美國反壟斷政策演進對我國啟示彭偉輝

1、-. z美國反壟斷政策的演進及對我國的啟示 余東華 來源：?市長參考? 添加日期：09年05月12日 一、引言 美國是最早實行反壟斷政策的國家之一，是反壟斷法的發(fā)源地。美國反壟斷法由根底性法規(guī)(1890年的?爾曼法?、1914年的?克萊頓法?和?聯(lián)邦貿易委員會法?)和補充性法規(guī)(如1936年的?魯濱遜一帕特曼法?、1938年的?惠勒一利法?、1950年的?塞樂一凱弗勒爾法?、1976年的?哈特一斯科特一羅迪諾法?)等成文法及其判例所構成。這一系列旨在維護公平競爭和市場秩序的法律文件不僅被公認為是世界反壟斷法的鼻祖，而且在一定意義上開創(chuàng)了美國成文法的先河，奠定了反壟斷立法的成文法模式。然而，作為

2、反壟斷法發(fā)源地的美國，經濟學界包括美聯(lián)儲等管理部門卻開場對反壟斷政策進展反思并提出批評，加里貝克、米爾頓弗里德曼等知名經濟學家對美國一百年來的反壟斷立法尤其是司法實踐持嚴厲的批評甚至否認態(tài)度。美聯(lián)儲前任主席艾倫格林斯也曾如此評價美國的反壟斷制度：“反壟斷領域充滿了混亂、自相矛盾和司法上的吹毛求疵，我不得不說，整個反壟斷制度都需要予以徹底檢討。曾被譽為“經濟憲法、“自由企業(yè)大憲章的反壟斷法，為何在現(xiàn)階段遭致如此之多的非議?是美國的反壟斷政策已經不合時宜，還是這些經濟學家們故弄玄虛?本文將對一百多年來的美國反壟斷政策及其實踐的演進歷程進展簡要回憶，探討美國反壟斷政策的價值目標、判定原則和理論根底的

3、演變，并從中得出一些對于我國制定和實施反壟斷政策具有借鑒意義的結論和啟示。 二、美國反壟斷政策的演進歷程 19世紀下半葉，美國資本主義自由競爭開展到了頂峰，資本集中速度加快，壟斷組織大量形成并嚴重威脅著中小企業(yè)的生存，壟斷行為引起公眾的反感和恐懼。為了防止因個別壟斷資本的過分膨脹及濫用支配市場的優(yōu)勢地位而激化資本主義時期的各種根本矛盾，從而危害資本主義制度，同時為了通過排除壟斷、不正當的交易限制和不公平的貿易行為而維護公平競爭以保持資本主義經濟競爭的有效性和充分活力，美國國會在1890年通過了第一部反壟斷法，即?爾曼法?。以此為標志性起點，反壟斷在美國已經有110多年的歷史。按照反壟斷經濟學的

4、理論觀點與反壟斷實踐之間互動的關系，可以將美國反壟斷政策的演進歷程分為以下五個階段： 118901913年，實施反壟斷政策的早期階段 在?爾曼法?通過以后相當長的一段時間，壟斷組織的開展仍然很快，而反壟斷的案件卻很少，該法幾乎沒有產生實質性影響，也沒有得到有效的執(zhí)行。局部原因在于該法的語言過于簡單，條文規(guī)定過于原則化，法律解釋伸縮性較大，在實際中缺乏可操作性。進入20世紀初期，西奧多羅斯?？偨y(tǒng)(黨，任職時間是190l一1909年)和威廉塔夫脫總統(tǒng)(黨，任職時間是19091913年)比擬認真地執(zhí)行了反壟斷法，使得反壟斷的根本程序和審判框架逐步形成。 219141935年，反壟斷政策體系化階段 在

