清代文官制度

1、清代文官制度緒 論中國古代文官制度之沿革清代文官制度的階段性發(fā)展清朝文官制度的主要合理因素和弊端1 中外學(xué)者都承認(rèn)，中國古代文官制度體系完整，內(nèi)容豐富，規(guī)范詳備，因此，它不僅對(duì)中國古代社會(huì)起到過巨大的作用，而且對(duì)世界近現(xiàn)代文官制度也產(chǎn)生了重要的影響。譬如，孫中山說：“現(xiàn)在各國的考試制度，差不多都是學(xué)英國的。窮流溯源，英國的考試制度，原來是從我們中國學(xué)過去的”。確實(shí)，英國、美國的文官制度都深受中國古代文官制度的影響。 緒論2 在1570-1870年的300年間，英國倫敦用英文出版的有關(guān)中國官吏制度和政治制度的書籍達(dá)70多種。其中文官考試制度、中國札記、中國的歷史與現(xiàn)狀等書都極力稱贊中國的文官制度

2、，并力主英國政府仿行。英國的外交使節(jié)們還在1793年和1861年以及以后時(shí)期，多次來北京考察中國科舉考試的地點(diǎn)（今中國社科院地址）。 緒論3 1868年5月14日，美國羅得島州議員托馬斯詹科斯在向國會(huì)提出的報(bào)告書中，有一章專門論述中國的管理制度，要求以此為借鑒，改革官員錄用辦法。1983年，聯(lián)合國在我國舉辦文官制度講習(xí)班，應(yīng)邀前來授課的時(shí)任美國人士總署署長的艾倫坎貝爾表示：“當(dāng)我接受聯(lián)合國的邀請(qǐng)來中國向諸位講關(guān)于文官制度的時(shí)候，我感到非常驚訝。因?yàn)樵谖覀兾鞣剿械恼螌W(xué)教科書中，當(dāng)談到文官制度的時(shí)候，都把文官制度的創(chuàng)造者歸于中國”。 緒論4 中國古代文官制度堪稱中國古代法律文化中的一支奇葩。而

3、作為中國古代文官制度的總結(jié)和集大成者，便是清朝的文官制度。緒論5第一章 中國古代文官制度之沿革6 “文官”一詞，作為較通用的法律術(shù)語，是在近現(xiàn)代資本主義國家出現(xiàn)的。但是，文官的確切含義和范圍，在資本主義國家中也很不相同。如果根據(jù)其最一般的特征界定，那么，文官便是指武職人員以外的國家公務(wù)人員。 中國古代雖然不常用“文官”一詞，但接近于近現(xiàn)代文官內(nèi)涵的稱謂和制度是存在的，其稱謂如“文官”、“文職”、“文選”、“文階”等等。所以，許多中外學(xué)者都承認(rèn)中國古代存在文官制度。 不過，在中國古代實(shí)踐中，文官的確定較為復(fù)雜。官員在資、階與其職任常常分離，文職出身者任武職、武職出身者任文職屢見不鮮。所以，確定“

4、文官”范疇，不僅要看其出身，更要依其實(shí)際職任。中國古代文官制度之沿革7 根據(jù)文官的一般含義，結(jié)合中國古代的實(shí)際，可以將中國古代文官制度界定為文職官員的管理制度。其內(nèi)容主要包括文職官員的選拔、任用、權(quán)利義務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)和處分、考績、監(jiān)察、休致等。 縱觀世界文官制度發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)這樣一條規(guī)律，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，文明程度的不斷提高，文官及其文官制度的作用也越來越重要。這條規(guī)律同樣體現(xiàn)在中國古代文官制度的發(fā)展過程中。中國古代文官制度之沿革8 在夏、商、周時(shí)代，宗法制度支配著政治生活，家國一體，親貴合一，政治上的“尊尊”關(guān)系決定于血緣上的“親親”關(guān)系，各級(jí)貴族實(shí)行世襲?？梢哉f，夏、商、周時(shí)代的“官吏”制

5、度基本上都寓于宗法原則指導(dǎo)下的“封建制”和世卿世祿之中，那時(shí)還不可能產(chǎn)生文官制度。 戰(zhàn)國時(shí)期，隨著宗法制度的減弱，宗法逐漸不適用于各級(jí)官員的產(chǎn)生和繼承，取而代之的是官僚政治，并且有了最初的文武分職丞相為文職之長，將軍為武職之長。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)官員的選授、任用、俸祿、考績等制度便自然而然地逐漸產(chǎn)生。戰(zhàn)國時(shí)代是中國古代文官制度的萌芽和產(chǎn)生時(shí)期。中國古代文官制度之沿革9 秦朝為了鞏固中央集權(quán)，進(jìn)一步建立和健全官僚制度，全面推行郡縣制，為文官制度的建立提供了更好的條件。 秦朝已制定了許多有關(guān)文官制度的法律，如關(guān)于任用官吏的除吏律、置吏律、除弟子律，關(guān)于官吏職責(zé)的司空律、尉雜律，關(guān)于公文程式的行書律，

6、關(guān)于官吏考績的課律等等，還開始建立官吏監(jiān)察制度。中國古代文官制度之沿革10 漢朝大量承用秦律，同時(shí)又加以發(fā)展，如進(jìn)一步完善考核官吏的“上計(jì)” （地方守相向朝廷申報(bào)一歲治狀的制度。漢代，郡國守相于歲終遣吏赴京師上計(jì)。漢律中有上計(jì)律，是處置上計(jì)事務(wù)的專門律條。西漢時(shí)從郡中派到中央去上計(jì)的人為丞或長史東漢時(shí)有專職的上計(jì)掾史。）制度。 強(qiáng)化監(jiān)察職能，以察舉（漢代選官制度。始于武帝時(shí)，由丞相、列侯、刺史、守相等推舉，經(jīng)過考核合格即任以官職，主要科目有孝廉、賢良文學(xué)、秀才等。是士大夫仕進(jìn)的主要途徑）、征辟（所謂“征辟”制，也可以分為“征”和“辟”兩類。朝廷特征士人，為“征召”。 長官自行辟除士人，為“辟除

7、”）等選授官員，尤其是首開先端，以儒學(xué)作為選官的標(biāo)準(zhǔn)，將儒學(xué)與仕途相結(jié)合，從而確立了儒學(xué)在中國古代文官制度中的主宰地位。秦漢是中國古代文官制度的奠基時(shí)期。 中國古代文官制度之沿革11 魏晉南北朝時(shí)期，社會(huì)長期處于分裂對(duì)峙狀態(tài)，戰(zhàn)亂不斷，各朝政權(quán)迫于形勢(shì)，不得不尚武而輕文。同時(shí)，門閥勢(shì)力不斷發(fā)展，支配著社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)。這些原因?qū)е铝宋墓僦贫葲]有得到順利的發(fā)展。 這一時(shí)期文官制度方面最有特色的內(nèi)容是九品中正選官制（先在各郡設(shè)置中正，稍后又在各州設(shè)置大中正。州郡中正只能由本地人充當(dāng)，且多由現(xiàn)任中央官員兼任。任中正者本身一般是九品中的二品即上品。中正的職權(quán)主要是評(píng)議人物，其標(biāo)準(zhǔn)有三：家世道德才能。中正

