《政治制度比較研究》第六專題 我國“大部制”改革探討

1、第六專題 我國“大部制”改革探討一、“大部制”的涵義（一）“大部制”的產(chǎn)生與發(fā)展 大部制發(fā)軔于中國。我國秦漢時期中央政府實行三公列卿制，三公即為丞相、太尉、御史大夫，其執(zhí)行機構(gòu)則為列卿，這可以看作是中國古代大部制的雛形。到隋唐時期，大部制得以進一步發(fā)展和完善，并形成了成熟的六部制。六部是吏、戶、禮、兵、刑、工六部的總稱，是中央政府最重要的機構(gòu)。 而具有現(xiàn)代意義的大部制則是西方發(fā)達國家最先采用的一種政府組織形態(tài)。20世紀60年代后期, 英國開始在內(nèi)閣中組建被稱為“超級部”的大部門，擴大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交其管理。 中國共產(chǎn)黨于2007年10月15日在第十七次全國代表大會的報告

2、中首次提出“大部門體制”這一概念。 2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的關(guān)于深化行政管理體制改革的意見中對大部門體制又作了進一步的表述。 在十一屆全國人大一次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中再次明確提出“轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門的職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機構(gòu)，加強社會管理和公共服務(wù)部門，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；針對職責交叉、權(quán)責脫節(jié)問題，明確界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責關(guān)系，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制?！?（二）大部制的涵義 所謂大部門體制 （大部制） , 就是在政府的部門設(shè)置中，為克服和解決政府職能交叉、政出多門、權(quán)責脫節(jié)等政府管理問題，將

3、那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項、相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本目標的一種行政管理模式。 大部制之所以被市場化程度較高的國家采用，就是因為大部制的管理模式有其優(yōu)越性，這種管理模式能夠減少部門、機構(gòu)的數(shù)量, 降低行政成本，縮短議事鏈條，方便集中決策，能夠提升決策能力和整合資源的能力，有效地避免政府職能交叉、重疊等引發(fā)的政出多門，多頭管理；實行相近業(yè)務(wù)的統(tǒng)一管理，可以防止部門之間橫向協(xié)調(diào)困難等問題，有利于建立廉潔高效的政府運轉(zhuǎn)體制。（三）“大部制”的特點1、大部制按職能統(tǒng)一大部制的改革思路推進 2、大部制堅持權(quán)責一致3、大部制改革的目標是建設(shè)服務(wù)型政府4、大部

4、制改革是一個漸進的過程二、中國古代的大部制 我國古代實行了一千三百多年的 “大部制” 后人提及六部，常與三省并舉，合稱“三省六部制”。這種古代官制為隋文帝時期所確立：在中央設(shè)尚書、門下、內(nèi)史三省，輔助皇帝處理全國事務(wù)。尚書省是國家最高行政機關(guān)（相當于國務(wù)院），其下設(shè)吏部、禮部、兵部、都官、度支、工部六部。隋開皇三年（583年）改度支為民部，都官為刑部。唐朝基本沿用隋制并有所補充和發(fā)展，改內(nèi)史省為中書省，因避李世民諱，改民部為戶部。三省六部制標志著中國封建政治制度的成熟，此后歷朝基本上沿用這種制度直至清末。 吏部：古代的吏部為管理文職官員的機關(guān)，新組建的人力資源和社會保障部可謂門當戶對。 戶部：

5、古代的戶部掌全國疆土田地戶籍賦稅俸餉及一切財政事宜。按照這樣的設(shè)計思路，國土資源部、環(huán)境保護部（新組建）、農(nóng)業(yè)部、民政部、國家稅務(wù)總局（直屬單位）、財政部、國家民族事務(wù)委員會、衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（新組建）、中國人民銀行統(tǒng)統(tǒng)都能塞進去。 禮部：古代的禮部管理全國學校事務(wù)及科舉考試及藩屬和外國之往來事，自然要包括外交部、教育部、文化部了，科學技術(shù)部勉強也算一個。 兵部：職掌全國軍衛(wèi)武官選授簡練之政令，對應(yīng)國防部沒說的。 刑部：古代的刑部為主管全國刑罰政令及審核刑名的機構(gòu)與督察院管稽察大理寺掌重大案件的最后審理和復(fù)核共為“三法司制”。今天的公安部、國家安全局、監(jiān)察部、

6、司法部、審計署都應(yīng)列入。 工部：古代的工部為管理全國工程事務(wù)的機關(guān)，所謂“職掌土木興建之制器物利用之式渠堰疏降之法陵寢供億之典?！币源送浦瑖野l(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部（新組建）、運輸部（新組建）、鐵道部、水利部、商務(wù)部都應(yīng)歸到工部了。 三、中國歷次政府機構(gòu)改革的歷程 （一）歷次改革的回顧 我國自改革開放以來，政府機構(gòu)大致每隔幾年進行一次大的改革和調(diào)整, 從1978年到2008年30年間，正好進行了六次大的政府機構(gòu)改革和調(diào)整。 第一次機構(gòu)改革時間是1982年，這次改革的要點和主要成就：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；二是大幅度精簡了機構(gòu)、精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子；三是加快了干部隊伍年輕化的步

