承包經(jīng)營權入股，開展“進展農(nóng)民專業(yè)合作社”試驗項目。建立農(nóng)村產(chǎn)權交易所，在區(qū)縣設立分所、鎮(zhèn)村設立信息點，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市、區(qū)縣、鎮(zhèn)村三級服務平臺。建立土地儲備打算體系，完善土地“征、儲、供”三位一體機制，做大做強市級土地儲備庫，規(guī)范土地一級市場，有效配置土地資源。接著推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。（2）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)進展。堅持“一二三產(chǎn)業(yè)互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟相融”的原則，促進城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)有機融合、協(xié)調(diào)進展。以工業(yè)物質(zhì)技術裝備改造傳

44、統(tǒng)農(nóng)業(yè)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進展促進二三產(chǎn)業(yè)升級，增強產(chǎn)業(yè)進展的融合度和關聯(lián)度。重視大型工商企業(yè)的配套協(xié)作，培育一批中小企業(yè)群體，開發(fā)附加產(chǎn)品及服務項目，延長產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞我市四大主導產(chǎn)業(yè)，延伸進展成若干個綜合利用和開發(fā)的聯(lián)帶型生產(chǎn)企業(yè)群體。引導都市企業(yè)將產(chǎn)品初加工部分轉(zhuǎn)移，采取多種形式，與縣鄉(xiāng)企業(yè)結(jié)成以配套協(xié)作生產(chǎn)經(jīng)營為要緊內(nèi)容的長期穩(wěn)定的聯(lián)合關系。圍繞城鄉(xiāng)一體化謀劃生成一批超大型項目，實行城鄉(xiāng)建設項目、經(jīng)濟技術的銜接，積極扶持、協(xié)調(diào)、指導納入城鄉(xiāng)建設總體規(guī)劃的項目。發(fā)揮開發(fā)區(qū)的牽動作用。采納開發(fā)區(qū)代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的模式，以開發(fā)區(qū)跨區(qū)進展為媒介，有效整合利用區(qū)域資源，改變目前行政區(qū)結(jié)合部規(guī)劃和開發(fā)建設滯后，道路

45、交通不暢、市容環(huán)境惡化、土地閑置白費的狀況。哈爾濱經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)代管平房鎮(zhèn)、平新鎮(zhèn)、朝陽鎮(zhèn)、周家鎮(zhèn)和楊樹鄉(xiāng)，哈爾濱高新技術開發(fā)區(qū)代管松北鎮(zhèn)、松浦鎮(zhèn)、萬寶鎮(zhèn)、群力鄉(xiāng)和新發(fā)鎮(zhèn)，哈爾濱東部特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)代管永源鎮(zhèn)、成高子鎮(zhèn)、向陽鄉(xiāng)、蜚克圖鎮(zhèn)和料甸鎮(zhèn)。通過空間整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局、交通網(wǎng)絡完善，使開發(fā)區(qū)臨近的這15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡快進入市區(qū)，為開發(fā)區(qū)進展提供更為寬敞的土地空間和產(chǎn)業(yè)支撐，通過開發(fā)區(qū)的帶動提升這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)都市化水平，使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托開發(fā)區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與整體功能升級的良性互動局面，從而推動我市城鄉(xiāng)一體化進程。加快進展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。推進農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整，重點進展特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，支

46、持進展綠色食品和有機食品，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營。建立都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進展獎勵資金，培育流域經(jīng)濟、園區(qū)經(jīng)濟，探究都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和新型業(yè)態(tài)。以進展籽種農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)為重點，深度開發(fā)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、生態(tài)、生活、示范等多種功能。積極支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，搞好共性技術研發(fā)和先進有用技術推廣。加強農(nóng)業(yè)標準化建設，建立健全農(nóng)業(yè)標準和檢測檢驗體系，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。（3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設。積極推進農(nóng)村飲用水安全工程建設，加快農(nóng)村電網(wǎng)改造后續(xù)工程建設，接著推進“村村通”電話電視廣播工程。在有條件的村、鎮(zhèn)進展集中供熱，不斷提高綠化、美化、亮化水平，完全改變農(nóng)村村容村貌和衛(wèi)生環(huán)境。加快