8、根據(jù)家世才德的評(píng)論，對(duì)人物作出高下的品定，稱為“品”。品共分為九等，即上上上中上下中上中中中下下上下中下下。但類別卻只有二，即上品和下品。一品無人能得，形同虛設(shè)，故二品實(shí)為最高品。而獲得二品者幾乎全部是門閥世族，故門閥世族就完全把持了官吏選拔之權(quán)。）。中國古代文官制度之沿革12 于是在中正品第過程中，才德標(biāo)準(zhǔn)逐漸被忽視，家世則越來越重要，甚至成為唯一的標(biāo)準(zhǔn)，到西晉時(shí)終于形成了“上品無寒門，下品無勢(shì)族”的局面。 九品中正制反映了門閥勢(shì)族的利益和要求，但就選官的程序而言，較兩漢的察舉和征辟有了明顯的進(jìn)步，對(duì)以后的科舉制有一定的影響。另外，這一時(shí)期的考課立法和違職律對(duì)后世也產(chǎn)生了影響。 經(jīng)過一千多年

9、的發(fā)展，中國古代文官制度在隋唐終于獲得了較為完備的形態(tài)。中國古代文官制度之沿革13 在唐朝，文職和武職已明顯分開，吏部掌文選，兵部掌武選，文職和武職的官吏各有相應(yīng)的法律。在唐代法律體系中，行政立法（包括文官制度）的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了刑事立法。唐六典說：“凡文法之名有四：一曰律，二曰令，三曰格，四曰式。”“凡律以正刑定罪，令以設(shè)范立制，格以禁違止邪，式以軌物程事?！甭墒桥凶锪啃痰囊罁?jù),令是制度、規(guī)章的條文,格是用來防止奸邪的禁令,式是各種章程細(xì)則。 從四種法律形式的內(nèi)容看，令完全是行政法律，格和式絕大部分是行政法律。唐六典則是全面地記載了唐朝行政立法的內(nèi)容。從唐朝令、格、式和唐六典的內(nèi)容可以看到，有

10、關(guān)文官制度的各個(gè)方面，如選拔、任用、職責(zé)、品秩待遇、考核、監(jiān)督等，都已制定了詳備的規(guī)范，它們對(duì)以后歷代王朝起到了中藥的示范作用。特別是隋唐確立的科舉選官制，作為中國古代文官制度的基石，更是產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響。中國古代文官制度之沿革14 宋元明清是中國封建社會(huì)的后期，文官制度也進(jìn)入了最后的發(fā)展時(shí)期。 從宋朝開始，國家政治生活中出現(xiàn)了一個(gè)顯著特點(diǎn)，即重文輕武，揚(yáng)文臣之權(quán)，抑將領(lǐng)之權(quán)。這是因?yàn)榻y(tǒng)治者從歷代治亂興衰的實(shí)踐中越來越清楚地認(rèn)識(shí)到，對(duì)君權(quán)和朝廷構(gòu)成最大威脅的是那些擁有千軍萬馬的將領(lǐng)，所以，打天下時(shí)要靠他們，一旦奪取天下，就要削其強(qiáng)權(quán)，收其精兵。宋太祖趙匡胤采納趙普的建議，“杯酒釋兵權(quán)”，

11、以高官厚祿剝奪了石守信、高懷德等將領(lǐng)的兵權(quán)。 中國古代文官制度之沿革15 明朝對(duì)宋朝的這種做法心領(lǐng)神會(huì)，并且加以發(fā)展?！胺沁M(jìn)士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣”。（皇帝的文學(xué)侍從官，翰林院從唐朝起開始設(shè)立，始為供職具有藝能人士的機(jī)構(gòu)，但自唐玄宗后演變成了專門起草機(jī)密詔制的重要機(jī)構(gòu)，院里任職的人稱為翰林學(xué)士。明、清改從進(jìn)士中選拔。）明代將領(lǐng)外出打仗，必派監(jiān)軍，甚至以太監(jiān)充任。 清朝更是繼承這種傳統(tǒng)，公開以“文治”自居。 在上述思想的指導(dǎo)下，宋元明清的文官制度得到了新的發(fā)展。 宋明清三朝的文官制度都以唐朝為宗，在直接承用前朝文官制度的基礎(chǔ)上予以改進(jìn)和發(fā)展。中國古代文官制度之沿革16 宋朝對(duì)科舉的科目、類型

12、、內(nèi)容和方法都作了改革，對(duì)文官的任用也有新的規(guī)定，以“磨勘”（審官院和考課院考核官吏之制）為核心，使文官考績更加嚴(yán)密。（磨勘是古代政府通過勘察官員政績，任命和使用官員的一種考核方式。大意是說，凡有功或有政績者，經(jīng)過相關(guān)部門的考核，送交報(bào)批，才能得以升遷。） 明朝對(duì)科舉科目、內(nèi)容、形式又都作了改革，形成了封建社會(huì)末期的科舉制度。對(duì)文官任用的方式和程序、文官的權(quán)利和義務(wù)（尤其是設(shè)立奸黨罪等新內(nèi)容）、文官的監(jiān)察等多有新的規(guī)定，建立了以“考滿”、（任期滿后的考核）“考察”（京官一般6年，外官一般3年）為主要內(nèi)容的新的考績制度。中國古代文官制度之沿革17 清朝承用明制，又根據(jù)自身的特點(diǎn)和情況加以改進(jìn)，建

13、立了中國古代最完備的文官制度。 清朝為什么特別重視文官制度？ 清朝從立國之初，就確立了“文治”國策。順治七年，清世祖諭禮部曰：“帝王敷治，文教為先”。清朝進(jìn)一步發(fā)展和實(shí)施了宋以來重文輕武的政策。雖然由于照顧滿員的需要，清朝不像明朝那樣“非進(jìn)士不入翰林，非翰林不入內(nèi)閣”，但翰林之職仍大多授予文進(jìn)士，尤其是進(jìn)士被選為“庶吉士”者（是中國明、清兩朝時(shí)翰林院內(nèi)的短期職位。由科舉進(jìn)士中選擇有潛質(zhì)者擔(dān)任，目的是讓他們可以先在翰林院內(nèi)學(xué)習(xí)，之后再授各種官職。）更是受到朝廷的青睞，“有清一代，宰輔多由此選”。 中國古代文官制度之沿革18 清制，中央和地方的主要行政長官均為文官，兵部尚書、侍郎以及各省總督、巡撫

14、，雖然有軍事職責(zé)，但亦為文官。征戰(zhàn)時(shí)受命大將軍的重臣也多為文官。清朝有關(guān)文官的法律十分繁多，讀不勝讀，而有關(guān)武官的法律卻十分稀少，極為疏簡。 何以如此，其原因當(dāng)然首先是與趙匡胤的動(dòng)機(jī)一樣，以此達(dá)到鞏固君權(quán)的目的。但是除此之外，還有其特殊的原因： 清朝統(tǒng)治者自入關(guān)以后，始終懷有深深的憂患意識(shí)。產(chǎn)生這種憂患意識(shí)的原因主要來自兩個(gè)方面。 中國古代文官制度之沿革19 一是滿人長于武技而短于文治。本來，“馬上得天下而不能守天下”就是一條普遍的治國經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)泱泱中華，不得不將起射勇武之術(shù)化于深厚的漢族文化之中。早在天聰三年（1629），皇太極就清楚地預(yù)見到了這一點(diǎn)，他在一道上諭中說：“朕思自古及今，俱文武

