精英治理的合理性分析

1、精英治理的合理性分析：成本、效率與秩序的優(yōu)勢2014年01月24日14:32 來源：理論界2013年8期 作者：王徭字號打印 糾錯 分享 推薦 瀏覽量內(nèi)容提要：精英治理合理性來自組織活動的必然要求，治理技術(shù)上的要求使精英治理具備了合 理性的基礎(chǔ)。在政治上精英治理，從成本、效率與秩序等方面的分析比較都優(yōu)于大眾治理。大眾民 主的迅速擴(kuò)張沖擊了精英治理的合理性，精英治理向后退卻，大眾民主的擴(kuò)張使精英治理“后退” 到更深層次，專家與技術(shù)人員的治理成為新的精英治理模式。精英治理也不僅僅局限在已經(jīng)被選定 的精英群體之內(nèi)。新的精英將出現(xiàn)在任何地方，而大眾式民主在技術(shù)條件改進(jìn)的情況下會進(jìn)一步發(fā) 揮其精英選拔與

2、精英更新的作用。關(guān)鍵詞：精英；精英治理；合理性；大眾民主作者簡介：王會(1974-),天津人，天津社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，政治學(xué)博士，研 究方向：政治學(xué)、法學(xué)、犯罪學(xué)，天津社會科學(xué)院法學(xué)研究所，天津 300191在西方主流的政治理論中，都或多或少，或公開或隱含地支持贊同人類社會應(yīng)當(dāng)由精英階層來治理。在實踐中， 無論中體制上還是從機制上，都形成了精英治理模式。關(guān)于精英治理的合理性的討論，實際上就是 討論這樣一個問題：精英階級是否應(yīng)該成為專門從事治理的階級，或者是人類社會是否就應(yīng)該由精 英階級來實施政治治理。精英主義的理論家們對這個問題都有不同程度的論證，他們論證了精英治 理是人類社會的一

3、種基本需要，人類社會只能由精英來統(tǒng)治或治理，由大眾來治理是一種最壞的結(jié) 果或者說是無法實現(xiàn)的目標(biāo)。從人類歷史來看，只有精英治理才是好的治理模式。一、精英治理的技術(shù)基礎(chǔ)：組織活動必然要求精英主義政治理論認(rèn)為，人類的政治活動是一種組織活動，既是一種需要進(jìn)行組織的活動，也 是需要結(jié)成各種組織的活動。社會分工的法則在微觀組織中仍然適用，在組織內(nèi)部進(jìn)行技術(shù)性分工 的結(jié)果是必然產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者、發(fā)號施令者或一種權(quán)威，即精英，和普通人、服從者、被領(lǐng)導(dǎo) 者，即大眾。精英主義理論家羅伯特米歇爾斯發(fā)現(xiàn)，社會發(fā)展會使社會組織不斷涌現(xiàn)，并且大規(guī)模組織越 來越多?！叭魏未笠?guī)模組織都不可避免地帶來技能上的分化，這就使人

4、們所稱的專家領(lǐng)導(dǎo)成為必要。 結(jié)果，作出決定的權(quán)力逐步被認(rèn)為是只有領(lǐng)導(dǎo)者才有的技能，這一權(quán)力隨之被從大眾手中抽走而集 中于領(lǐng)導(dǎo)者手里。這樣，曾經(jīng)只是集體意志執(zhí)行者的領(lǐng)袖很快將自己從大眾的控制中解脫出來，成 為獨立的行動主體。”這種組織產(chǎn)生的精英是職業(yè)政治家的潛在人群，在政黨中以這種方式產(chǎn)生的 精英就是職業(yè)政治家。在組織中的技術(shù)性分工導(dǎo)致精英治理，主要是因為管理、領(lǐng)導(dǎo)、指揮和政治活動變得愈發(fā)專業(yè) 化，專業(yè)化的知識產(chǎn)生一定的界限，使非專業(yè)的人感到無知、迷惑。當(dāng)在日常生活中聽從專業(yè)人士 的建議成為一種習(xí)慣，那么在特定的組織中服從專業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)也就成為一種必然。在組織中，權(quán)力 分配也必然是不平等的。權(quán)力分

5、配不均的現(xiàn)象在人類社會中一向是存在的，這可以追溯到我們了解 所及的遠(yuǎn)古時代。這部分是由于客觀的需要，部分是由于人類本性中的某些因素。大多數(shù)的集體事 業(yè)，只有在某種管理機構(gòu)的指導(dǎo)下才有實現(xiàn)的可能。因此，根據(jù)與心理無關(guān)的理由，集體事業(yè)如果要取得成功，就必須有一些人發(fā)號施令，另一些 人服從命令。此時，精英治理較少地帶有意識形態(tài)色彩，而較多地帶有技術(shù)性分工的色彩，實質(zhì)上 就是說，如果要進(jìn)行組織管理或者組織進(jìn)行集體行動，精英治理或者精英管理就是不可避免的，甚 至進(jìn)一步說是較好的選擇。因此，Who says organization, says oligarchy.(誰在說組織，誰就在說寡頭。)就成為精英