47、推進泥草房改造，接著推進節(jié)能住宅建設。加強水利設施建設，推進大中型灌區(qū)、排灌泵站配套改造、水源工程建設。加強城鄉(xiāng)生態(tài)建設。爭取將哈爾濱市天然林愛護和三防林工程區(qū)內(nèi)國家重點公益林的新造林納入中央財政生態(tài)效益補償基金的補償范圍，通過多種資金渠道扶持低效林改造。逐步將重點區(qū)域25度以上的陡坡耕地退耕還林。接著實施生態(tài)示范創(chuàng)建工程，有序推進生態(tài)文明村建設。加快實施沙化綜合治理、小流域綜合治理、水土保持等生態(tài)環(huán)境工程。研究建立多層次的生態(tài)補償機制。完善市域1小時交通圈。搞好城鄉(xiāng)公路網(wǎng)規(guī)劃修編和調(diào)整，加快城區(qū)環(huán)路及市域快速環(huán)路建設，實施地鐵配套工程等重點項目，重點加快哈雙南線、哈雙北線兩條公路，三環(huán)路江南

48、和跨江體系等重大交通設施建設。規(guī)劃建設城區(qū)至平房區(qū)、城區(qū)連接道里區(qū)新發(fā)鎮(zhèn)與太平國際機場兩條輕軌快速干線。穩(wěn)步開展地點高速公路建設，重點加強農(nóng)村公路與一般干線公路的銜接，優(yōu)化農(nóng)村公路網(wǎng)整體功能。建立城鄉(xiāng)客運市場一體化網(wǎng)絡，加強農(nóng)村客運場站建設，按照公路規(guī)劃逐步實現(xiàn)所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）擁有客運站。到2015年，實現(xiàn)全市所有行政村通客運班車，逐步實現(xiàn)交通運輸?shù)慕ㄔO、治理、運輸一體化。4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，努力構建符合時代要求的城鄉(xiāng)間、各類教育間均衡進展的現(xiàn)代國民教育體系。積極進展農(nóng)村教育，提高農(nóng)民科學文化素養(yǎng)，培育有文化、明白技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。加快普及高中時期教育步伐，推進城鄉(xiāng)義務教育均

49、衡進展。大力進展城鄉(xiāng)職業(yè)技術教育，整合職業(yè)教育資源，加強骨干學校、示范性專業(yè)和實習、實訓基地建設。完善職業(yè)教育與培訓體系，積極推動職業(yè)教育集團化辦學，鼓舞協(xié)作培養(yǎng)、分段培養(yǎng)技能人才的培養(yǎng)方式。做好弱勢群體教育工作，將農(nóng)民工隨遷子女同意義務教育納入公共教育體系。完善城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生體系。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的差不多醫(yī)療衛(wèi)生制度，到2015年差不多形成覆蓋城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生服務體系，實現(xiàn)人人享有差不多醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標。建立社會化基層衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，爭取一個街道有一個政府舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務中心，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一所政府舉辦的衛(wèi)生院，一個行政村有一所規(guī)范化的衛(wèi)生室。加大對公共衛(wèi)生的投入，加強疾

50、病預防操縱、衛(wèi)生監(jiān)督、婦幼保健、精神衛(wèi)生等公共衛(wèi)生機構建設，提高應急救治能力以及重大傳染病、慢性病和地點病的預防操縱能力。加強文化事業(yè)建設。加快文化體制改革步伐，推動文化事業(yè)健康快速進展，逐步建成覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務體系。實施文化信息資源共享工程、廣播電視“村村通”工程、農(nóng)村電影放映工程，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、農(nóng)村文化活動中心和村文化室建設。開發(fā)特色文化資源，推進文化產(chǎn)業(yè)基地和文化市場建設，促進文化產(chǎn)業(yè)進展。大力推進農(nóng)村公共體育設施建設，完善全民健身服務體系，加快農(nóng)村群眾體育事業(yè)進展。（5）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)和社會保障。建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度。積極穩(wěn)妥地開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，探究建立

51、個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合，基礎養(yǎng)老金和個人賬戶相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，啟動“新農(nóng)?！痹圏c，逐步擴大試點范圍，2015年達到70%。做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民差不多生活長期有保障。加快推進覆蓋城鄉(xiāng)的差不多醫(yī)療保障體系建設，進一步減輕參保人員個人負擔，著力提高統(tǒng)籌基金最高支付限額標準和醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金支付比例，增強差不多醫(yī)療保障水平。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，做到應保盡保。全面落實農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)政策，確保供養(yǎng)水平達到當?shù)卮迕衿骄钏?。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。建立農(nóng)村勞動力的職業(yè)培訓制度，加強農(nóng)民工培訓基地建設，整合職業(yè)培訓資源，構建以職業(yè)技術學校