15、并用，以武威克敵，以文教治世?！边@說明最高統(tǒng)治者意識(shí)到“文治“的重要。 二是滿清以少數(shù)民族入主中國，為了緩和民族矛盾，并使其政權(quán)得到漢人的認(rèn)同，特別需要利用漢族文化，利用漢族知識(shí)分子，以漢治漢。他們認(rèn)識(shí)到，治天下必得民心，而得民心必得士心。中國古代文官制度之沿革20 為了拉攏漢族文人和官吏，滿清統(tǒng)治者采取了一系列懷柔措施。他們禮葬崇禎皇帝，又給其造陵墓，令天下官民服喪三日。他們照舊錄用原明朝各衙門官員，并準(zhǔn)許他們薦舉他人為官。他們承認(rèn)明朝的舉人，秀才，允許他們參加選官考試。特別是他們十分重視科舉考試，在入關(guān)之前就開始科舉取士。這種做法固然是因?yàn)榭婆e是選官的良好辦法，但同時(shí)也包含著滿清決策者們的

16、政治考慮，他們是將科舉作為招引漢族士大夫的一條根本舉措。實(shí)施上，這一舉措的實(shí)施效果也正遂滿清統(tǒng)治者所愿。清初，由于多年戰(zhàn)亂，“士子無不破家失業(yè)，衣食無仰”，科舉使他們出仕有望，自然也就歸順朝廷。史籍對(duì)此形象地描述道：“皇朝初定鼎，諸生有養(yǎng)高行遁者，順治丙戌，再行鄉(xiāng)試，其告病觀望諸生，悉列名與考?！睂?shí)踐證明，清朝重文治的政策對(duì)于鞏固其政權(quán)起到了重要的積極作用。中國古代文官制度之沿革21第二章清代文官制度的階段性發(fā)展22 清入關(guān)前的文官制度，是伴隨著以滿族為主體獨(dú)立政權(quán)的建立，伴隨著政權(quán)專制政制和法制的締建，同步地發(fā)展起來的。它是政權(quán)建設(shè)的必要組成部分，又有效地促進(jìn)了政權(quán)建設(shè)。清未入關(guān)以前，在各部

17、族分散進(jìn)行采集和狩獵為生的時(shí)期，在各部族內(nèi)只存在由傳統(tǒng)習(xí)慣留存下來的頭領(lǐng)統(tǒng)率，并未形成各部族均應(yīng)遵守的共同約束，更不存在相對(duì)固定的組織結(jié)構(gòu)和制度。 努爾哈赤在創(chuàng)業(yè)之初，其重大措施之一，即利用了本族原有的傳統(tǒng)形勢(shì)對(duì)部民進(jìn)行編組，即普遍建立和改造了八旗牛錄制度。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成23 滿洲人（其前身為女真人）出兵或打獵，按族黨屯寨進(jìn)行。每人出一支箭，十人為一牛錄（漢語“箭”的意思），其中有一首領(lǐng)，叫“牛錄額真”（漢語譯為“佐領(lǐng)”）。 萬歷二十九年（1601年）努爾哈赤在牛錄制的基礎(chǔ)上建立了黃、紅、白、藍(lán)四旗，分別打黃旗、紅旗、白旗、藍(lán)旗。 四十三年（1615年）擴(kuò)大為八旗。原四

18、旗名稱冠以“正”，另四旗名稱以黃、紅、白、藍(lán)冠以“鑲”，即為：正黃、正白、正紅、正藍(lán)、鑲黃、鑲白、鑲紅、鑲藍(lán)。新增的四旗的旗子，鑲黃旗的旗子在黃色旗上鑲紅邊，鑲白旗的旗子在白色旗上鑲紅邊，鑲紅旗的旗子在紅色旗上鑲白邊，鑲藍(lán)旗的旗子則在藍(lán)色旗上鑲紅邊。每旗原則上應(yīng)該包含二十五個(gè)牛錄，每個(gè)牛錄有三百人，共計(jì)七千五百人。） 一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成24 應(yīng)該指出，與八旗牛錄制逐步健全、女真奴隸制國家逐漸形成的同時(shí)，文職或兼任文職人員的配置也逐漸固定了。 后金國建國前夕，即在明萬歷四十三年(1615年)，努爾哈赤即陸續(xù)在各個(gè)層次設(shè)置職務(wù)，以專管或兼管有關(guān)文書、行政、財(cái)政、審判諸事務(wù)。 在

19、基層的牛錄，每牛錄除設(shè)牛錄額真一人為主官外，又下設(shè)兩個(gè)代子，作為牛錄額真的助手；4個(gè)章京，原是武職官，現(xiàn)管牛錄轄下戶丁、征集諸事；4個(gè)村領(lǐng)催，譯作撥什庫，是管收發(fā)文書和編制必要冊(cè)籍的。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成25 在各旗，亦有類似職務(wù)人員。此時(shí)，在一些旗主左右，也有一些熟悉文墨的巴克什（后來的筆貼式）聽從任使。 努爾哈赤還設(shè)立聽訟大臣5名，扎爾固齊10名，凡是有訴訟爭執(zhí)之事，應(yīng)先經(jīng)扎爾固齊初審，再報(bào)告五大臣復(fù)審。凡是重大案件，必須上報(bào)努爾哈赤親審。在5大臣、10扎爾固齊之下，還設(shè)置判官40員，薦舉辦事大臣八員，其職責(zé)是管理城鄉(xiāng)行政事務(wù)。又委派16名大臣管理倉糧、并配備8名巴克什以

20、司帳籍。 這都是對(duì)國政的重大整頓，對(duì)官制的重要健全，為締建后金國作好制度上的準(zhǔn)備。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成26 皇太極在政治制度上大力進(jìn)行封建化的過程，亦即其文官制度逐步完備的過程。 由滿州和碩貝勒（旗主）和外藩蒙古16國49貝勒勸進(jìn)，皇太極即皇帝位，亦舉行了大典。在更為隆重的儀式中，宣讀了以滿、漢、蒙古三種文字寫成的“祝文”，并由滿、漢、蒙三文官奉上“表文”，這意味著重要文件已經(jīng)需要用多種文字表達(dá)，以反映出大清國國力的擴(kuò)張以及其作為各族共主的性質(zhì)，當(dāng)然，也反映著其政治體制包括文官制度的日趨健全。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成27 其實(shí)，從皇太極執(zhí)政到滿州貴族率兵入關(guān)取得