5、總結?爾曼法?實施經歷的根底上，1914年美國國會公布了?克萊頓法?和?聯(lián)邦貿易委員會法?，這兩部法律的公布標志著美國反壟斷的法律制度根本形成。?克萊頓法?和?聯(lián)邦貿易委員會法?列舉了一系列限制競爭的商業(yè)行為，使得反壟斷政策得以進一步開展并具有一定的可操作性。1914年依據?聯(lián)邦貿易委員會法?成立了專門的反壟斷執(zhí)行機構聯(lián)邦貿易委員會(FTC)，它與1903年成立的司法部反壟斷局(I)OJ)一起，成為美國反壟斷政策的實施組織。至此，美國的反壟斷政策體系初步形成。 319361972年，反壟斷力度逐步加大的階段 這一時期，美國國會針對反壟斷實踐中出現(xiàn)的新問題，加強了對反壟斷法的完善和補充，出臺了一

6、系列的單行法規(guī)、指南和判例等輔助性法規(guī)，形成了一套比擬完備的反壟斷政策體系。同時，經濟理論及其分析方法在反壟斷的判決中起著越來越重要的作用，經濟學分析逐漸替代了原先的法律傳統(tǒng)標準。特別是20世紀30_40年代出現(xiàn)的哈佛學派對美國反壟斷政策產生了較大影響，其構造主義主使得美國政府加大了反壟斷的力度，擴大了反壟斷政策的適用圍。在20世紀50年代，美國出現(xiàn)了新一輪的反壟斷高潮，尤其是在黨執(zhí)政期間，政府加大了反壟斷力度，擴大了反壟斷政策的適用圍。 419731991年，反壟斷政策逐步放松的階段 20世紀70年代，芝加哥學派逐漸取代了哈佛學派，成為影響政府決策的主流經濟理論。受芝加哥學派等新自由主義經濟

7、學的影響，美國政府開場審慎對待反壟斷政策，并逐步消除反壟斷政策中的教條主義傾向，更加關注壟斷行為對經濟效率的影響。與此同時，美國政府開場實行對私人企業(yè)放松管制的政策，對企業(yè)兼并行為的控制明顯放松，使得美國出現(xiàn)了新一輪的兼并浪潮。 51992年以后，反壟斷政策實施彈性進一步加大的階段 隨著新經濟現(xiàn)象的出現(xiàn)、經濟全球化趨勢的加快和美國所處的國際競爭環(huán)境的變化，美國的反壟斷政策的彈性進一步加大，對大企業(yè)的反壟斷制裁更加慎重。20世紀90年代以來，在國際上實施反壟斷政策國家的數量明顯增加的同時，美國國卻出現(xiàn)了反對反壟斷政策的呼聲。隨著美國企業(yè)在國際市場上競爭能力的下降，一局部代表大企業(yè)利益的經濟學家認

8、為，企業(yè)在國際市場的競爭力取決于是否擁有新技術、能否開發(fā)新產品，而開拓新技術需要巨額資金，只有實力雄厚的大公司才能擁有數量可觀的資金。為了保護企業(yè)創(chuàng)新的積極性、保持美國大企業(yè)在國際競爭中的優(yōu)勢地位，就應反對反壟斷政策。 三、美國反壟斷政策價值目標的演變 從歷史的角度看，美國反壟斷政策目標經歷了從保護經濟自由、時機均等和消費者利益到保護中小企業(yè)的合理競爭再到維護經濟效率這一變化過程。美國反壟斷政策目標演變的根本動力是美國社會經濟條件和國際環(huán)境的變化，經濟學各種理論在這一演變中扮演了積極的促進角色。美國反壟斷政策價值目標的演變可以分為三大階段： 1第一階段，19世紀末至20世紀30年代 在這一階段