52、、就業(yè)培訓中心為骨干，各類社會培訓機構、行政主管部門、企事業(yè)單位共同參與的市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級城鄉(xiāng)勞動力培訓體系，增強農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動技能和從業(yè)素養(yǎng)，提高農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入水平。做好農(nóng)民工就業(yè)服務工作，為農(nóng)民工提供免費的職業(yè)介紹、職業(yè)指導、職業(yè)培訓服務，不斷提高服務的針對性、有效性、有用性。維護農(nóng)民工合法權益，建立維權機制，規(guī)范用工合同，制造寬松的就業(yè)環(huán)境。2.以三個集中為重點，盡快啟動全面試點工作。（1）加快城鎮(zhèn)擴容步伐。在兩批國家級試點鎮(zhèn)和31個重點鎮(zhèn)中，選擇1020個鎮(zhèn)作為全市城鄉(xiāng)一體化試點鎮(zhèn)（每縣、市12個），集中試點23年，取得經(jīng)驗后在全市推廣。全市及各試點地區(qū)應抓

53、緊組建城鄉(xiāng)一體化領導小組，制定和落實具體的推進方案。對試點鎮(zhèn)給予綜合配套改革試驗權，給予土地試驗權，能夠“土地先占后補、資金先虧后贏、機制先試后改”；對人口規(guī)模較大和經(jīng)濟實力較強的試點鎮(zhèn)甚至能夠給予部分縣級經(jīng)濟社會治理權限。打破地域限制和行政壁壘，積極打造一批帶動能力較大、輻射力較強、各具特色的“工業(yè)強鎮(zhèn)”、“商貿(mào)大鎮(zhèn)”、“交通樞紐重鎮(zhèn)”、“旅游名鎮(zhèn)”、“文化古鎮(zhèn)”。（2）人口向城鎮(zhèn)集中。積極鼓舞有條件的農(nóng)民離土離鄉(xiāng)、舉家向城鎮(zhèn)遷移，鼓舞農(nóng)民打破區(qū)域界限，跨區(qū)域向城鎮(zhèn)集中。凡情愿向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民可選擇跨區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，向市域范圍內(nèi)任何一個城鎮(zhèn)遷移。進入城鎮(zhèn)新型社區(qū)集中居住的農(nóng)民可依據(jù)宅基地及

54、房屋置換城鎮(zhèn)住房，有條件的地點還可匹配一定面積的商業(yè)用房。自愿放棄原宅基地自行到城鎮(zhèn)購房入戶的，應給予其一次性貨幣補償，土地被正式征用時，再按征地補償政策給予補差。自愿并永久放棄土地承包經(jīng)營權的，還可申請再就業(yè)優(yōu)惠證，享受失地無業(yè)農(nóng)民再就業(yè)和社會保障優(yōu)惠政策。探究實行“兩放棄、一退出”（即放棄宅基地使用權、放棄土地承包經(jīng)營權，退出集體經(jīng)濟組織）的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移政策。（3）企業(yè)向園區(qū)集中。加強對工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位。加快建設雙城經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、新興工業(yè)園區(qū)、尚志經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、依蘭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、延壽同福工業(yè)園區(qū)、方正經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、木蘭縣開發(fā)區(qū)、通河縣工業(yè)小區(qū)、五常牛家工業(yè)園區(qū)、巴彥興隆

55、工業(yè)園區(qū)、賓西經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等11個重點工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)化應立足于進展勞動密集型與科技密集型相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，為人們制造更寬敞的就業(yè)空間，為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)提供更多的崗位，形成以節(jié)點城鎮(zhèn)為依托的特色工業(yè)園。（4）土地向規(guī)模經(jīng)營集中。采取政府補貼的方式，鼓舞農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式，將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和種田能手的農(nóng)戶。推動農(nóng)村宅基地置換，優(yōu)化現(xiàn)有土地資源的配置。制定各項優(yōu)惠政策，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)成片集中并在同一縣域范圍內(nèi)從事土地規(guī)模經(jīng)營開發(fā)，建立規(guī)模化、標準化原材料生產(chǎn)基地的，給予一次性獎勵；業(yè)主在其獲得使用權的土地上投資興建農(nóng)田水利基礎設施，修建直接

56、用于種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)、治理和服務的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設用地，免相關手續(xù)和收費；農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織從事種養(yǎng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)基礎設施建設，可納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目優(yōu)先支持，享受與民營企業(yè)同等的優(yōu)惠政策。3.以綜合配套改革為保證，建立和完善城鄉(xiāng)一體化支撐體系。（1）調(diào)整戶口遷移政策。農(nóng)民在中心城區(qū)，區(qū)（市、縣）城區(qū)，建制鎮(zhèn)同一住房連續(xù)居住1年以上的，可在實際居住地辦理常住戶口。全力解決農(nóng)民遷往城鎮(zhèn)后的就業(yè)、社保、醫(yī)保和子女上學等問題，使附著在戶口上的二元差不和利益關系逐步剝離。到2015年，全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記治理制度，實行城鄉(xiāng)戶口一元化登記治理。（2）推進財政和農(nóng)村信貸機制改革。建