21、全國性統(tǒng)一政權(quán)的20年中(1616年至1636年)，在政治上最重要的事態(tài)發(fā)展之一，就是對(duì)女真族和后金國原有政治體制的重大改革。 皇太極積極仿照明朝模式，創(chuàng)建了一系列封建型的國家機(jī)關(guān)，進(jìn)一步吸收和采用明朝的法律，并大力使用漢族士人擔(dān)任各級(jí)文職官吏。他命通曉滿、漢文的滿族學(xué)者達(dá)海，將無圈點(diǎn)老滿文酌加圈點(diǎn)，并與漢字對(duì)音，制訂出較為精確的有圈點(diǎn)滿文，并命他主持翻譯儒家的主要經(jīng)籍大學(xué)、孟子等，也翻譯了較系統(tǒng)記載反映自古以來政治統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的通鑒等書，提倡滿族人士認(rèn)真進(jìn)行學(xué)習(xí)，對(duì)本國的政事，也責(zé)成有關(guān)專人作出更詳細(xì)的記載。所有這些，應(yīng)該說都是有遠(yuǎn)見的決策。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成28 從16

22、29年至1635年，皇太極先后建立文館、吏、戶、禮、兵、刑、工等六部、理藩院等部門，俗稱“八衙門”。進(jìn)一步完善了封建型的國家體制，并為入關(guān)后大清朝中央官制奠定了基礎(chǔ)。 據(jù)后金時(shí)期重要史料天聰朝臣工奏議所載，文館在國內(nèi)主要稱為書房，它是后金國汗委派部分文官負(fù)責(zé)收發(fā)、起草文書詔令，收藏檔案，翻譯圖書，記載史事的處所，可謂職重任繁，全國的職官曾將之比喻為相當(dāng)于明朝的通政使司（職掌出納帝命、通達(dá)下情、關(guān)防諸司出入公文、奏報(bào)四方臣民建言）謂其居于政權(quán)的咽喉地位。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成29 后金國文館的多方面職責(zé)實(shí)在遠(yuǎn)重于明制的通政使司。這是后金以至清國處在頭等重要地位的文職機(jī)關(guān)。這一部門

23、早在努爾哈赤主政時(shí)，即已有人從事類似工作，但到皇太極嗣位后，又一再對(duì)之整頓和加強(qiáng)，并正式定名為文館。 文館的主要負(fù)責(zé)人雖然是滿人，有時(shí)還派過貝勒兼管，但其內(nèi)絕大部分實(shí)職人員均為漢人。歸附后金較早的著名文人，如范文程、高鴻中、寧完我、鮑承先等，都曾經(jīng)被派在文館工作。他們有時(shí)自稱“書房臣”，有時(shí)仍以軍銜(如寧完我自稱書房參將、范文程自書房稱游擊)具名入奏，晚期才改稱學(xué)士，可見文館在入關(guān)前實(shí)處于從草創(chuàng)不太完備到逐漸完備的發(fā)展過程中。 一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成30 其他為數(shù)較多做具體工作的人員，則被稱為書房秀才、書房相公，較有才學(xué)的才能被尊稱為巴克什、榜什，管翻譯工作的稱為軍帖式。 文館

24、的高低文職人員，包括秀才、相公、甚至?xí)舻?，除做好本職工作外，均可以自己個(gè)人名義給皇太極上奏，其中的奏言涉及面極廣，有關(guān)于文館本身工作情況及制度，對(duì)改進(jìn)文書檔房工作和翻譯編書工作建議的，有關(guān)于攻明大計(jì)及聯(lián)絡(luò)蒙古朝鮮等大計(jì)的，用密獻(xiàn)用間，設(shè)計(jì)殺袁崇煥等的，也有建議設(shè)六科監(jiān)察官、開捐納、行薦舉人才的，等等。 有幾個(gè)新歸順的秀才獻(xiàn)策再進(jìn)一步擴(kuò)大吸收漢族文人并重用之，“皇上為欲大圖之，莫若文武兼興”。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成31 在皇太極正式登基前夕，他下諭在文館的基礎(chǔ)上擴(kuò)建為內(nèi)三院，即內(nèi)國史院、內(nèi)秘書院、內(nèi)弘文院。 這一次改組顯然是為了配合政治形勢(shì)的重大轉(zhuǎn)折，將原來的文館擴(kuò)編為勝任輔佐

25、處理中樞政務(wù)的部門，并通過它以進(jìn)一步集中權(quán)力。每院各設(shè)有大學(xué)士、學(xué)士、舉人等官（范文程、寧完我等也從參將、游擊、書房臣等過渡為大學(xué)士、學(xué)士了），其衙門結(jié)構(gòu)及部分官名乃是直接從明內(nèi)閣抄仿而來的。三院工作中最重要的部分乃為秉承汗（帝）的意圖，及時(shí)有條理地處理各方面的政務(wù)。 有行政能力并能效忠于新朝的漢官受到了很大的信任和重用。范文程即以內(nèi)秘書院大學(xué)士的身份參贊帷幄，輔助皇太極（以及其后的多爾袞）制訂了許多重要政策和制度。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成32 這是滿族統(tǒng)治者在其統(tǒng)治機(jī)器中進(jìn)一步漢化的表現(xiàn)，是符合后金國向大清國演變需要的。滿族統(tǒng)治者正努力擺脫早期軍政不分，兵制即官制的落后狀況，一

26、個(gè)比較正規(guī)的文官系統(tǒng)正在形成。 此外，吏、戶、禮、兵、刑、工六部和都察院、理藩院等所謂“八衙門”的先后建立也是很重要的，它們起到了在中央文官系統(tǒng)基本上完成了整體配套的作用。 六部，從名稱以至內(nèi)部編制和職責(zé)分工，都是仿照漢制，“一部有一部之事，即一部有一部之責(zé)”，但它不是完全照搬，也注意到與后金所處發(fā)展階段和原有制度的結(jié)合。后金六部均由上層貴族貝勒兼領(lǐng)部務(wù)，各部之下的官員承政、參政、啟心郎等職官均按滿、漢、蒙古官分配一定的 比例，施政治事的某些方面，仍然強(qiáng)調(diào)應(yīng)“遵循全國舊規(guī)”，正是這方面的表現(xiàn)。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成33 至于設(shè)立管監(jiān)察彈勸職任的都察院，則是在滿族政治史上首創(chuàng)的。

27、皇太極也意識(shí)到，設(shè)立一定部門和專職官吏以及時(shí)反映文武百官，任何不軌不忠的情況，特別是對(duì)“貝勒大臣驕肆慢上者”進(jìn)行糾參，對(duì)于維護(hù)皇權(quán)是大有用處的，它可以有力地壓抑和約束滿州權(quán)貴，甚至可以使用之作為打擊異己力量的工具，還可以更嚴(yán)密地控制全國各系統(tǒng)各級(jí)的官僚。 理藩院是在原蒙古衙門的基礎(chǔ)上擴(kuò)建而成的，它是專門負(fù)責(zé)管理蒙古及其他藩屬的機(jī)關(guān)，曾多次派貴族大臣到蒙古諸部封贈(zèng)，頒布政令、軍令，進(jìn)行過某些重要的交涉談判，有效地加強(qiáng)了對(duì)外藩蒙古的控制。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成34 以上中樞輔政的，包括人事、民政、財(cái)政、文教、禮儀、司法、軍務(wù)、工程營建等方面行政職能部門，以及監(jiān)察和民族管理諸部門的相