6、主義政治理論中的一條“鐵律”。如果說精英治理是組織活動的技術(shù)性要求在以上的論述中還具有一些廣義的特點，那么隨著人 類進(jìn)入現(xiàn)代社會，當(dāng)科層制成為一種社會組織的普遍體制時，精英治理模式就愈發(fā)地具有合理性。 科層制（或者說是官僚制）在組織管理上追求技術(shù)上最優(yōu)，追求效率最大化。它能使組織的集體行動 達(dá)到高效率。不 管人們是否愿意承認(rèn)，在現(xiàn)代社會的政治、經(jīng)濟(jì)和社會諸領(lǐng)域中的組織形式都廣泛 采用了科層制?？茖又瓢l(fā)展的一個重要的標(biāo)志就是專業(yè)管理人員的增加以及在各業(yè)務(wù)部門中專家人 數(shù)的增加。因此，科層制組織中要求具有專業(yè)知識和技能的領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行有效的管理。追求效率最大 化的要求讓精英對大眾的治理成為一種最佳的選

7、擇。這種技術(shù)性的要求以及現(xiàn)實中組織內(nèi)部的分工 就使得科層制本身就是一種精英治理模式。越是大型組織，運用科層制愈充分，其精英治理的特色 愈鮮明。一些實證性的調(diào)查結(jié)果能夠反映出在組織內(nèi)部人們的文化程度不同在組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)中所處地 位也不盡相同（見下表）。受教育程度較高的人在組織內(nèi)成為骨干的可能性或者說比重也較大。這反 映出在組織內(nèi)管理與被管理在知識上差異?？茖又平M織所要求的組織內(nèi)部分工同時也是人們在知識 結(jié)構(gòu)和儲備上的差別，這些差別使管理與被管理分化開來。雖然在對科層制的評價中充滿了各種各樣的批評和指責(zé)，但仍然不可否認(rèn)，科層制是人類進(jìn)入 現(xiàn)代社會后，特別是出現(xiàn)大型組織后，最有效率的組織形式。如果沒有

8、科層制，人類是否能有現(xiàn)在 這樣豐富的物質(zhì)文化成果就會成為一個疑問。一方面是人類選擇了科層制，但從另一角度看，也是 科層制選擇了現(xiàn)代社會。那么選擇科層制的同時也就選擇了精英治理模式。二、政治上的精英治理：成本、效率與秩序上優(yōu)勢政治上的精英治理思想可以追溯到古希臘柏拉圖的“哲學(xué)家治國”，從 中世紀(jì)到近代的思想啟 蒙，都有政治思想家在不同程度上主張過由賢能的人來統(tǒng)治，或者說具有精英治理的思想特點。那 么為什么會主張或選擇精英統(tǒng)治也就是少數(shù)人統(tǒng)治而不是多數(shù)人統(tǒng)治？從柏拉圖以來主張精英統(tǒng) 治的政治思想家在回答誰來統(tǒng)治這個問題的時候，并不是簡單地提出某些人統(tǒng)治的觀點，而是首先 提出了人類社會由什么樣的人統(tǒng)

9、治較為合適的問題，政治是不是任何人都可以從事的工作，社會是 否會產(chǎn)生專門從事政治活動的人。這些問題最早由柏拉圖在其政治理論中提出并給出了答案。薩拜 因就指出：“柏拉圖的理論可分為兩個主要部分或兩個主要命題：政治應(yīng)當(dāng)是一門依靠準(zhǔn)確知識的 技術(shù)；第二，社會是那些有能力彼此補充的人為了滿足相互的需要而生的。”所 以社會需要協(xié)調(diào)性 的知識（或規(guī)則）及其執(zhí)行者，政治統(tǒng)治者因此而產(chǎn)生。按照柏拉圖的這兩個命題的思路，政 治統(tǒng)治 者必然是少數(shù)人。以后主張精英治理的思想家都在自覺或不自覺地沿著柏拉圖的思路繼續(xù)深入論證。柏拉圖的兩 個命題又演變出兩個新命題：第一，既然政治應(yīng)當(dāng)是一門依靠準(zhǔn)確知識的技術(shù)，那么由少數(shù)精