57、立財權和事權相匹配、相統(tǒng)一的財政體制，完善和規(guī)范公開透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對財政困難區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，將部分市級固定收入劃分給區(qū)縣，逐步形成財力向農(nóng)村地區(qū)和基層傾斜的財政分配體系。完善政府支持方式，采取財政貼息、資金補助、稅收和貸款優(yōu)惠、提供政府擔保等方式，引導多種經(jīng)濟成分投資城鄉(xiāng)一體化建設，鼓舞和扶持各類工商企業(yè)進入農(nóng)村基礎設施建設、生態(tài)建設和各類開發(fā)性建設。在逐步建立政策性農(nóng)業(yè)信貸體系的基礎上，大力進展民間信貸。（3）強化農(nóng)村社會治理。堅持服務農(nóng)民、依靠農(nóng)民，完善農(nóng)村社會治理體制機制，加強農(nóng)村社區(qū)建設，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。健全黨和政府主導的維護農(nóng)民權益機制，拓寬農(nóng)村社情民意表達渠

58、道，做好農(nóng)村信訪工作，加強人民調(diào)解，及時排查化解矛盾糾紛。農(nóng)村寬敞干部要進村入戶做好下訪工作，切實把矛盾和問題解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)。深入開展平安創(chuàng)建活動，加強農(nóng)村政法工作，推進農(nóng)村警務建設，實行群防群治，搞好社會治安綜合治理。建立健全農(nóng)村應急治理體制，提高危機處置能力。預防和制止利用宗教、宗族勢力干預農(nóng)村公共事務，堅決取締邪教組織，嚴厲打擊黑惡勢力。4.以市場化為突破口，建立和完善城鄉(xiāng)一體化運營機制。（1）推動城鄉(xiāng)市場協(xié)同進展。加快市場設施和現(xiàn)代化物流體系建設，支持大中型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、重要商品儲備基地、農(nóng)產(chǎn)品集散地、糧食流通體系建設，完善市場流通體系。加強都市商業(yè)對農(nóng)村市場的輻射帶動作

59、用，推動專業(yè)市場、物流配送、倉儲式超市等新型流通業(yè)向農(nóng)村延伸，引導大型農(nóng)資企業(yè)進展連鎖經(jīng)營農(nóng)資、農(nóng)機、小商品、建材等市場，構建與農(nóng)村都市化、工業(yè)化進程相適應的經(jīng)營和物流配送，形成城鄉(xiāng)之間消費品、生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品雙向流淌、快捷順暢的流通網(wǎng)絡。（2）搭建城鄉(xiāng)一體的投融資平臺。以國有（集體）資產(chǎn)為載體，建立統(tǒng)一、高效的政府運作機制，采取優(yōu)惠的政策，營造良好、寬松的投資環(huán)境，多種方式借資和吸引外資，推進園區(qū)建設和城鄉(xiāng)一體化進展。成立農(nóng)村產(chǎn)權交易所，為林權、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村房屋產(chǎn)權、集體建設用地使用權、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權、農(nóng)村經(jīng)濟組織股權流轉(zhuǎn)、其他農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和投融資提供優(yōu)質(zhì)、高效的專業(yè)服務，推動農(nóng)

60、村產(chǎn)權的合理流淌、農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)、農(nóng)村資源的優(yōu)化配置。四、幾條具體建議1.成立專門的組織協(xié)調(diào)機構，建議設在市農(nóng)委，市發(fā)改委、市勞動和社會保障局、市財政局等執(zhí)行部門共同參與，負責所有城鄉(xiāng)一體化的調(diào)研、立法、解釋、組織協(xié)調(diào)和推進工作。2.制定完善哈爾濱城鄉(xiāng)一體化的立法體系。成都市推進城鄉(xiāng)一體化五年間出臺了100多項配套政策。我市相關部門也應盡早著手，邊啟動工作、邊研究制定政策法規(guī)。3.制定推進城鄉(xiāng)一體化的實施綱要、覆蓋整個市域的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃及市域控詳規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的指導原則、城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局和空間結(jié)構、布局特征，突出哈爾濱與周邊縣市關系，完善城鎮(zhèn)的布局體系。要具體明確每個鎮(zhèn)、每個村、