28、繼建立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，反映出清國的政治制度已經(jīng)基本上納入了封建化的軌道，各類文職機(jī)關(guān)已經(jīng)相繼建立和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各衙門各級(jí)文官逐漸配備齊全并已正常執(zhí)行職務(wù)。 凡此，都為大清王朝的建立作了必要的準(zhǔn)備。一.清入關(guān)前的政權(quán)建設(shè)和文官制度的形成35 1644年清兵入關(guān)，宣告大清王朝在全國統(tǒng)治的開始，它將入關(guān)前的政權(quán)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖缘恼?quán)機(jī)構(gòu)，同時(shí)進(jìn)一步采取明朝封建專制主義的政治體制，史稱“清沿明制”。 清沿明制的出現(xiàn)，一因當(dāng)時(shí)中國社會(huì)的性質(zhì)仍屬于封建社會(huì)晚期，以明王朝為代表的封建性國家政治制度，仍大體上與當(dāng)時(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)相適應(yīng)；二因滿族在入關(guān)前20年，一直處于將其奴隸制國家的政治體制轉(zhuǎn)型為封建國家體制，入關(guān)后進(jìn)

29、一步沿襲明制是原有方針政策的繼續(xù)；三因入主中原以后，對(duì)各級(jí)衙署官名以及賦稅、行政、法律等方面沿用明制，對(duì)廣大漢族人民是一種懷柔，可以緩減新王朝履行統(tǒng)治的阻力。 可見，清沿明制既有其歷史原因，又有著實(shí)際統(tǒng)治的需要，并非偶然的產(chǎn)物。二.清代前期文官體制的改革36 為了保證滿族貴族的特權(quán)和利益，清初在中央機(jī)構(gòu)中突出了滿族貴族的地位，其“議政王大臣會(huì)議”的成員，由八和碩貝勒和八大臣組成，多是滿族貴胃世爵，漢族官僚不能參予，所議“俱系國家重大機(jī)密事務(wù)，擁有很大的政治權(quán)力，有時(shí)“雖至尊無如之何”，有“國議”之稱。 在中央機(jī)構(gòu)中，多以諸王主持各部院的工作。順治五年（1648），朝廷雖明令規(guī)定六部設(shè)漢尚書員，

30、但漢尚書很少有掌握實(shí)權(quán)的，“各衙門奏事，但有滿臣，未見漢臣”。作為統(tǒng)治策略的另一手，清王朝為了鞏固本身的地位，又對(duì)漢族地主官僚及其知識(shí)分子竭力籠絡(luò)并加以控制和利用，以擴(kuò)大對(duì)全國進(jìn)行統(tǒng)治的基礎(chǔ)。二.清代前期文官體制的改革37 他們對(duì)歸順清王朝的明朝官吏以原官照舊錄用，允許并鼓勵(lì)明朝降官舉薦人才，對(duì)一些知名人士，朝廷以禮征入，分別授官或加以提升任用。 順治二年(1645年)，在全國大部分地區(qū)尚在進(jìn)行戰(zhàn)爭的時(shí)候，清政府即在全國范圍內(nèi)舉行“鄉(xiāng)試”，恢復(fù)科舉制度；翌年，又在北京舉行“廷試”，考試名額1446名?！班l(xiāng)試”考額基本上是“廷試”的20倍，一時(shí)間全國參加科舉的近3萬人，這不但在一定程序上緩和了漢

31、族地主和知識(shí)分子的反抗情緒，而且取得了必要的人才以充實(shí)各級(jí)政權(quán)，換取到相當(dāng)一部分漢族知識(shí)分子的支持。二.清代前期文官體制的改革38 輔政部門上，順治十五年(1658年)，改內(nèi)三院為內(nèi)閣，由中和殿、保和殿、文華殿、武英殿、文淵閣、東閣組成 設(shè)大學(xué)士、學(xué)士等官，其工作內(nèi)容和辦事程序大體仿照明制，但降低大學(xué)士的品級(jí)，改為正五品。 清代內(nèi)閣制度的確立有過反復(fù)的過程，順治十八年(1661年)，順治帝剛死，滿族輔政大臣鰲拜等又決定廢除內(nèi)閣，恢復(fù)內(nèi)三院制。到康熙九年(1670年)，康熙帝親政，才恢復(fù)內(nèi)閣制，并使之成為定制，經(jīng)過完善，內(nèi)閣官員定制有大學(xué)士滿、漢各2人，協(xié)辦大學(xué)士滿、漢各1人，學(xué)士滿6人、漢4人

32、，其下還有眾多的侍讀學(xué)士、侍讀、典籍、中書等工作人員，有288人的定額編制，并設(shè)有滿本房、漢本房、蒙古房、滿票簽處、漢票簽處、諳救房、稽察房、收發(fā)紅本處、副本處、批本處等一系列機(jī)構(gòu)，成為規(guī)模龐大的中央輔政機(jī)關(guān)。二.清代前期文官體制的改革39 在地方上，將明中葉以后設(shè)置原為監(jiān)察或軍事長官的總督、巡撫改定為制度，確立為地方高級(jí)軍政長官?？偠焦芤皇』蚨。矒峁芤皇?，使省一級(jí)區(qū)劃有了總管全面的負(fù)責(zé)人，有力地加強(qiáng)了地方軍政效能。同時(shí)，各省仍依明制設(shè)布政使司、按察使司、提督學(xué)政等職、分管民政、司法、學(xué)校等事務(wù)，布、按兩司成為省一級(jí)在督、撫領(lǐng)導(dǎo)下的重要職能性領(lǐng)導(dǎo)部門。 府縣以下因明舊制，增設(shè)廳的區(qū)劃，其

33、直隸廳相當(dāng)于府，散廳相當(dāng)于縣，設(shè)府同知、州通判為主要長官.清朝定鼎后，“因明遺志，內(nèi)自閣、部以迄庶司，損益有物。藩部(理藩院)創(chuàng)建，另立七卿，外臺(tái)督撫，杜其紛更，著為令甲。其國家機(jī)關(guān)已經(jīng)列有五十幾個(gè)衙門，形成一整套統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和比較完整的文官體制。 二.清代前期文官體制的改革40 這是一種建立在封建自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，以君主制為中心，宰輔制與部院制相結(jié)合，充分集權(quán)于上而分權(quán)于下，對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化乃至一切社會(huì)生活實(shí)行縱向垂直統(tǒng)治的行政管理體系。 清代的文官制度在將近200年中，曾經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定地有效地發(fā)揮著功能，但應(yīng)看到，清朝建國之后，由于面臨新的形勢(shì)和統(tǒng)治上層的人事更迭，在國家體制上也是經(jīng)