10、英來 統(tǒng)治就是最為經(jīng)濟(jì)、成本最低的統(tǒng)治方式。第二，社會中有分工與合作，因此，需要秩序，而每個 人都來統(tǒng)治只會帶來混亂，少數(shù)精英治理卻能給社會帶來秩序與安定。同時，精英治理也能帶來高 效率，這些是多數(shù)人統(tǒng)治所沒有的。薩托利曾經(jīng)設(shè)想過一種取代代議制的一種民主形式，即公民表決式民主，這種民主形式可以視 為現(xiàn)代社會多數(shù)人統(tǒng)治的方式。薩托利設(shè)想給每個投票者都配置一臺電視終端，上面顯示各種問題 及其解決辦法，每周讓公民們按一次贊成、反對或棄權(quán)的電鈕就可以了。這就是人民統(tǒng)治、多數(shù)人 統(tǒng)治，由人民自己決定問題。薩 托利當(dāng)然反對這種全民統(tǒng)治方式，認(rèn) 為這種統(tǒng)治方式毫無意義，人 民也不可能實行統(tǒng)治。從政治統(tǒng)治的成

11、本上來看，這 種統(tǒng)治方式成本也極高。在技術(shù)上實現(xiàn)這種統(tǒng) 治是有可能的，但 技術(shù)成本太高。此外，還 有時間成本、組 織成本、信息成本等等，人民直接統(tǒng)治 都比精英治理成本要高得多。成本高得無法想象，以至于人民除了整天進(jìn)行決策活動以外而沒有時 間和精力去做別的事情。實現(xiàn)全體公民統(tǒng)治是有著巨大的難度的，即使是多數(shù)人統(tǒng)治難度也是相當(dāng) 大的。難度很大都可以視為成本過高，并且即便花費大量成本去實行多數(shù)人統(tǒng)治，也不能實現(xiàn)統(tǒng)治 的目標(biāo)，反而會帶來更多的麻煩。全民統(tǒng)治會帶來決策上的混亂，最終不能形成決策，或者形成了決策也無法施行，這樣就會使 社會失去秩序，因而無法滿足人們對安全的需要，其結(jié)果是得不償失的。全民統(tǒng)治

12、、多數(shù)人統(tǒng)治不合適，那么為什么少數(shù)精英就可以統(tǒng)治呢？首先作為少數(shù)人的精英更容易組織起來。作為統(tǒng)治階級，或者作為掌權(quán)的精英都是組織起來的。 因為只有組織起來，才可以進(jìn)行統(tǒng)治，才可以掌權(quán)。莫斯卡發(fā)現(xiàn)了這一規(guī)律，他指出“在現(xiàn)實中， 有組織的少數(shù)人服從單一的指令支配大多數(shù)無組織的人是不可避免的。這種少數(shù)人的權(quán)力對于多數(shù) 人中的個體是不可抗拒的，這些個體單槍匹馬地處在有組織的少數(shù)人群體面前。同時，少數(shù)人正因 為他們?nèi)藬?shù)少才組織起來”。少 數(shù)人有組織的行動將勝過無組織的多數(shù)人。莫斯卡這樣寫到：“一 百個人彼此協(xié)調(diào)地統(tǒng)一行動、互相理解，將勝過不一致的一千個人，因為這些人將被一個個地對付。 此時，前者更容易統(tǒng)

13、一行動、彼此理解，因為他們是一百個人而不是一千個人。由此可見，政治團(tuán) 體越大，進(jìn)行統(tǒng)治的少數(shù)人所占比例就越小，而對于被統(tǒng)治的多數(shù)人來講，組織起來反對少數(shù)人就 越困難”。這也是為什么精英階級雖然總是處于少數(shù)，但卻總能統(tǒng)治處于多數(shù)的大眾。換句話說， 精英們總是更容易組織起來，而分散的大眾卻很難組織起來；大眾如果被組織起來，那也是被精英 組織起來的，被精英所控制的。第二，精英能夠進(jìn)行統(tǒng)治還因為他們掌握著更多的知識、技術(shù)，具有較高的能力。特別是關(guān)于 統(tǒng)治的知識和技藝，為精英階級所獨有。精英之所以能夠成為精英，在個人素質(zhì)和知識水平方面要 具有相對優(yōu)勢。莫斯卡認(rèn)為，只有在文明高度發(fā)達(dá)的社會，祛除了神秘的宗