9、，反壟斷政策所追求的價值目標主要是保護競爭者的平等地位和經濟自由，以圖穩(wěn)固其政治的經濟根底。19世紀末20世紀初期，壟斷組織超強的經濟實力不僅嚴重損害了廣闊消費者和中小企業(yè)的利益，使社會矛盾激化，破壞了美國公平自由的經濟觀念，威脅到美國經濟賴以存在的根底，而且壟斷組織插手政治，通過贊助或行賄等手段，扶植和拉攏代表壟斷組織利益的代言人，威脅到政府的穩(wěn)定。反壟斷不僅成了美國多數民眾的呼聲，政府為了維持自由競爭的經濟秩序、穩(wěn)同政府的根底、穩(wěn)定社會，也參加到反壟斷的行列中。在這種背景下，保護經濟自由、財產平安等自然權利，保護競爭過程，使自由交換免受人為的干擾，實現(xiàn)最大限度的個人商業(yè)時機、經濟效率、國家

10、繁榮、政治與社會和諧，成為引導?爾曼法?登臺的主旋律，也是制定?克萊頓法?和?聯(lián)邦貿易委員會法?的初衷。所以說，反壟斷法在美國產生之初，其主要政策目標是保護競爭者和消費者的平等地位和經濟自由，穩(wěn)固美國式政治的社會經濟根底，創(chuàng)造一個有助于維護的政治和社會制度的環(huán)境。 2第二階段，20世紀40年代至60年代末期 在此階段，推行并維護競爭成為反壟斷法的價值目標。?爾曼法?公布后并未得到認真的執(zhí)行，被稱為“沒有牙齒的怪物，一方面是由于?爾曼法?的條文過于籠統(tǒng)，更主要的是?爾曼法?出臺的政治意義重于經濟意義，它更注重從價值趨向上表達經濟的自由、和完全競爭，而是否實際上促進了競爭卻并不是其關注的重心。但由

11、于受20世紀30年代經濟危機、凱恩斯主義經濟學和哈佛學派“構造一行為一績效理論的影響，美國反壟斷法的價值目標漸漸發(fā)生了變化，反壟斷政策試圖通過控制市場構造來到達遏制壟斷、保護競爭的目的，維護競爭機制成為其核心價值。這一價值目標既表達在反壟斷的司法實踐中，也表達在這一時期出臺的一系列單行法規(guī)、指南和判例等輔助性法規(guī)中。 3第三階段，20世紀70年代以來 在這個階段，提高經濟效益、追求資源的有效利用成為美國反壟斷法的價值目標。20世紀70年代以來，美國經濟的國際競爭力有所削弱，面對來自日本、歐共體國家的挑戰(zhàn)和世界經濟一體化、新技術革命的影響，美國反壟斷政策的價值目標做出了相應的調整，經濟效率成為美

12、國反壟斷法的首要價值目標。同時，芝加哥學派取代哈佛學派成為影響政府決策的主流經濟理論，對美國反壟斷政策價值目標的演變也產生了較大影響。1981年，負責反壟斷事務的美國司法部副部長威廉巴克斯特爾曾宣布“反壟斷的惟一目標就是經濟效率。 四、美國反壟斷政策中判定原則的演進 在美國反壟斷法的實踐中，最高法院確立了兩項判定原則，即本身原則和合理原則。本身原則的根本含義是：*些損害競爭的行為已被司法判例確定為本身就是的，無需通過對其他因素的考察去判斷，如固定價格、限制產量或劃分市場的協(xié)議以及聯(lián)合抵抗等行為，都被司法判例確定為本身行為。這些行為對競爭的損害作用是很明確的，一般不會因其他因素的影響而有實質性的

13、變化，所以無需加以證明。合理原則要求對于*些對競爭限制比擬模糊的行為是否構成行為，必須在慎重考察企業(yè)行為的意圖、行為方式及行為后果等因素后，才能做出判斷：只有企業(yè)存在謀求壟斷的意圖，并通過不屬于“經濟開展的正常方式實現(xiàn)了目的，造成了對競爭的實質性限制的情況下，其行為才構成，否則就是合理的行為。本身原則簡單明了、可操作性強，表達了反壟斷法的嚴格性；合理原則表達了反壟斷法的靈活性，給法官的判決提供了較大的自由發(fā)揮的空間。 1897年審理“泛密里運價協(xié)會案時，司法部認為，不管價格合理與否，固定價格本身必然極限制成員的競爭自由，違反了?爾曼法?，根本不必進展經濟分析，僅僅根據性質即可判定其。這是第一次