7、伐。 第二次機構(gòu)改革時間是1988年。這次機構(gòu)改革首次提出了“ 轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”的命題，改革的目標是精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能。 第三機構(gòu)次改革時間是1993年。這次機構(gòu)改革是在我國正式宣布開始社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的背景下進行的，這次改革的特點是政府朝著社會主義市場經(jīng)濟方面轉(zhuǎn)軌，政府職能開始全面轉(zhuǎn)變。 第四次機構(gòu)改革時間是1998年。這次機構(gòu)改革是在當時政企不分的組織基礎(chǔ)、機構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日顯突出的背景下進行的。這次機構(gòu)改革是歷次改革中力度最大的一次。 第五次機構(gòu)改革時間是2003年。這次改革是在我國加入世貿(mào)組織的大背景下進行的，這次機構(gòu)改革沒有大幅度精簡機構(gòu)，也

8、沒有大幅度轉(zhuǎn)變職能。 縱觀前五次政府機構(gòu)改革的歷程，我們發(fā)現(xiàn)，這幾次改革都具有以下幾方面的共同特點： 第一，每次政府機構(gòu)改革都是針對當時社會經(jīng)濟發(fā)展階段的突出問題提出的改革方案，歷次改革也都取得了明顯的成效，達到了預(yù)期的改革目標，即基本達到了政策調(diào)控目標與政策調(diào)控手段的統(tǒng)一。 第二，每次政府機構(gòu)改革都肩負著精簡機構(gòu)和人員的任務(wù)。 第三，從第二次機構(gòu)改革開始，“轉(zhuǎn)變政府職能”一直都是每次機構(gòu)改革的重要目標和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 第四，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求是歷次政府機構(gòu)改革共同的目標和話題。 下面是歷次政府機構(gòu)改革的機構(gòu)總數(shù)的變化圖示。 （二）2008年政府機構(gòu)改革方案的主要特點第一，以“建設(shè)服務(wù)型政

9、府”為政府機構(gòu)改革的首要目標。 第二，以適應(yīng)時代發(fā)展的要求，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會主義民主政治建設(shè)要求為這次機構(gòu)改革的首要任務(wù)。 第三，堅持“以人為本”，“執(zhí)政為民”是這次政府機構(gòu)改革的根本出發(fā)點和落腳點。第四，加大政府機構(gòu)整合力度，實行職能有機統(tǒng)一的“大部制”，是這次政府機構(gòu)改革的首要特點。第五，加強和改善宏觀調(diào)控及重要領(lǐng)域的管理，促進科學發(fā)展，是這次政府機構(gòu)改革的又一特點。 （三）行政改革思路的演變1、由單純的工具理性向價值理性與工具理性統(tǒng)一轉(zhuǎn)變2、由重意識形態(tài)向重發(fā)展效果轉(zhuǎn)變3、由重權(quán)力向重服務(wù)轉(zhuǎn)變 四、大部制改革的原因和好處（一）大部制改革的原因 大量事實證明，政府機構(gòu)職能交叉

10、、重疊引發(fā)的政府管理問題，是人們普遍都能感受得到的。 與過去歷次行政管理體制改革相比，2008年的行政管理體制改革，面臨著三個方面的較大壓力：一是宏觀經(jīng)濟的壓力。 二是公眾對政府改革訴求的壓力。 三是民主政治發(fā)展的壓力。 （二）大部制改革的好處 1、降低行政成本。 2、破除部門利益。 3、帶動政府轉(zhuǎn)型。 五、進行“大部制”改革要注意的問題（一） 大部制改革應(yīng)循序漸進。 （二） 大部門體制變革一定要自上而下進行。 （三）構(gòu)筑大部門體制需要對政府機構(gòu)設(shè)置進行通盤考慮，充分考慮管理要素、行政任務(wù)和實際需要。（四）我國的改革方案，一定要著力于解決本國的問題，解決當前的主要問題，并為今后的深化改革創(chuàng)造合

11、理的制度基礎(chǔ)， 六、實行“大部制”改革的難點分析第一，為了避免合并重組后的大部門成為“部上之部”，大部門內(nèi)部機構(gòu)的合并重組要按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的行政分權(quán)原則進行職能機構(gòu)的配置和設(shè)計，如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運行機制，為大部制改革的權(quán)力監(jiān)督提供保障就成為了首要難題。 第二，大部制改革首先是對個人利益和部門利益的修正，涉及到利益就有政治博弈的問題。大部制改革最大的阻力來自于多年以來被強化了的部門利益。 第三，大部制改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進，真正的大部制也許很難確立。 第四，大部制改革的策略和方法也至關(guān)重要。 七、“大部制”實施策略（一）明確目標、原則與重點（二）不能急于求成，必須循序漸進、穩(wěn)步推進 1、先調(diào)研后實踐。 2、先規(guī)劃