14、教氣息的專業(yè)化知識和 真正的科學(xué)文化才能成為重要的政治力量，也只有在這時那些掌握這些知識的人才有望進(jìn)入統(tǒng)治階 級。不過這里與其說是學(xué)識本身，還不如說學(xué)識歸于公眾或國家利益的實際功用。這個過程既有專 業(yè)化分工造成的知識分化過程，同時也有精英階級保有、傳承知識的過程。莫斯卡指出，有大量的 實例表明，通過長期的軍事和公共組織實踐，在一個共同體的統(tǒng)治階級上層，開始產(chǎn)生并發(fā)展出一 種真正的治理方面的技藝，這些技藝要遠(yuǎn)勝過那些粗糙的經(jīng)驗積累或個人的切身體驗。這些知識與 技術(shù)經(jīng)過世代積累和傳授，經(jīng)過實踐的檢驗和理論的總結(jié)，就成為統(tǒng)治階級特有的知識優(yōu)勢和技術(shù) 優(yōu)勢。這些優(yōu)勢會帶來對社會思想走向的把握、對意識形

15、態(tài)的調(diào)整，從而實現(xiàn)對人們思想的控制， 以獲得統(tǒng)治的合法性，以實現(xiàn)統(tǒng)治的目標(biāo)。第三，精英治理更符合人類對效率提高、成本減少的要求。從功利性的角度講，相 比之下，少 數(shù)精英治理能給人類社會帶來更多的好處，這些好處包括：秩序、效率、較 小的成本、較高的回報 等等。從人類社會生活的需求上來看，人 類總是在追求以更小的成本獲得更高的回報，追求人類活 動更高的效率。人類總是恐懼各種各樣的不確定性，因此，人類更需要控制自己和他人的行為以及 關(guān)系，于是人類需要社會秩序。這種秩序可以是一種法律秩序，法律確定了人們可能的行為；也 可 以是一種等級秩序，每個人各安其分，社會分工明確，秩序也帶來效率。如果沒有秩序，效

16、 率、成 本的計算都無從談起，而若要有秩序，則 只能是少數(shù)人管理，多數(shù)人服從管理；若要有秩序，則只 能是少數(shù)人統(tǒng)治，多數(shù)人服從統(tǒng)治。至此，可以總結(jié)出為什么選擇少數(shù)精英治理而不是多數(shù)人統(tǒng)治的理由，也即是精英治理的合理 性。除了人們內(nèi)心中有對權(quán)威、領(lǐng)袖這類精英的需求以外，精英治理還在效率、成本和技術(shù)上具有 相對優(yōu)勢。在統(tǒng)治的效率上，少數(shù)精英治理比多數(shù)人統(tǒng)治更有效率。特別是科層制締造了最富效率的組織 結(jié)構(gòu)（馬克斯韋伯認(rèn)為科層制就是最適合現(xiàn)代社會的組織形式，并且高效實用）。可以說，現(xiàn)代社 會正是運用科層制這種組織形式才會在一百年間創(chuàng)造出的文明成果超過以前所有時代文明成果的 總和。少數(shù)精英統(tǒng)治成為了能在

17、效率上勝出的統(tǒng)治形式。在統(tǒng)治的成本上，多 數(shù)人統(tǒng)治從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上看，成本較高，而少數(shù)精英統(tǒng)治的成本就小得 多了。無論從金錢、時間、人力上看，多數(shù)人統(tǒng)治都是一種成本極高的統(tǒng)治形式（這就是為什么盧 梭的人民民主只有是小國寡民），少數(shù)精英統(tǒng)治可以在最大程度上降低成本，少數(shù)精英在統(tǒng)治成本 上又勝出。在技術(shù)性要求上，多數(shù)人統(tǒng)治不可能要求每個人都是政治上或管理上的專家，由于職業(yè)分化、 社會分工的原因，知識分布也是不均衡的，所以多數(shù)人統(tǒng)治在專門的知識上不夠豐富，而少數(shù)精英 可以集中政治或管理的專業(yè)知識，在統(tǒng)治技術(shù)上具有專業(yè)性的優(yōu)勢，少數(shù)精英統(tǒng)治在技術(shù)性要求上 再次勝出。所以，精英統(tǒng)治的合理性在各個方面都高

18、過多數(shù)人統(tǒng)治，選擇精英統(tǒng)治也就是人類社會的一種 理性選擇。但是精英統(tǒng)治還有一個重大問題，那就是盡管精英統(tǒng)治具有這些優(yōu)勢，但被統(tǒng)治者還是 會發(fā)出“憑什么這些人是統(tǒng)治者？ ”這個重大問題。所 以精英統(tǒng)治除了自身具有合理性以外，還 要 取得大眾的認(rèn)同，取得被統(tǒng)治者的同意才能進(jìn)行統(tǒng)治，這就是與精英統(tǒng)治合理性同等重要的一個大 問題，即精英統(tǒng)治的合法性問題，這 個問題屬于合法性的來源和獲取問題。簡單地說，西 方的民主 制度給精英治理獲取合法性提供了有效的途徑，這屬于另一個范疇討論的問題，在這里不作具體分 析。另外一個精英治理的問題就是為什么總是精英在治理，精英不也是會衰落的嗎？精英主義的回 答是精英群體是