14、表達本身原則的思想。在1940年“美國政府訴索科一維科姆案中，法院正式采用了本身原則這一術語。 “泛密里運價協(xié)會案的判定過程中，懷特法官認為，對?爾曼法?第1條中的“任何二字不必作機械的理解，?爾曼法?只制止那些不合理的限制，泛密里運價協(xié)會的固定價格協(xié)議是否違反?爾曼法?，還需要進展合理性分析。這是首次提出合理原則的思想，但未能得到最高法院的采納。1911年審理“美國標準石油公司案時，合理原則才成為判定原則；在1918年“芝加哥貿易協(xié)會訴美國案中，法院進一步明確了合理原則的容。美國反壟斷的判定原則是在不斷調整變化的，不但合理原則的標準在調整，本身原則也并非一成不變。在20世紀70年代末以前，美

15、國反壟斷法適用原則一直在本身原則和合理原則之間動搖不定?？偟膩碚f，本身原則和合理原則在絕大多數時間是并存的，但在適用上卻不時有所側重，要么適用簡單易行的本身原則，要么適用繁瑣復雜的合理原則：1890一1913年以本身原則為主導；19141935年以合理原則為主導；1936一1972年，以構造主義為根底，本身原則又開場占據上風。20世紀70年代末以后，反壟斷法適用開場趨于寬松，本身原則的適用圍有所減少，靈活的合理原則適用增多，并且在反壟斷政策的實施中，法院開場不再明確區(qū)分這兩個原則，而是同時考慮這兩個原則，逐步實現(xiàn)了由二元判定模式向一元序列判定模式的轉變。 美國反壟斷判定原則雖然在實踐中不斷發(fā)生

16、調整，具體案件的處理也各不一樣，但其維護有效競爭、追求社會整體利益的根本目標卻貫穿始終，并遵循了以下主要原則：(1)反壟斷的目的是保護市場的有效競爭性和消費者的利益；(2)判斷壟斷的標準不是以企業(yè)規(guī)模大小來決定的，關鍵要看是否濫用了市場力量；(3)在執(zhí)行反壟斷法時，美國政府還是以國家利益為重，為了提高美國企業(yè)在全球的競爭力，充分考慮大型企業(yè)的重組和并購行為對整個國民經濟的影響。 五、美國反壟斷政策理論根底的演進 反壟斷既是一個法律問題，也是一個經濟問題；反壟斷政策的演進既是適應司法實踐和環(huán)境變化的需要，同時也深受經濟學理論的影響。影響美國反壟斷政策的主流經濟學理論主要包括新古典競爭理論和哈佛學

17、派、芝加哥學派、新產業(yè)組織學派的產業(yè)組織理論等。 1新古典競爭理論及其反壟斷主 在以馬歇爾(AMarshall)為代表的新古典經濟學根本理論中，競爭是其理論體系的基石。該理論認為，只有在競爭的根底上，市場機制才能充分運轉，市場才能充分發(fā)揮作用。壟斷一直是作為競爭的對立物而被賦予否認意義。新古典競爭理論認為，壟斷會導致資源配置的低效率和社會福利的“無謂損失(Deadweight Loss)，壓制競爭功能的發(fā)揮，影響市場機制的運轉，因而壟斷是一個應該被反對和控制的事物。美國早期的反壟斷政策正是在新古典競爭理論的影響下制定和修改的，并且新古典競爭理論崇尚自由競爭的反壟斷主一直影響著美國反壟斷政策的演