34、歷了若干變化的。初期由多爾袞執(zhí)政，國家大政率由所出。開國制度多為多爾袞制定。多爾袞可以以攝政王、皇叔父的旨諭指揮全國?；蕶?quán)實(shí)際上屈處于從屬地位，故福臨一旦親政，便對(duì)多爾袞生前政治痛加貶斥，革號(hào)廢爵抄家接管了由多爾袞統(tǒng)領(lǐng)的正白旗，并對(duì)其所制定的各項(xiàng)制度進(jìn)行重新更改。 二.清代前期文官體制的改革41 福臨過世，年僅9歲的玄燁繼位，又因鰲拜等人執(zhí)政，有意提高輔政大臣的權(quán)威，并誅殺異己，任用親信改革。直到康熙八年(1669年)，玄燁鏟除鰲拜集團(tuán)，大力提高君權(quán)，制度厘革，率由君主，多以密奏密諭方式進(jìn)行駕馭，專制主義中央集權(quán)制度才得以全面確立。故此，清入關(guān)后至康熙主政，統(tǒng)治階級(jí)上層之間的斗爭非常激烈，政權(quán)

35、雖然已經(jīng)逐步鞏固，但各級(jí)政權(quán)和官吏的職掌、地位、品級(jí)還沒有完全固定，主要政務(wù)經(jīng)常由王大臣或貴胄兼管，這些人專權(quán)獨(dú)斷，往往是“一人主之，則其余相隨畫諾，不復(fù)可否”。 文官體制的正規(guī)化和制度化是在逐步調(diào)整和完善的。二.清代前期文官體制的改革42 雍正帝進(jìn)一步發(fā)展了康熙帝的作法，在執(zhí)政初年用最秘密的形式命令怡親王允祥、大將軍岳鐘琪等籌備對(duì)西北兩路用兵。從雍正四年(1726年)開始，在戶部內(nèi)設(shè)立軍需房，以宮內(nèi)的隆宗門為辦公地，在內(nèi)閣精選謹(jǐn)密可靠的中書，筆帖式等參加工作。這個(gè)軍需房辦事高度保密而又有效率，直到正式發(fā)動(dòng)大規(guī)模軍事行動(dòng)以前，內(nèi)外機(jī)關(guān)官吏人等竟全不知情。 雍正七年(1729年)，軍需房改名為軍

36、機(jī)處，十年(1732年)，才正式頒發(fā)“辦理軍機(jī)處鈐封印信”，宣布此一重要輔政機(jī)關(guān)的存在。自此以后，軍機(jī)處便成為輔佐皇帝工作的主要辦事部門，一直存在到清末改設(shè)內(nèi)閣總理大臣時(shí)止，共存在了約180年，它是由內(nèi)廷官擴(kuò)展為中樞官的最后壓軸，是君主獨(dú)裁專制進(jìn)入頂峰的產(chǎn)物。二.清代前期文官體制的改革43 軍機(jī)處是中國封建社會(huì)政治制度史中，以皇權(quán)膨脹到極度為背景設(shè)置的部門，其編制、權(quán)責(zé)職任、內(nèi)部工作制度均具有明顯的特點(diǎn)，是一種特殊的文官制度。 雍正既懷抱與朱元璋相同的對(duì)傳統(tǒng)丞相制度的戒備，又力求建立一套無弊而有效能的輔政機(jī)構(gòu)。因此，他規(guī)定軍機(jī)處的軍機(jī)大臣均由皇帝從大學(xué)士、尚書、侍郎中個(gè)別挑選充任，軍機(jī)大臣是其

37、兼職，并不賦予此職以任何明確的獨(dú)立職權(quán)，讓他們處于職務(wù)重權(quán)力輕的位置。軍機(jī)大臣每天在皇帝跟前輔政，只能秉承皇帝的意圖和指示辦事，只能以“奉上諭”、“軍機(jī)大臣字寄”形式下達(dá)文件。軍機(jī)處一聞傳召，立即趨入跪請(qǐng)諭旨。其助理人員稱為軍機(jī)章京，規(guī)定由各部院司官考取，其職任為常日值禁廷，奉諭草擬諭旨，收發(fā)文稿、保管檔案或受命辦理特諭交辦事件。軍機(jī)處不許用書吏、處所不準(zhǔn)任何官員進(jìn)入，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格保密。軍機(jī)大臣或軍機(jī)章京，一旦被發(fā)覺有失職越權(quán)，便立即逐出、革職、議罪，這樣的部門及其制度，是前此任何朝代所未有過的。二.清代前期文官體制的改革44 康、雍、乾三朝不斷完善中央各部門的所屬機(jī)構(gòu)，詳細(xì)規(guī)定了其品秩、職掌、編

38、制職名。從內(nèi)閣到欽天監(jiān)、太醫(yī)院等，分成一品至五品衙門，各衙門有正印官，主管本衙門事務(wù)。其下設(shè)有司、廳、庫、處、局、館、房等機(jī)構(gòu)，分別辦理各項(xiàng)具體事務(wù)。在地方，自總督以至典史，分成一品至九品衙門，七品以上為正印衙門，七品以下為正印衙門的附屬衙門，各衙門分別設(shè)有書吏分房辦事，并由正印官自聘幕僚以輔助辦理各項(xiàng)事務(wù)。乾隆時(shí)將所有官署衙門和人員編制著入令典，故舊史書稱之為“制度大備”，其文官體制已經(jīng)成為定制。 雖然自嘉慶、道光朝以后，“日久頹弛，精浸失，日革月易，百職相侵，但在制度上已經(jīng)處于僵化狀況，事事遵循舊典，國勢(shì)日衰，“承乾隆六十載太平之盛，人小慣于泰侈，風(fēng)俗習(xí)于游蕩，京師其尤甚者。自京師始，概乎

39、四方，大抵富戶變貧戶，貧戶變餓者，四民之首，奔走下賤，各省大局，岌岌乎皆不可以支月日”。政治上的腐敗，無可避免地對(duì)已經(jīng)定型的文官制度產(chǎn)生負(fù)作用。二.清代前期文官體制的改革45 晚清政治體制的演革，大體上可以分為三個(gè)階：19世紀(jì)60年代為適應(yīng)對(duì)外關(guān)系和洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的需要增設(shè)了若干部門為第一變；19世紀(jì)末戊戌變法失敗到清朝被迫采取“維新新政”為第二變；從1900年到辛亥革命前“預(yù)備立憲”為第三變。這三次演變反映著國內(nèi)外的急劇變化，社會(huì)矛盾的加劇，清王朝統(tǒng)治危機(jī)的愈益深重。在所有這些變革中，都無可避免地將調(diào)整文官制度作為重要的內(nèi)容。 1840年鴉片戰(zhàn)爭的失敗，不平等條約的相繼簽訂，通商口岸的開辟和增加，

40、中國已經(jīng)無法與世隔絕，甚至已經(jīng)從“天朝”下降為受列強(qiáng)侵凌敲剝的地位。四.清末文官體制變化46 為適應(yīng)已經(jīng)變化了的形勢(shì)，清王朝在咸豐十年(1861年)開始設(shè)置了一個(gè)名為總理各國軍務(wù)衙門，簡稱總署，內(nèi)設(shè)英國、法國、俄國、美國、海防五股，下屬機(jī)構(gòu)有國文館、海關(guān)總稅司署等，這是一個(gè)專門承辦“洋務(wù)”和對(duì)外交涉事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)派出國使臣由其選奏，與各國簽訂的各種條約等由其出面談判并草擬奏請(qǐng)批準(zhǔn)，舉凡有關(guān)稅務(wù)、海防水師、邊防疆界、修路開礦等事務(wù)均由其管理。實(shí)際上已經(jīng)成為與軍機(jī)處并列的主要輔政機(jī)關(guān)。 不久，又設(shè)立南北洋務(wù)通商大臣，分管南、北對(duì)外交涉以及一切洋務(wù)事宜。南洋通商大臣由兩江總督兼任，駐上海；北洋