19、在不斷更新的，即使舊的精英衰落了，也會有新的精英取代它。但總是精英治理而 不是其他治理模式。在精英主義中，理論家們發(fā)現(xiàn)并提升了精英更新和精英更替，將其闡述成了精 英的社會流動機制。另外，雖然民主使精英治理獲得了合法性，但民主化的推進(jìn)促使公民參與在深 度和廣度上都產(chǎn)生了巨大的變化，大眾民主的迅速擴(kuò)張使精英治理的合理性也受到猛烈的沖擊。三、大眾民主對精英治理合理性的沖擊.大眾式民主打破了精英們對治理問題信息與知識的壟斷精英們總是強調(diào)他們掌握著治理的知識與技術(shù)，精英是從事治理的專家，因止匕，精英治理具有 合理性。達(dá)爾曾對這種觀點提出過批評，他認(rèn)為有一種主張一直是民主理念最主要的敵人，這種主 張認(rèn)為，

20、政府應(yīng)當(dāng)完全移交給那些能夠為了普遍的利益進(jìn)行統(tǒng)治，而且比別人更有知識、更 知道如 何實現(xiàn)這種利益的專家們，他們就是柏拉圖所說的“監(jiān)護(hù)者”。大 眾式民主借助現(xiàn)代信息技術(shù)和傳 播技術(shù)，通 過廣泛參與，讓普通人在參與中學(xué)習(xí)自治和治理的知識；在參與的環(huán)境中，普通人更能 學(xué)會相關(guān)的專業(yè)知識與技術(shù)。正如佩特曼所指出的，通過參與實踐而學(xué)會了參與，政治效能感更有 可能在一個參與性環(huán)境中得到培養(yǎng)。而且有證據(jù)表明，在一種參與性權(quán)威結(jié)構(gòu)中的經(jīng)歷可以有效消 除個人身上非民主態(tài)度的傾向。如果那些剛進(jìn)入政治領(lǐng)域的人曾經(jīng)接受過“教育”，那 么他們的參 與將不會對政治體系的穩(wěn)定構(gòu)成威脅?，F(xiàn)代信息的傳播也會讓普通人的參與打破精

21、英對參與的壟 斷，在決策中必須考慮普通大眾的意見。.大眾式民主讓精英們的行動接受大眾價值觀的審查如果說精英治理的最大問題是精英會背離公共利益而只謀求精英階層的利益，那么這其中的根 源在于精英與大眾在價值觀上有較大區(qū)別。因為精英們是一群擁有可能擁有的一切的絕大部分，通 常包括金錢、權(quán)力和聲望等，以及由此產(chǎn)生的整個生活方式的人。精英擁有了社會價值的大部分， 其價值觀必然與普通人有較大差異。因為如果精英在重要機構(gòu)中沒有地位，他們就不可能“擁有最多東西”。這種制度是權(quán)力、財 富和聲望的必要基礎(chǔ)，同時也是行使權(quán)力、獲得和保持財富、用金錢支付聲望的更大需求的主要手 段。所以精英的行動自覺或不自覺地要去維護(hù)

22、自己的精英地位，政策出現(xiàn)精英化傾向也就可以理解 了。但是這樣會偏離治理公共事務(wù)的目標(biāo)，于是大眾式民主就要從價值觀上進(jìn)行糾正。通過大眾參 與讓普通大眾的價值觀進(jìn)入決策過程，并用這種價值觀審查精英的行動，通過社會組織、壓力集團(tuán) 的活動使治理過程反映普通大眾的價值觀。在某種程度上說，普通大眾的價值觀會對精英治理中過 度精英化問題進(jìn)行緩解和稀釋。.大眾式民主讓精英治理更加開放精英對治理活動的壟斷是人民統(tǒng)治-精英治理模式中最容易發(fā)生的問題。同時，精英階層的開 放性問題也是精英治理中的一個大問題。如果精英階層無法解決精英治理的壟斷問題，大眾式民主 恰恰是解決這個問題的最好辦法。在信息社會，大眾式民主的參與深度與廣度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工業(yè)社會 的。因止匕，大眾參與打通了精英與大眾之間的壁壘，同時也就讓精英治理變得開放。這種開放的表 現(xiàn)就是精英與大眾共同決策，共同治理。