18、進。 2哈佛學派及其反壟斷主 20世紀30-40年代，以美國哈佛大學經濟學家梅森(EMason)及其學生貝恩(JBain)為代表的哈佛學派運用構造(Structure)一行為(onduct)一績效(17erformance)分析框架(簡稱SCP式)，分析了市場構造、企業(yè)行為和市場績效之間的因果制約關系，認為市場構造可以解釋或決定企業(yè)在市場上的特定行為，而市場績效又往往是企業(yè)行為作用的結果，寡占的市場構造會產生寡占的市場行為，進而導致不良的市場績效，特別是資源配置的非效率。因此，該學派主反壟斷政策首先應著眼于形成和維護有效競爭的市場構造，并對經濟生活中的壟斷和寡占采取規(guī)制政策，這樣才有利于取得更

19、高的經濟效率。由于哈佛學派將控制市場中企業(yè)數量的多寡即市場構造規(guī)制作為分析重點，所以被稱為“構造主義者。哈佛學派的這種構造主義主對二戰(zhàn)后美國反壟斷政策的實施和強化產生了重大影響。 3芝加哥學派及其反壟斷主 20世紀70年代，以斯蒂格勒(JStigler)、德姆塞茨(HDemsetz)為代表的芝加哥學派開場影響美國反壟斷政策并成為占據主導地位的經濟學分析理論。芝加哥學派認為，現(xiàn)實經濟生活中并不存在哈佛學派所說的那種嚴重的壟斷問題，生產日益集中在大企業(yè)手中有利于提高規(guī)模經濟效益和生產效率，大公司的高利潤完全可能是經營活動高效率的結果，而與市場壟斷行為無關。芝加哥學派反對哈佛學派所主的對長期存在的過

20、度集中的大企業(yè)采取分割政策和實行嚴格兼并控制的做法，主放松反壟斷管制，以經濟效率作為反壟斷立法的目的和反壟斷的標準，反壟斷政策的重點應是對企業(yè)的市場行為進展干預，其中主要是對企業(yè)間價格協(xié)調行為和分配市場的串謀行為實行制止和控制，因為這些行為限制產出而未能提高生產效率，從而損害了消費者的利益。因此，芝加哥學派也被稱為“行為主義者。受芝加哥學派的影響，美國在20世紀70年代之后逐漸明確了反壟斷的核心目標是經濟效率。到20世紀80年代初里根政府執(zhí)政時期，芝加哥學派已取代哈佛學派成為美國反壟斷政策的主流理論。4新產業(yè)組織學派及其反壟斷主 20世紀70_80年代，針對哈佛學派sCP式的缺陷，以斯賓塞(A

21、Spence)、薩洛普(SSalop)、迪克西特(ADi*it)蒂羅爾(JTimle)為代表的經濟學家，利用現(xiàn)代微觀經濟學的最新成果，對傳統(tǒng)產業(yè)組織理論進展了全方位的改造，形成了新產業(yè)組織理論。新產業(yè)組織學派突破了傳統(tǒng)產業(yè)組織理論的分析式，建立了雙向、動態(tài)的研究框架，重視不完全信息條件下市場行為的研究，并在此根底上對具體的產業(yè)組織問題進展了探索，產生了一系列新的理論研究成果，其中最具代表性的是可競爭市場理論、策略性行為理論、產品差異化理論和不確定性理論，這些理論為反壟斷政策提供了更科學的經濟分析根底。新產業(yè)組織學派認為，壟斷構造不一定導致壟斷行為，從而也就不一定損害消費者利益。因此，反壟斷實施

22、機構應把調查重點從商業(yè)行為的構造效應轉移到商業(yè)行為對經濟效益和消費者利益的影響上，這就增加了反壟斷的難度，反壟斷的程序也變得更加繁瑣。20世紀80年代以來，在新產業(yè)組織學派的影響下，美國反壟斷政策的目標有了潛移默化的變化，主要目標取向由過去的保護消費者利益，逐漸轉移到提高市場效率(包括靜態(tài)效率和動態(tài)效率)，在效率優(yōu)先的前提下兼顧保護消費者利益。按照可競爭市場理論，只要市場是可競爭的，少數幾家大企業(yè)縱向或橫向兼并，并不損害市場效率和消費者利益，政府的競爭政策應該重視是否存在充分的潛在競爭壓力，而不必匆忙進展反壟斷起訴。確保潛在競爭壓力存在的關鍵是要盡可能降低漂浮本錢，因而該學派主一方面積極研究能