41、通商大臣由直隸總督兼任，駐天津。南北洋大臣雖然在行政系統(tǒng)上不歸總理衙門統(tǒng)屬，但在實(shí)際政務(wù)上咨商聯(lián)系的關(guān)系是密切的。 這一次演革是在中央和高級(jí)地方行政系列上增設(shè)了重要的部門，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)亦大異于既往，但并未嚴(yán)重觸及清朝對(duì)內(nèi)統(tǒng)治體系，原有的文官系統(tǒng)仍基本正常地運(yùn)轉(zhuǎn)。四.清末文官體制變化47 近代最早提出要變革清王朝國家體制，是在19世紀(jì)90年代后半期，由康有為、梁啟超等為首的維新志士提出的。康有為等取得了光緒皇帝的支持，下詔在全國推行變法，在政治體制上，要求逐步裁撤中央和地方的閑衙冗官，籌開國會(huì)，決定國是；增設(shè)農(nóng)工商總局和鐵路礦務(wù)總局，以推動(dòng)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等等。這些措施的實(shí)質(zhì)仍然是為了建立君主立

42、憲國國家體制。 政權(quán)是施行變法的重要條件和保證。光緒皇帝和維新志士們由于未能藉變法掌握實(shí)權(quán)，當(dāng)以慈禧太后為首的封建統(tǒng)治頑固派進(jìn)行反撲時(shí)，變法便告失敗。但是，戊戌變法的失敗并不說明以舊的政治及其體制可以照樣存在下去。 四.清末文官體制變化48 緊隨變法失敗之后，出現(xiàn)了義和團(tuán)事件、八國聯(lián)軍入侵、慈禧倉皇出逃等重大事件，形勢(shì)迫使兩年多以前兇狠扼殺戊戌變法的封建統(tǒng)治實(shí)權(quán)派，為逃避本身的垮臺(tái)，被迫從被自己鎮(zhèn)壓的對(duì)手手上接過了“變法”的旗幟。 光緒二十七年(1901年)初，清廷頒布了變法上諭，從所要變的內(nèi)容來看，與戊戌時(shí)期提出的各點(diǎn)大體相同，居然也侈談“法積則敝、法敝則更”，“欲求振作，當(dāng)議更張”。設(shè)立了

43、“督辦政務(wù)處”以綜理新政，改總理衙門為外務(wù)部，班列各部之首；還增設(shè)巡警部，負(fù)責(zé)管理警務(wù)；商部負(fù)責(zé)管理工商事宜，并將鐵路礦務(wù)總局并入；設(shè)學(xué)務(wù)大臣負(fù)責(zé)全國教育行政管理。還宣布裁撤一些冗官冗衙；廢除八股科舉，開經(jīng)濟(jì)特科等。 這是清王朝在內(nèi)外壓力下，被時(shí)代潮流裹挾而行。四.清末文官體制變化49 政權(quán)的結(jié)構(gòu)形式雖然有了較大的改觀，但仍遠(yuǎn)未能適應(yīng)時(shí)局的迅猛演變。晚清第三次進(jìn)行政治體制的變動(dòng)是從光緒三十二年(1906年)開始的。當(dāng)年9月，宣布“仿行憲政”，強(qiáng)調(diào)“廓清積弊，明定責(zé)成，必從官制入手”，要按照“立法、行政、司法并峙，各有專屬，相輔而行”的原則。其實(shí)是表示要將原有國家政權(quán)體制作較為根本的改造，“行政

44、之事專屬內(nèi)閣部大臣”；立法之事在未成立正式國會(huì)之前暫歸資政院；司法權(quán)則由法部和大理寺共同掌管。 到光緒三十四年(1908年)，清廷又頒布?xì)J定憲法大綱，核準(zhǔn)憲政編查館擬定以9年為期，逐年逐項(xiàng)籌備憲政，期滿召開國會(huì)的方案。 宣統(tǒng)三年(1911年)又宣布即組織內(nèi)閣，隨即將舊制內(nèi)閣、軍機(jī)處、政務(wù)處一并裁撤，任命慶親王奕劻為內(nèi)閣總理大臣，內(nèi)閣由外務(wù)部、民政部、度支部、禮部、學(xué)部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部等十一部組成。由總理大臣、副大臣會(huì)同各部國務(wù)大臣組成責(zé)任內(nèi)閣。 四.清末文官體制變化50 表面看來，清廷推行憲政改革官制煞是熱鬧具體，但經(jīng)不起認(rèn)真地進(jìn)行審核，其所謂憲法大綱不以資產(chǎn)階級(jí)掌握較

45、大實(shí)權(quán)的英憲或德憲等君主立憲國憲法為藍(lán)本，卻一味模仿封建內(nèi)容最濃重的日本憲法，甚至在具體條文上更有過之，如規(guī)定清皇帝的統(tǒng)治“萬世一系”，從各方面以法律的形式維護(hù)清皇宮以及各級(jí)官僚貴族選舉、被選舉和任官、財(cái)產(chǎn)等方面的特權(quán)。又如在所謂責(zé)任內(nèi)閣的組成人員13人，竟有8人為皇親貴族，被稱為“親貴內(nèi)閣”，而且還規(guī)定，一切重大政事，內(nèi)閣成員必須連銜簽署奏請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)，否則無效。這說明，清廷的所謂籌備立憲云云，不過也是一種應(yīng)變以圖存的措施，并非真正決心進(jìn)行國體、政體的改革。 果然，建立責(zé)任內(nèi)閣剛半年，武昌起義的隆隆炮聲便震撼全國。中國人民認(rèn)識(shí)到，呼求改制是無濟(jì)于事的，只有使用革命的暴力，才可能真正推翻腐朽的清

46、王朝，連同將它的政治體制埋葬掉。四.清末文官體制變化51第三章清朝文官制度的主要合理因素和弊端52 對(duì)于今人而言，清朝文官制度已是一百多年前的“古物”；對(duì)于中國而言，與民主制度相聯(lián)系的現(xiàn)代文官制度產(chǎn)生并發(fā)展于西方而不在本土。中國當(dāng)代的公務(wù)員制度建設(shè)固然首先應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒現(xiàn)代西方文官制度。然而，對(duì)于清朝文官制度，我們決不能因此輕率地否定、拋棄它，而應(yīng)當(dāng)很好地珍視，科學(xué)地?fù)P棄它。 清朝文官制度的主要合理因素和弊端53 清朝文官制度中，凝聚著許多為實(shí)踐反復(fù)證明、符合行政活動(dòng)規(guī)律和行之有效的科學(xué)成分。清朝文官制度之所以對(duì)其行政管理和國家治理發(fā)揮了十分重要的作用，其自身內(nèi)容具有許多合理性是一個(gè)十分重要的