23、夠減少漂浮本錢的新技術和新工藝，另一方面要排除一切人為的不必要的進入和退出壁壘。新產業(yè)組織學派的這一政策主對近20年來英、美等西方國家的反壟斷政策的放松產生了一定的影響。 六、結論與啟示 美國反壟斷政策110多年來的演進歷程說明，“常中有變、變中有常是美國反壟斷政策的鮮明特點。美國反壟斷政策的實施與經濟政策的執(zhí)行密切相關，也與是黨執(zhí)政還是黨執(zhí)政有很大關系，黨對反壟斷法的執(zhí)行相對嚴格，黨則比擬寬松。美國反壟斷政策價值目標經歷了一個由政治目標為主到經濟目標為主、再到走向突出經濟效率目標的演變過程。這一演變的根本動力是美國社會經濟條件和國際環(huán)境的變化，經濟學各種理論在這一演變中也扮演了積極的促進角色

24、。隨著經濟全球化步伐的加快、新經濟現(xiàn)象的開展和新自由主義經濟學的興起，為了突出國家利益、保護競爭和創(chuàng)新、提高經濟效率、增強本國企業(yè)國際競爭力，美國反壟斷政策逐漸放松了對壟斷的規(guī)制力度，反壟斷政策實施的彈性進一步加大。隨著美國反壟斷政策目標的變化，反壟斷政策的控制重點也在不斷發(fā)生變化，出現(xiàn)了“控制行為控制構造與行為控制構造控制行為的演進軌跡。在現(xiàn)有的法規(guī)框架下，在政府意志和有關經濟理論的影響下，美國的反壟斷政策將繼續(xù)趨于寬松，而經濟分析和合理原則也將繼續(xù)作為主導性的法庭裁定方法，進一步發(fā)揮其在保護創(chuàng)新與促進效率提高上的作用。應該說，美國反壟斷政策在美國經濟開展中起到了不可替代的作用，新自由主義經

25、濟學家們將美國國際競爭力的下降歸咎于反壟斷政策的實施，既不客觀，也有失公允。 回憶和反思美國反壟斷政策的演進歷程，對我國制定和實施反壟斷政策具有一定的借鑒意義和啟示作用。 1反壟斷政策的價值目標是保護公平競爭和社會整體效益，實現(xiàn)實質公平 從一個多世紀的反壟斷歷史來看，反壟斷政策通過實施原則的變遷，在反壟斷司法實踐中，一方面高舉反對壟斷、維護競爭的旗幟，另一方面也促進了經濟規(guī)模的擴大和效率的提高。所以說，保護社會整體效益是反壟斷政策的核心價值目標。在轉型時期，我國的反壟斷政策的價值目標應在堅持核心價值目標的根底上保持一定的多元性，既要保護公平競爭，形成良好的市場環(huán)境，又要追求資源的有效利用，提高經濟效率，實現(xiàn)實質公平。在經濟和體制轉型的不同階段，反壟斷政策的價值目標應有所偏重：在轉型前期，由于行政性壟斷行為的廣泛存在，反壟斷的主要目標應偏重于打破行政壟斷和其他限制競爭的行為，保護公平競爭，形成良好的市場競爭環(huán)境和全國統(tǒng)一大市場；在轉型后期，追求資源的有效利用，提高經濟效率，增強產業(yè)國際競爭力，應是反壟斷政策的主要目標。反壟斷政策所追求的實質公平是指：通過對壟斷和限制競爭行為的規(guī)制，從而維護正常的競爭秩序，保護消費者的利益，保護中小企業(yè)生存和開展的權利，實現(xiàn)社會整體效率的最大化，實現(xiàn)社會財富最大化。 2反壟斷的判定原則的選擇要區(qū)分經濟性