47、原因。1.制度規(guī)范高度完備 作為中國古代文官制度的最后形態(tài)，清朝文官制度與歷代文官制度相比，達(dá)到了空前完備的程度，其完備性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：合理因素 54 第一，立法健全。清朝文官立法主要來自兩個(gè)方面：一是綜合性行政立法中的有關(guān)內(nèi)容。文官制度是行政法律的一個(gè)組成部分，這是古今的相同之處；唐宋以來歷朝都有綜合性的行政立法，這是古今的相異之處。在那些綜合性的行政立法中，自然包括了文官制度的重要內(nèi)容。欽定大清會(huì)典和欽定大清會(huì)典事例是清朝文官立法的主要淵源，尤其是其中關(guān)于吏部和禮部的規(guī)定絕大部分都屬于文官管理的內(nèi)容。二是單行的專門立法。這種立法主要包含在清朝的則例中。有關(guān)文官管理的主要方面，清朝

48、都制定了相應(yīng)的專門的則例，如選官的欽定科場條例、欽定學(xué)政全書等，任官的欽定吏部銓選則例等，獎(jiǎng)勵(lì)和處分的欽定六部處分則例等，監(jiān)察的欽定臺(tái)規(guī)、都察院則例等。在上述兩方面立法中，欽定大清會(huì)典規(guī)定的往往是文官管理的基本制度和主要原則，欽定大清會(huì)典事例和專門則例規(guī)定的往往是各項(xiàng)制度的實(shí)施細(xì)則，兩者有機(jī)聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)，組成了清朝健全的文官立法。合理因素55 第二，體系完備。文官管理是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工程，有其自身的體系和結(jié)構(gòu)。清朝文官立法從文官的“入”到“出”，有關(guān)文官管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都有明確的規(guī)定，清朝文官制度向我們展示了一個(gè)體系成熟和完備的中國古代文官制度的范本。 第三，規(guī)范縝密。清朝的文官制度不僅在各

49、個(gè)方面都有相應(yīng)的規(guī)范，而且這些規(guī)范達(dá)到了十分縝密的程度。譬如，在科舉選官中，會(huì)典事例對(duì)有關(guān)科舉考試的40個(gè)環(huán)節(jié)一一作了具體的規(guī)定，許多規(guī)定的細(xì)密達(dá)到了令人驚訝的程度、比如，官員離任時(shí)應(yīng)交代的事項(xiàng)、時(shí)間以及相應(yīng)的責(zé)任追究，六部處分則例“離任”專章都一一詳細(xì)載明。規(guī)范的縝密增強(qiáng)了法律的操作型，它從一個(gè)方面反映了制度的成熟。合理因素56 2.建立了具有較高素質(zhì)文官隊(duì)伍的選拔機(jī)制 文官制度的核心是如何選人和用人，如何確保文官的高素質(zhì)。清朝統(tǒng)治者視“用人”為治國的第一要?jiǎng)?wù)，雍正曾說：“從古帝王之治天下，皆言理財(cái)用人。朕思用人之關(guān)系更在理財(cái)之上。果任用得人，又何患財(cái)之不理，事之不辦乎？”在總結(jié)借鑒歷代成功

50、經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，清朝建立了一套較為合理和行之有效的機(jī)制，在這種機(jī)制作用下，保證了高品質(zhì)文官在整體上具有較高的素質(zhì)。進(jìn)士，尤其是被選為庶吉士的進(jìn)士，是清朝權(quán)臣強(qiáng)輔的主要來源：“有清一代，宰輔多由此選?！?合理因素57 那么，這種機(jī)制的“秘密”何在呢？ 首先，以科舉作為入仕的主要途徑。隋唐開始實(shí)行的科舉制度是在革除魏晉時(shí)期的“九品中正制”的基礎(chǔ)上形成的，科舉制最大的歷史功績是扭轉(zhuǎn)了“九品中正制”下“下僚多英俊之才，勢(shì)位必高門之胄”的局面，為英俊之才躋身“勢(shì)位”提供了現(xiàn)實(shí)的機(jī)會(huì)和途徑。清朝繼承并且強(qiáng)化了隋唐以來的科舉選官傳統(tǒng)，將科舉作為“正途”，從而在入仕體制上為才俊之士敞開了大門。 合理因素58 其

51、次，以“出身”作為文官任用的最主要依據(jù)。根據(jù)“出身”授官的做法是隋唐以來的傳統(tǒng)，至明代，這種做法已有一些具體的規(guī)定，如舉人出身，第一甲第一名從六品，第二、三名正七品，賜進(jìn)士及第；第二甲從七品，賜進(jìn)士出身；第三甲正八品，賜同進(jìn)士出身。清代以更明確的規(guī)范性和較強(qiáng)的操作性使這一制度臻于完善。清制，仕籍出身有八，其間等次分明，不同等次者所授予的官職差別極大。對(duì)此會(huì)典和會(huì)典事例作了明晰和具體的規(guī)定。 第三，文官任用有明確和細(xì)密的線路。在清朝文官任用中，除、升、轉(zhuǎn)、改、調(diào)是幾種最基本的方式，這些規(guī)定是歷代所沒有的。 第四，以“資考”作為授官的主要要求之一。“資考”包括“俸歷”和“考績”。除有“特旨”外，文

52、官的升、轉(zhuǎn)、改、調(diào)都有明確的俸歷要求。考績是文官任用的重要依據(jù)，中外文官皆三年一考，符合一定的考限才能升、轉(zhuǎn)、改、調(diào)。上述四點(diǎn)相互聯(lián)系，共同作用，形成了清朝培養(yǎng)高品級(jí)文官的特殊機(jī)制。合理因素593、文官監(jiān)督機(jī)制高度發(fā)展 高度重視對(duì)行政和文官的監(jiān)督，這是中國古代政治法律制度的一個(gè)重要特征。在清朝文官制度中，這一重要特征得到了充分的體現(xiàn)，清朝建立起了中國古代最為完備和嚴(yán)密的京官監(jiān)督制度。 表現(xiàn)在：（1）定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督相結(jié)合?？伎?，乃是定期之監(jiān)督，其“京察”（在京官的考察）和“大計(jì)”（對(duì)地方官的考核）皆三年一舉；監(jiān)察，即不定期之監(jiān)督，有關(guān)官員若發(fā)現(xiàn)違法行為，皆須隨時(shí)糾奏。 合理因素60 （2）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。行政監(jiān)察，乃是從行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)文官進(jìn)行監(jiān)督，采取的主要形式是上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)、長官對(duì)屬員負(fù)責(zé)監(jiān)督?？频辣O(jiān)察（六科給事中（稽查六部事務(wù)）與都察院各道監(jiān)察御史統(tǒng)稱“科道官”。）乃是從外部對(duì)文官進(jìn)行監(jiān)督。兩種監(jiān)督比較而言，清朝與歷代一樣，更重視以專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)從外部對(duì)行政和文官實(shí)施監(jiān)督。 （3）定向監(jiān)督與不定向監(jiān)督相結(jié)合。清朝統(tǒng)治者總結(jié)借鑒前代經(jīng)驗(yàn)，不滿足于不